Вправе ли коммерческая организация иметь в собственности земельный участок с разрешенным использованием - дачное строительство?

ВПРАВЕ ЛИ КОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ИМЕТЬ В СОБСТВЕННОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК С РАЗРЕШЕННЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ - ДАЧНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО?

Н. А. МАЛЕНКОВ

Маленков Николай Андреевич, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, юрисконсульт ГК "АКРУС-недвижимость".

За последние 10 - 15 лет земельно-имущественные отношения в нашей стране претерпели коренные изменения. Государство, перестав быть в отношении земли собственником-монополистом, последовательно реформировало законодательное регулирование земельных правоотношений. Тем не менее остается ряд острых и принципиальных вопросов, которые должным образом законом не урегулированы. Одним из таких вопросов является вопрос о возможности коммерческих организаций иметь в собственности земельные участки с разрешенным использованием "дачное строительство" или "ведение дачного хозяйства". В связи с тем что действующее законодательство не содержит прямого и четкого ответа на данный вопрос, представляется актуальным и интересным рассмотреть существующие недостатки в правовом регулировании обозначенного вопроса и наметившуюся тенденцию судебно-арбитражной практики по данной категории дел. В настоящее время практически во всех регионах страны вокруг крупных городов - республиканских и областных центров активно ведется строительство так называемых коттеджных поселков. Одним из лидеров коттеджного строительства является Московский регион. В ближнем Подмосковье (до 50 км от МКАД) наиболее востребованы участки, предназначенные под жилищное и дачное строительство, или земли сельскохозяйственного назначения, нацеленные на изменение категории или разрешенного использования для их последующей застройки. Как правило, это земельные участки, выделенные из земель, ранее находившихся в пользовании сельскохозяйственных организаций. В рамках земель сельскохозяйственного назначения законодательством предусмотрен такой вид разрешенного использования, как "дачное строительство" <1>. Законодательство позволяет осуществлять застройку земельных участков с данным видом разрешенного использования, не изменяя категории (целевого назначения) земельных участков. Используя эту возможность, многие застройщики, ввиду больших временных и финансовых затрат, связанных с переводом земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, предпочитают не менять целевого назначения данных земель, ограничиваясь изменением разрешенного использования. -------------------------------- <1> В действующем законодательстве существует определенное терминологическое расхождение: Земельный кодекс РФ и ряд других законов и нормативно-правовых актов используют термин "дачное строительство", некоторые другие нормативные акты - "дачное хозяйство", а специализированный Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" оперирует понятием "дачный земельный участок". Данные термины в части определения вида разрешенного использования соответствуют друг другу - см. письмо Управления Роснедвижимости по Московской области от 17 октября 2006 г. N 8872-13, а также совместное информационное письмо Управления Росрегистрации и Управления Роснедвижимости по Московской области от 30 октября 2006 г. N 4.

При этом если во времена СССР основными застройщиками выступали объединения граждан (дачно-строительные кооперативы) или государственные структуры, а строительство велось исключительно за счет сбережений граждан или средств государственного бюджета, то в настоящее время основными застройщиками стали коммерческие структуры - инвестиционно-строительные и девелоперские компании. После вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" многие коммерческие структуры стали скупать земли бывших колхозов и совхозов либо приобретали контроль над их правопреемниками - разного рода акционерными обществами, кооперативами и товариществами. После приобретения тем или иным образом земельных массивов из них выделялись отдельные участки, которые часто вносились в качестве вкладов в уставные капиталы вновь образуемых хозяйственных обществ. В дальнейшем такое общество - собственник земельного участка - выступало инициатором изменения вида разрешенного использования и за счет собственных и привлеченных средств осуществляло застройку земельного участка. Как правило, на этапе согласования проектной документации земельные участки (нередко с уже строящимися на них дачами-коттеджами <2>) начинали по разным схемам реализовываться гражданам - потенциальным дачникам. Подобного рода практика была распространена повсеместно и существует в настоящее время. -------------------------------- <2> Различные нарушения инвесторами-застройщиками законодательства в вопросах использования земельных участков, в том числе ведение работ по освоению и строительству до начала получения всех необходимых разрешений и согласований, на практике широко распространены и еще сравнительно недавно являлись почти нормой инвестиционного бизнеса в сфере недвижимости.

В сфере инвестиционно-строительного бизнеса важную роль играют неформальные отношения инвесторов-застройщиков с местными и региональными органами власти. В силу указанных отношений при наличии должным образом оформленных правоустанавливающих документов у коммерческих структур не было особых проблем с изменением вида разрешенного использования земельных участков, внесением изменений в данные государственного земельного кадастра и регистрацией имущественных прав (внесение изменений в реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Так, согласно Отчету Счетной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственными предприятиями и организациями в Московской и Тверской областях" <3> в Конаковском районе Тверской области постановлением главы района был изменен разрешенный вид использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности юридического лица, общей площадью 51,2674 га с "для ведения сельского хозяйства" на "для дачного строительства и ведения дачного хозяйства, включая строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры, предусмотренных проектной документацией". -------------------------------- <3> Отчет был опубликован в Бюллетене Счетной палаты РФ N 4 (112)/2007 и размещен на официальном сайте в сети Интернет по адресу: http://www. ach. gov. ru/bulletins/2007/4-9.php.

Неоднократно предоставлялись коммерческим организациям земельные участки под дачное строительство и на территории Московской области (см., в частности, Постановления главы Одинцовского района от 19 декабря 2003 г. N 3694, 3695, 3696, 3697, 3698). Однако с некоторых пор инвесторы-застройщики столкнулись с новой проблемой - муниципальные органы власти стали отказывать данным лицам в изменении вида разрешенного использования, а Федеральная регистрационная служба - в регистрации прав на земельные участки. Известны также случаи отказов Управления Роснедвижимости по Московской области в утверждении соответствующей землеустроительной документации. В обосновании отказов - толкование норм действующего земельного законодательства. По мнению названных структур, из буквального толкования Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" - основного закона, регулирующего использование дачных земельных участков, можно сделать вывод о том, что правообладателями дачных земельных участков могут быть лишь граждане (физические лица) либо объединения граждан - некоммерческие организации в форме кооперативов, товариществ и партнерств. При этом ни один из законов, регулирующих земельные правоотношения, прямо не называет коммерческие организации в качестве возможных правообладателей земельных участков, предназначенных для дачного строительства или ведения дачного хозяйства. Приведенная позиция муниципальных органов власти, Роснедвижимости и Росрегистрации, с точки зрения ее правового обоснования, представляется не бесспорной по следующим основаниям. Согласно положениям Гражданского кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам (п. 1 ст. 213 ГК РФ). Земельные участки, являясь объектом гражданских прав (ст. 128, ст. 130 ГК РФ), могут находиться в частной собственности как граждан, так и юридических лиц (п. 1 ст. 15 ЗК РФ). Указанные нормы гражданского и земельного законодательства основаны на положении ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. При этом граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15 ЗК РФ). Таким образом, согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, п. 1 ст. 213 ГК РФ, ст. 15 ЗК РФ в собственности юридического лица могут находиться любые земельные участки, за исключением тех земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности в силу императивных норм-запретов Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. В силу прямых императивных указаний действующего законодательства не могут предоставляться в частную собственность и, соответственно, быть объектами сделок земельные участки, изъятые из оборота (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, также не предоставляются в частную собственность (абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Закрытые перечни изъятых и ограниченных в обороте земельных участков закреплены в п. 4 и п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Оборот дачных земельных участков регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством (ст. 31 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). Ни гражданским, ни земельным законодательством не предусмотрено прямого запрета или ограничения для коммерческих организаций по владению и пользованию такими земельными участками. Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Данные права в отношении земли осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции РФ). В соответствии со ст. 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории. Согласно названному принципу правовой режим земель и земельных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. При этом любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается собственником самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (абз. 2 п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Основываясь на изложенном, можно утверждать, что коммерческая организация, которая является собственником земельного участка, вправе изменить вид разрешенного использования данным земельным участком на любой вид разрешенного использования, допустимый в рамках категории в соответствии с зонированием территорий. В связи с тем что законодательством не предусмотрено прямых запретов или ограничений для коммерческих организаций по владению и пользованию дачными земельными участками, данное утверждение справедливо и в том случае, когда организация-собственник желает изменить существующий вид разрешенного использования земельным участком на "дачное строительство". Однако приведенный выше вывод, по мнению сторонников противоположной позиции, вступает в противоречие с буквальным толкованием норм ст. 81 ЗК РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ниже - Закон о дачных объединениях граждан). Положения ст. 81 ЗК РФ устанавливают возможность предоставления гражданам и их объединениям из земель сельскохозяйственного назначения земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства. Согласно п. 2 ст. 81 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается специальным федеральным законом. Таким законом в настоящее время является Закон о дачных объединениях граждан. Дачный земельный участок, в соответствии со ст. 1 Закона о дачных объединениях граждан, - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Закон также предусматривает процедуру предоставления органами местного самоуправления земельных участков гражданам, а точнее их объединениям, для дачного строительства и последующего ведения дачного хозяйства (см. ст. 14 Закона о дачных объединениях граждан). Из анализа рассмотренных норм Земельного кодекса РФ и Закона о дачных объединениях граждан, и в первую очередь легального определения дачного земельного участка, нельзя сделать прямой вывод о том, что правообладателями земельных участков для дачного строительства могут являться исключительно граждане и (или) их некоммерческие объединения. Таким образом, четкий и однозначный ответ по обозначенному вопросу в законодательстве отсутствует, а на практике существует два противоположных мнения. В силу обозначенной неопределенности в действующем законодательстве вспоминается справедливое замечание: "там, где должен был бы тщательнее подумать законодатель, должны теперь думать отдельные судьи" <4>. Действительно, на практике возможность неоднозначного полярного толкования норм законодательства, как правило, влечет многочисленные споры между заинтересованными лицами, и точку в споре ставит суд. -------------------------------- <4> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001. С. 104.

Между тем обширной судебной практики по рассматриваемому вопросу автору найти не удалось. Данный факт, по мнению автора, во многом можно объяснить уже упоминавшимся неформальным характером взаимоотношений между инвесторами-застройщиками и органами власти. Реализации любого проекта по строительству дачно-коттеджного поселка всегда предшествуют неформальные процедуры встреч, переговоров и согласований с компетентными должностными лицами для обеспечения проекту режима наибольшего благоприятствования. В процессе таких встреч-переговоров могут уточняться концепция и схема реализации проекта. Правоприменительная практика знает два принципиальных варианта в решении обозначенной проблемы - изменения коммерческой организацией вида разрешенного использования земельного участка: либо в результате встреч-переговоров-консультаций орган местного самоуправления принимает решение изменить вид разрешенного использования на основании ходатайства коммерческой организации, либо, что не редко, коммерческая организация "уступает место" застройщика некоммерческому партнерству, кооперативу или просто группе физических лиц. Таким образом, власть и бизнес в сфере инвестиционно-строительных проектов избегают судебных тяжб, предпочитая диалог и сотрудничество. В рамках рассмотрения данной темы представляются показательными Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 сентября 2007 г. по делу N КА-А41/9616-07 и принятое в рамках данного дела Определение ВАС РФ от 28 декабря 2007 г. N 17392/07. Основываясь на указанных судебных актах, можно сказать, что в обсуждаемом вопросе наметившаяся тенденция в судебно-арбитражной практике - не в пользу коммерческих организаций. Общество с ограниченной ответственностью, являющееся собственником земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, пыталось обжаловать решение земельной комиссии Администрации Дмитровского муниципального района Московской области, которым обществу было отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с "ведения крестьянско-фермерского хозяйства" на "дачное строительство". Названными судебными актами в удовлетворении требований общества было отказано. Суды, ссылаясь на ст. 81 ЗК РФ и Закон о дачных объединениях граждан, обосновывают невозможность для коммерческих организаций иметь в собственности земельные участки с видом разрешенного использования "дачное строительство". Для правоприменительной практики Определение ВАС РФ от 28 декабря 2007 г. N 17392/07, подтвердившее правильность вывода ФАС Московского округа, в рамках рассматриваемой темы носит прецедентный характер. Между тем с обоснованием выводов арбитражных судов высоких инстанций трудно согласиться. Дело в том, что и ст. 81 ЗК РФ, и ст. 14 Закона о дачных объединениях граждан говорят о предоставлении гражданам и их объединениям земельных участков для дачного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, т. е. данные нормы свидетельствуют о первичном предоставлении гражданам земельных участков, находящихся в публичной собственности. Исходя из указанных норм, первичное, а тем более бесплатное предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для дачного строительства и последующего ведения дачного хозяйства, действительно, возможно только гражданам или их некоммерческим организациям. По сути, данное положение является социально справедливым. Однако как быть в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности? Вправе ли коммерческая организация выбрать разрешенное использование "дачное строительство", если материалы зонирования территории допускают такой вид разрешенного использования? Ни Земельный кодекс РФ, ни Закон о дачных объединениях граждан не содержат прямого ответа на вопрос о возможности коммерческой организации - собственника земельного участка изменить разрешенное использование земельного участка на дачное строительство и быть правообладателем данного земельного участка. А они должны все возможности предусматривать? Разрешено все, что не запрещено законом. И даже буквальное толкование легального определения дачного земельного участка, которое содержит Закон о дачных объединениях граждан, также, на взгляд автора, не снимает обозначенного вопроса. Исходя из содержания определения, дачный земельный участок может быть предоставлен гражданину или приобретен им с целью отдыха. По поводу предоставления земельного участка дальнейших вопросов не возникает - процедура предоставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, предусмотрена законодательством (см. нормы ст. 81 ЗК РФ и ст. 14 Закона о дачных объединениях граждан). Но что мешает гражданину приобрести дачный земельный участок у коммерческой организации? С учетом правоприменительной практики, во вновь создаваемых дачных поселках по факту так и происходит. Это утверждение часто справедливо и в том случае, когда правообладателем земельного участка и его застройщиком выступает некое некоммерческое объединение граждан, поскольку оно создано при участии и на средства коммерческой организации в рамках реализации коммерческого проекта. По мнению автора, тезис, утверждающий граждан и их некоммерческие объединения в качестве единственных законных правообладателей земельных участков с разрешенным использованием "дачное строительство" или "ведение дачного хозяйства" и отрицающий коммерческие организации в качестве таковых, не отражает существующей правоприменительной практики в сфере застройки загородных территорий и социально-экономической ситуации в целом по стране. Аргумент о том, что дачное строительство и дачное хозяйство - это формы некоммерческого землепользования и поэтому коммерческая организация, имеющая в качестве основной цели извлечение прибыли, не может быть правообладателем земельного участка с данными видами разрешенного использования, также представляется недостаточно состоятельным. В качестве противоположного примера можно привести сферу жилищного строительства. Несмотря на то что жилье, по существу, выполняет в первую очередь социально-значимую функцию, ведущее место в качестве застройщиков в сфере многоэтажного и малоэтажного строительства занимают коммерческие организации <5>. Данное обстоятельство объясняется тем, что в условиях рыночной экономики социально-значимые объекты могут являться товаром и приносить прибыль. -------------------------------- <5> При этом законодательством, помимо коммерческих организаций, прямо допускается первичное предоставление земельных участков не только коммерческим организациям, но и гражданам, и их некоммерческим объединениям - жилищно-строительным кооперативам.

Ограничения для коммерческих организаций, которые возникают из приведенного тезиса, представляются несостоятельными еще и потому, что на практике достаточно легко преодолимы. Перед реализацией соответствующего проекта по застройке земельного участка дачами-коттеджами застройщику-собственнику достаточно переоформить земельный участок на аффилированных (связанных) с ним физических лиц. В дальнейшем данные физические лица вправе изменять вид разрешенного использования самостоятельно (подобного рода практика присутствует в Красногорском и Дмитровском районах Московской области) или, зарегистрировав некоммерческое объединение, предусмотренное Законом о дачных объединениях граждан, ходатайствовать об изменении вида разрешенного использования через указанное объединение. В заключение хотелось бы заметить, что обозначенная полярность в толковании положений законодательства требует своего устранения. Существующая в законодательстве неопределенность, возможность двоякого толкования отдельных норм и связанные с этими обстоятельствами взаимоотношения между органами власти и субъектами предпринимательской деятельности по дачно-коттеджному строительству на землях сельскохозяйственного назначения в условиях российской действительности в совокупности порождают коррупцию и мздоимство. Внесение уточнений в положения действующего законодательства по рассмотренному вопросу представляется излишним. Правильным средством разрешения указанной проблемной ситуации видятся официальные разъяснения, которые могут быть даны Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствующем постановлении. Данным постановлением Высший Арбитражный Суд РФ может устранить существующую в настоящее время двойственность в правоприменительной практике и разрешить имеющую место коллизионную ситуацию.

Название документа