Сравнительно-правовой анализ системы регулирования рационального использования природных ресурсов в Российской Федерации

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. В. СОЛОВЬЕВ

Соловьев Никита Валерьевич, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина, консультант Управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области.

В процедуре применения любых норм права чрезвычайно важное значение имеет определение содержания и толкования отдельных понятий. Существует обоснованная необходимость постепенного перехода к единообразному определению основных терминов, применяемых в различных нормативно-правовых актах. Одним из наиболее ярких примеров противоречивости содержания является закрепление в нормативных актах понятия "рациональное природопользование". В советском праве существовало всего несколько определений рассматриваемого термина. Основные нормативные акты (Основы водного законодательства СССР и союзных республик, Основы законодательства СССР и союзных республик о земле и т. д.) понимали под ним такую организацию использования природных ресурсов, которая обеспечивает их полное изъятие и достижение наиболее высоких хозяйственных результатов. С изменением формы политического режима постепенно изменился и подход к рациональному использованию природных ресурсов. В настоящее время используется более десятка различных определений рационального природопользования, применяемых в российском законодательстве. В общем все они рассматривают рациональное природопользование как комплексное, экономически эффективное, обеспечивающее сохранение и воспроизводство природных ресурсов. В любой отрасли законодательства каждому правовому понятию должно соответствовать лишь одно наименование и определение. Подход, продемонстрированный российскими законодателями (фактически одно понятие и десятки различных трактовок), нельзя объяснять молодостью и становлением национального права. Если даже в основном законе, регулирующем охрану окружающей среды (ФЗ "Об охране окружающей среды"), не соблюдаются конституционные принципы, это свидетельствует о крайне низком уровне законодательной техники и фактическом игнорировании Конституции РФ при принятии законов (в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" рациональное использование включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. В данном случае проигнорирован конституционный подход к отделению охраны окружающей среды от природопользования (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничила эти понятия)) <1>. -------------------------------- <1> Игнатьева И. В. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 13.

Охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями и отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы. Следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, отнеся к охране соответствующий природный объект и понимая под использованием природный ресурс - источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь подходящий термин - "рациональное использование" <1>. -------------------------------- <1> Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 115.

Совпадение понятий "охрана" и "использование природных ресурсов" в законодательстве позволяет создавать единые органы государственной власти в данной отрасли народного хозяйства, хотя, как отметил Президент Российской Федерации, система, основанная на совмещении в одном органе функций государственного экологического контроля и управления хозяйственным использованием природных ресурсов, страдает серьезными недостатками <1>. Действительно, после выступления Президента РФ началась административная реформа, разделившая государственный контроль и использование природных ресурсов. Однако множественность органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, разрешительные, экспертные и другие функции и имеющих властные полномочия в сфере охраны окружающей среды, порождает их безответственность перед обществом за конечный результат, качество окружающей среды. -------------------------------- <1> Путин В. В. Вступительное слово на заседании Государственного совета // www. kremlin. ru.

Для предотвращения подобных проблем в российском законодательстве в общем виде, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, систему регулирования рационального природопользования необходимо построить следующим образом: 1. Основной федеральный закон, регулирующий отношения в области использования и охраны природных ресурсов (в данном случае ФЗ "Об охране окружающей среды"), должен содержать в ст. 1 "Основные понятия" вместе с термином "использование природных ресурсов" или вместо него понятие рационального природопользования. Параллельно необходимо исключить данную составляющую из определения охраны окружающей среды. 2. Выделить рациональное использование природных ресурсов в самостоятельный принцип в ст. 3 "Основные принципы охраны окружающей среды" ФЗ "Об охране окружающей среды". 3. Включить в ФЗ "Об охране окружающей среды" отдельную главу или хотя бы статьи, регламентирующие рациональное природопользование и содержащие основные положения об использовании возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов. 4. Обязательно внести во все отраслевые кодексы и законы (Водный кодекс, Лесной кодекс, ФЗ "О животном мире", ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Закон РФ "О недрах", ФЗ "О континентальном шельфе" и т. д.) принцип рационального природопользования с дальнейшим по тексту закона наполнением смыслом этого принципа. Дальнейшее раскрытие понятия может содержаться в подзаконных актах, таких, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные положения, инструкции и т. д. Однако бессмысленно буквальное повторение и цитирование норм, изложенных в законе. Более рациональным было бы раскрытие содержания норм, их детализация и правовое регулирование особенностей практического применения. Недопустимо различное толкование понятий в законах и подзаконных актах. Субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий, определенных Конституцией РФ, также издают законы и нормативные акты в области использования и охраны природных ресурсов. Субъекты находятся на различных стадиях развития собственного экологического законодательства, что некоторые объясняют отсутствием представления о его необходимой структуре <1>. По нашему мнению, развитию регионального законодательства препятствует постоянное изменение законодательства федерального. Только за 2004 - 2006 гг. в ФЗ "Об охране окружающей среды" четырежды вносились поправки в области полномочий субъектов РФ в сфере природопользования в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ и Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 238-ФЗ. Этими нормативными актами полномочия субъектов были сужены и ограничены, а затем вновь расширены. -------------------------------- <1> Лоторев Е. Н. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды // Сборник научных трудов. Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2006. С. 19.

Дальнейшее развитие регионального законодательства должно идти в соответствии с новыми Водным и Лесным кодексами, ФЗ "О животном мире", вновь расширяющими полномочия субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, функционирование особо охраняемых природных территорий. Все принимаемые законы должны соответствовать нормам Конституции и учитывать права субъектов РФ. Тем не менее определенный понятийный аппарат должен содержаться и в региональном законодательстве, причем не противоречащий федеральным нормативным актам. Целесообразно расширять существующие понятия, приспосабливая их к реальным условиям. К примеру, законодательство Липецкой области может не содержать понятия рационального лесопользования вследствие малой площади лесов и запрета их эксплуатации, но требования по рациональному использованию животного мира обязаны содержаться в актах Липецкой области. Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы: 1. Необходимо постепенно привести рациональное природопользование во всех принятых и вновь принимаемых нормативных актах, в первую очередь федеральных законах, к единому пониманию. 2. Ввести рациональное природопользование в обязательном порядке в принципы конституционного права. От грамотного формулирования и использования принципов права в значительной мере зависит качество и эффективность правотворческой и правоприменительной, судебной и других разновидностей юридической практики. Принципы выступают важным средством устранения пробелов, противоречий и других недостатков в праве. Принципы всегда выступают в виде общеобязательных требований и имеют прямую юридическую силу. Не только нормы, но и принципы права должны быть достаточно четко и ясно сформулированы в законодательстве <1>. Примером применения принципа рационального природопользования на практике может служить рассмотренное в Арбитражном суде Липецкой области дело N А36-246/11-02 по заявлению Липецкой областной общественной организации охотников и рыболовов к Администрации Липецкого района о признании Постановления Главы Администрации Липецкого района в части предоставления земельных угодий под водными объектами в аренду сроком на 10 лет недействительным. Заявитель просил признать недействительной соответствующую часть постановления как несоответствующую нормам российского законодательства. Представители органа местного самоуправления требования, изложенные в заявлении, не признали, пояснив, что в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Исследуя материалы дела, суд пришел к выводу о том, что Постановление в оспариваемой части не соответствует требованиям Гражданского, Водного и Земельного кодексов, причем, мотивируя решение, суд указал, что в данной ситуации при существующих противоречиях необходимо руководствоваться принципом водного законодательства, а именно защитой поверхностных вод от засорения, загрязнения и истощения (т. е. фактически принципом рационального водопользования) <2>. -------------------------------- <1> Теория государства и права / Под ред. В. И. Бабаева. М.: Юристъ, 2002. С. 223. <2> Решение Арбитражного суда Липецкой области по делу N А36-246/11-02 от 31 марта - 2 апреля 2003 г.

Однако необходимо заметить, что в большинстве случаев принципы права, закрепленные в современном российском законодательстве, носят декларативный характер, поскольку отсутствуют экономические, политические, организационные, юридические и иные гарантии их реализации в повседневной жизни. 3. Принятие единого нормативного акта, регулирующего рациональное природопользование всех видов природных ресурсов и их компонентов, вряд ли целесообразно, хотя данная идея выглядит привлекательно, особенно в отношении природных комплексов, так как в настоящее время зачастую природные ресурсы, образующие единую систему (например: водные ресурсы и водные биологические ресурсы), регулируются различными нормативными актами, часто не учитывающими специфичность каждого вида ресурсов. Рациональнее объединить регулирование только определенных природных ресурсов, таких, как лес и обитающие в нем объекты животного мира, причем лесопользование и пользование животным миром должны возникать на основании единых документов, что позволит уменьшить бюрократические заслоны и позволит создавать преимущественно лесоохотничьи хозяйства. Вместе с тем должен быть создан единый орган по охране окружающей среды. 4. Несмотря на свою значимость, рациональное природопользование в принципах экологического законодательства должно иметь подчиненный характер по отношению к таким основам, как охрана природных ресурсов, приоритет охраны природных ресурсов перед их использованием, сохранение особо ценных природных ресурсов. 5. В отношении ресурсов, имеющих статус особо ценных, редких или находящихся под угрозой исчезновения, использовать данный принцип не представляется возможным. Исключение рассматриваемого понятия из нормативных актов всех уровней приведет к исчезновению расплывчатых норм, позволяющих эксплуатировать запрещенные к использованию объекты окружающей среды. Одним из важнейших в данном разделе является законодательство об особо охраняемых природных территориях. В настоящее время в России создана целая сеть особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. Если ООПТ федерального значения имеют реальную законодательную основу, на них обеспечивается особый режим охраны и природопользования, то региональные ООПТ зачастую создаются лишь на бумаге. Примером может служить система ООПТ Липецкой области. Общая площадь сети ООПТ регионального значения представлена 152 государственными природными заказниками и памятниками природы и составляет 171240 га. Однако по ландшафтным заказникам отсутствуют информационные знаки и аншлаги; не соблюдается режим охраны; отсутствуют охранные обязательства у землепользователей. По зоологическим заказникам отсутствуют работы по сохранению, воспроизводству и регулированию редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и т. д. <1>. Фактически ландшафтные заказники Липецкой области не выполняют своих функций, а зоологические заказники функционируют с нарушениями. Целесообразно поставить вопрос об оптимизации системы ООПТ Липецкой области и сокращения их количества до числа заказников и памятников природы, на которых будут реально обеспечены условия для соблюдения режима ООПТ. Остальные следует вернуть в хозяйственный оборот или зарезервировать для дальнейшего использования в целях охраны природных систем. Для ООПТ, полностью изъятых из оборота, необходимо предусмотреть в соответствующих статьях выполнение задач, обеспечивающих режим заповедников и национальных парков и не позволяющих включать природные системы в хозяйственный оборот. -------------------------------- <1> Доклад об итогах работы Управления Росприроднадзора по Липецкой области за 2006 г. С. 21.

6. Необходим отдельный законодательный акт, регулирующий рациональное природопользование в городских и сельских поселениях. Ухудшение состояния окружающей среды в городах является одной из главных причин слабого здоровья и низкого качества жизни людей. Наиболее уязвимыми по отношению к неизбежным рискам в условиях деградации городской окружающей среды оказываются дети. Повсеместно в городах России у новорожденных значительно чаще выявляются врожденные пороки, не совместимые с жизнью ребенка. В российских городах до 10% респираторных заболеваний у детей возникают из-за влияния загрязненного атмосферного воздуха. В настоящее время около 60% городского населения не имеет надлежащих жилищных условий, систем канализации и водоснабжения <1>. В городах особенно ясно проявляется тесная взаимосвязь между состоянием окружающей среды и отсутствием контроля за природными ресурсами, так как городские территории крайне уязвимы в отношении экономического воздействия. -------------------------------- <1> Доронина О. Воздействие человека на состояние окружающей среды // Экосинформ. 2006. N 8. С. 13.

7. Рациональное природопользование должно максимально учитывать потребности граждан Российской Федерации, быть источником благосостояния всех народов, проживающих на территории страны. Необходимо устранение всех явных и скрытых норм, допускающих ограничение прав граждан на благоприятную среду и рациональное природопользование. Делая вывод из всего вышеизложенного, под рациональным природопользованием следует понимать комплекс мер, осуществляемых государством, иными собственниками природных ресурсов, природопользователями, направленными на достижение максимального экономического эффекта от использования природных ресурсов при минимизации количественного и качественного потребления компонентов природной среды, с учетом взаимодействия природных ресурсов друг с другом и с антропогенными факторами, при условии приоритета охраны природных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на данной территории. Данное понятие должно послужить основой для дальнейшей правильной и полноценной эксплуатации природных объектов и комплексов.

Название документа