О тенденциях управления земельными ресурсами

О ТЕНДЕНЦИЯХ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Н. И. ОПИЛАТ

Опилат Н. И., кандидат юридических наук, доцент, Кемеровский государственный университет.

В последние годы наметился явный приоритет в правовом регулировании отношений, земля в которых рассматривается преимущественно как объект недвижимости без учета ее природных, экологических качеств. Не вызывает сомнения, что активизация законодателя в данной сфере правоотношений обусловлена объективными причинами, необходимостью реформирования экономики, скорейшего формирования легальных рыночных механизмов, вовлечения земельных участков в гражданский оборот и в конечном итоге привлечением инвестиций в сферу недвижимости. Необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, была обоснована также в рамках Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, одобренной Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 17 февраля 2003 г. Позитивным в этом отношении моментом является принятие ряда федеральных законов, направленных на унификацию земельного и гражданского законодательства, устранение некоторых противоречий в регулировании отношений, связанных с оборотом недвижимого имущества. Между тем Земельный кодекс Российской Федерации в качестве объекта земельных отношений называет землю как природный объект и природный ресурс и провозглашает приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Данный принцип "развивает первое из основных начал земельного законодательства, составивших "экологический блок" принципов" <1>. В очередной раз возникает проблема соотношения экономических и экологических интересов. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <1> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 8.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 г., практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция по ухудшению состояния земель. В большинстве из них почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, катастрофически теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств, воспроизводству плодородия. По минимальным оценкам, в стране за последние пятнадцать лет потеряно 30 млн. гектаров продуктивных земель, а ущерб от их прямой потери составляет оценочно 1,5 трлн. долл. <2>. Только в Кемеровской области в результате проведения горных работ нарушено и выведено из сельскохозяйственного производства около 100 тыс. гектаров плодородных земель. При этом добыча угля сопровождается не только потерями продуктивных земель, но и разрушением естественных ландшафтов, окружающей природной среды. Вынос на поверхность громадной массы глубинных горных пород (по Кузбассу это около 15 млрд. куб. м) приводит к процессам осадки поверхности, изменению рельефа местности, образованию депрессионных воронок. Следует учесть также и отрицательное воздействие техногенных земель на окружающую среду. Подсчитать экономический ущерб от потери продуктивных земель, используя современные методики, вероятно, возможно и даже с большой степенью достоверности, однако невозможно оценить экологический вред, тем более что его последствия в значительной степени скажутся в будущем. Сложилась ситуация, при которой дальнейшая деградация почв и выбытие продуктивных земель из оборота представляют реальную угрозу национальной безопасности. Решение проблемы в настоящее время требует разработки и принятия государственной экологически обоснованной земельной политики, включающей комплекс правовых, организационных, экономических мер. -------------------------------- <2> Современное многоукладное землепользование. М., 2006. С. 110.

Отсутствие какой-либо внятной земельной политики ярко проявляется в сфере организации управления земельными ресурсами. В науке земельного права под управлением в сфере использования и охраны земель понимают "подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение плодородия почв и организацию их охраны" <3>. -------------------------------- <3> Крассов О. И. Земельное право современной России. М., 2003. С. 444.

В целях реализации земельной реформы в 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, который вскоре был преобразован в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации, а в 1993 г. - в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Согласно п. 1 Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 г. N 91, Роскомзем являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществлявшим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. В числе приоритетных задач Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству в Положении предусматривалось осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды. Кроме этого, Роскомзем осуществлял организацию и проведение работ, связанных с приватизацией земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организацию и проведение работ по землеустройству; организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создание банка данных о федеральных и других землях; разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле. Таким образом, на первом этапе земельной реформы было создано ведомство, в компетенцию которого включался значительный круг полномочий по поводу земли не только как объекта гражданских прав, но и в первую очередь природного объекта и природного ресурса. Однако дальнейшая судьба этого государственного органа связана с бесконечной чередой труднообъяснимых с точки зрения здравого смысла и пользы дела реорганизаций и формальных переименований. Так, в 1998 г. Госкомзем был упразднен, а его функции были переданы Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое должно было обеспечить проведение единой государственной политики и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, строительства, архитектуры, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, геодезии и картографии, государственного учета и оценки земли и прочно связанной с ней недвижимости <4>. В этом же году только что созданное министерство было упразднено и образован Государственный земельный комитет Российской Федерации, который согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1475 "Вопросы Государственного земельного комитета РФ" был призван осуществлять межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая государственный учет и оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель <5>. -------------------------------- <4> Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 621 "Вопросы Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3079. <5> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6299.

В 1999 г. Государственный земельный комитет РФ преобразовывается в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике <6>, однако уже в следующем году комитет прекращает свое существование. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. N 1056 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике" // СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4853.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" функции упраздненного Госкомзема были частично перераспределены между двумя ведомствами - Министерством имущественных отношений РФ и вновь образованной Федеральной службой земельного кадастра России (Росземкадастр) <7>. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

В отличие от Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике Росземкадастр, в буквальном соответствии с его названием, стал осуществлять в основном учетные функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, а также по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель <8>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 "Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России" // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 251.

Что же касается Министерства имущественных отношений РФ, то оно было призвано осуществлять: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; координацию в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 536 "Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3153.

Последняя крупная реорганизация связана с административной реформой 2004 г. Федеральная служба земельного кадастра России была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и структурно подчинена Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации. При этом Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости были также переданы функции по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости преобразуемого Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу <10>. В Положении от 19 августа 2004 г. N 418 прямо предусмотрено, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю <11>. -------------------------------- <10> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <11> Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418, в ред. Постановлений Правительства РФ от 14 марта 2005 г. N 127, от 19 марта 2005 г. N 141, от 11 апреля 2006 г. N 206, от 15 ноября 2006 г. N 689 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554; 2005. N 12. Ст. 1042; 2005. N 13. Ст. 1169; 2006. N 16. Ст. 1744; 2006. N 47. Ст. 4919.

Министерство имущественных отношений Российской Федерации также было упразднено, а его функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом, в том числе в области земельных отношений, переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом, которое, так же как и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, структурно подчинено Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации <12>. -------------------------------- <12> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

И наконец, в сентябре 2007 г. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передается в ведение Министерства юстиции Российской Федерации с передачей данному министерству функции по нормативному обеспечению ведения государственного кадастра объектов недвижимости <13>. -------------------------------- <13> Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274, в ред. от 11 октября 2007 г. N 1359 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717, N 42. Ст. 5010.

Различные функции управления земельными ресурсами осуществляют и иные органы исполнительной власти. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 181 Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет правовое регулирование по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения <14>. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1474.

Контрольные функции в соответствии с Положением от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" помимо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору <15>, отдельные полномочия закреплены за Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Таким образом, в настоящее время управление в сфере использования и охраны земель осуществляется различными независимыми государственными органами, не имеет единого координационного центра, в основном направлено на регулирование отношений, земля в которых выступает в качестве недвижимого имущества, и тем самым недостаточно учитывает иные функции земли - как природного объекта и природного ресурса. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

Название документа