Контроль за осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере использования природных ресурсов

КОНТРОЛЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

В. В. НИКИШИН

Никишин В. В., заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, доктор юридических наук.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, федеральный бюджет, то в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Регулирование федеральными законами отношений, входящих в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе природоресурсных, носит рамочный характер <1> и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации, который должен помнить, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602. <2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Эти конституционные положения являются основой контроля за осуществлением полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования. Формы, порядок такого контроля определяются в зависимости от принадлежности полномочия к предмету ведения Российской Федерации, предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предмету ведения субъектов Российской Федерации; источника финансирования полномочий (осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета), вида органов, осуществляющих эти полномочия (законодательные (представительные), исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации). Законодательство содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В этом случае общий контроль осуществляется за: - соответствием конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: 1) Конституции Российской Федерации, 2) федеральным конституционным законам, 3) федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; - эффективностью деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по реализации полномочий в сфере природопользования. Президентом Российской Федерации утверждается перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях таких показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации <3>. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.3.2) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае их нецелевого использования получателем они взыскиваются обратно <4>. -------------------------------- <4> См.: Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. Журнальный вариант. Комментарий к статье 26.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать положения, определяющие: порядок представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета; права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по осуществлению переданных полномочий; права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия; полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий; способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий <5>. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.3).

Правительство Российской Федерации может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Статья 26 Водного кодекса Российской Федерации <6> предусматривает передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий. Средства на их осуществление предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, определяемых по Методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определенному субъекту Российской Федерации, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии водных объектов в границах поселения. Статья 83 Лесного кодекса Российской Федерации <7> также предусматривает передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий. Средства на их осуществление предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, определяемых исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации <8>. -------------------------------- <6> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <7> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <8> См.: СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий предусматривает и ст. 6 Федерального закона "О животном мире" <9>. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Средства на осуществление таких полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. Отмечается, что эти положения ставят органы государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимое от федеральных, разрабатывающих и принимающих федеральный бюджет положение просителя федеральных субвенций в случаях неполного или несвоевременного перечисления субвенций либо необходимости их увеличения. Они не гарантируют субъектам Российской Федерации достаточность таких субвенций и не позволяют им отказаться от переданных полномочий, фактически - от обязанности их исполнения, даже если выделяемых субвенций объективно недостаточно, например, на тушение лесных пожаров <10>. -------------------------------- <10> См.: Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Комментарий к ст. 83.

Если полномочия в сфере природопользования осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств субвенций из федерального бюджета, то дополнительно "специальный контроль" проводится в части: - целевого использования субвенций; - оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению соответствующих полномочий; - достижения целевых прогнозных показателей в случае их установления; - содержания нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий. В процессе осуществления "специального контроля" отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, и такое нарушение установлено соответствующим судом <11>. -------------------------------- <11> Отметим, что полномочия, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут быть изъяты Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания либо по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения (ст. 16.2 Федерального закона "О животном мире").

Реализуя контрольные и надзорные функции за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, в том числе осуществления ими правового регулирования по вопросам переданных полномочий, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе: принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий; направлять предписания об устранении выявленных нарушений, о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений. Контроль за целевым использованием субвенций осуществляют соответственно Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации <12>. -------------------------------- <12> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 837 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство"; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 975 "Об утверждении Правил предоставления в 2008 - 2010 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов)" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивают своевременное представление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также о нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия, направляет в соответствующее агентство, службу (Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральную службу по надзору в сфере природопользования) ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субвенция, и достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также направляет в Министерство природных ресурсов Российской Федерации заверенные в установленном порядке копии нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность отчетности. Однако нет ясности в вопросе о праве должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, оспаривать в суде законность применяемых мер ответственности <13>. Нормативно не закреплена и процедура выражения несогласия субъекта Российской Федерации с изъятием переданных ему на исполнение полномочий, учитывая, что законодательство не связывает неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных полномочий с достаточностью их финансирования, а в ряде случаев с законодательно закрепленным допущением его отсутствия. -------------------------------- <13> См.: Навасардова Э. С. О делегированных полномочиях в области охраны окружающей среды и природопользования // Административное право и процесс. 2007. N 5.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации <14>, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Такие полномочия осуществляются этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <14> Дискуссии о включении законодательства о животном мире, об охране атмосферного воздуха в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо отнесении его к собственному ведению субъектов Российской Федерации продолжаются и после принятия соответствующих федеральных законов.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Тем не менее нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, изданный по предметам ведения субъектов Российской Федерации, не может свидетельствовать о суверенном характере их прав по изданию таких актов, поскольку он является юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Российской Федерации, которые не могут рассматриваться как суверенные <15>. Кроме того, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. -------------------------------- <15> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" // Документ официально опубликован не был.

Таким образом, при осуществлении полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам собственного ведения в форме принятия нормативных правовых актов, регулирующих отношения по природопользованию, контроль осуществляется за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: 1) Конституции Российской Федерации, 2) федеральным конституционным законам.

Название документа