Полномочия органов местного самоуправления в сфере автомобильных дорог

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 мая 2008 года

А. В. МАДЬЯРОВА

Частями пятыми статей 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов изначально было отнесено содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений (соответственно уровню муниципальных образований - в границах населенных пунктов поселения, вне границ населенных пунктов поселения либо в границах городского округа) за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения. 14 ноября 2007 г. вступил в силу Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ <1>. Этот Закон впервые законодательно регламентировал вопросы дорожной деятельности в Российской Федерации, до его принятия такого закона не было. Действовал и продолжает действовать (в несколько измененной редакции) Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ, имеющий, как видно, иной предмет регулирования. Регулирование статуса и порядка функционирования автомобильных дорог до принятия рассматриваемого Закона осуществлялось разрозненными подзаконными актами, прежде всего Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209 "О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации", изложившим в новой редакции Постановление Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации". Данный акт сохраняет свою силу и согласно ст. 62 нового Закона применяется в части, не противоречащей ему. -------------------------------- <1> Российская газета. 2007. 14 ноября; Собрание законодательства РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.

С принятием рассматриваемого Закона скорректирована и формулировка статей 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о вопросах местного значения в сфере функционирования автодорог. Теперь приведенные выше пункты изложены в следующей редакции: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения (соответственно - в границах населенных пунктов поселения, вне границ населенных пунктов поселения, в границах городского округа), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ. Изменение здесь связано больше с приведением в соответствие с терминологией нового Закона, а не изменением реальной компетенции органов местного самоуправления, поскольку дорожная деятельность представляет собой как раз деятельность по строительству и содержанию автодорог, а сами автодороги включают теперь в том числе такие объекты на дорожном полотне, как мосты и другие инженерные сооружения. Однако так или иначе, хотя компетенция принципиально и не меняется, в результате производится определенное уточнение, конкретизация и более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Во-первых, обращает на себя внимание следующее. Согласно новому Закону, в приведенных вопросах местного значения можно выделить 2 блока: 1) дорожная деятельность в отношении дорог местного значения на территории муниципального образования; 2) осуществление иных полномочий в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ. Если в первом случае речь идет о деятельности только по отношению к дорогам местного значения, то во втором - по отношению к любым дорогам, если это предусмотрено законодательством РФ. Таким образом, подразумевается широкий круг законов (а возможно, и подзаконных нормативных правовых актов, поскольку термин "законодательство РФ" не является однозначным), которые могут закрепить такие полномочия органов местного самоуправления. Подобное законодательное решение, безусловно, создает опасность расширительной трактовки собственных полномочий органов местного самоуправления в сфере использования дорог и дорожной деятельности. Итак, попытаемся разобраться более подробно, что же относится к компетенции органов местного самоуправления в сфере автодорог.

Дорожная деятельность в отношении автодорог местного значения

Согласно Закону, дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Использование автодорог не входит в содержание дорожной деятельности и осуществляется всеми участниками дорожного движения. Понятие и состав автодороги. Ранее единственным легальным определением, применимым к автодорогам, было понятие дороги в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения", в котором дорога трактовалась узко - как обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения (включая проезжие части, трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии). Теперь же появилось новое специальное определение автомобильной дороги, согласно которому автодорога понимается как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя: а) земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) - т. е. вся территория в пределах полосы отвода (а не только в пределах проезжих частей, обочин и тротуаров); б) дорожные сооружения, являющиеся технологической частью автодороги, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог. В окончательной редакции Закона исчезли такие характеристики (которые были в проектах), как "объект недвижимого имущества", "имущественный комплекс". В связи с этим остался открытым вопрос о гражданско-правовом статусе автодороги: является ли она целостным объектом прав или состоит из отдельных объектов, которые, соответственно, являются самостоятельными предметами гражданско-правовых отношений, в т. ч. сделок. Полоса отвода и придорожная полоса. Полоса отвода автомобильной дороги определяется как земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса. Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством РФ норм отвода земель для размещения указанных объектов. В настоящее время продолжают действовать Нормы отвода земель для автомобильных дорог СН 467-74, утвержденные Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 19 декабря 1974 г. N 248. До 1 января 2010 года при отсутствии документации по планировке территории допускается установление границ полосы отвода автомобильной дороги на основании проекта границ земельных участков, который утверждается органами местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом. Порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог местного значения устанавливается органами местного самоуправления. При этом можно учитывать положения аналогичных актов РФ и субъектов РФ по автодорогам федерального, регионального и межмуниципального значения соответственно, например Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 233 "О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог". При установлении порядка использования полос отвода дорог местного значения в соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ допускается установление ограничений прав на землю, в т. ч. виды разрешенной деятельности и порядок ее осуществления. Частью 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ для строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) прямо разрешается устанавливать условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту. Комментируемым Законом в границах полосы отвода автомобильной дороги прямо запрещено: 1) выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса; 2) размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса; 3) распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта, за исключением работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной дороги, ее участков; 4) выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог; 5) установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения; 6) установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности. Придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги. Придорожные полосы не входят в состав автодороги. Придорожные полосы не устанавливаются для автодорог, расположенных в границах населенных пунктов. Ширина придорожных полос определяется непосредственно законом в следующих размерах: 1) 75 м - для автомобильных дорог I и II категорий; 2) 50 м - для автомобильных дорог III и IV категорий; 3) 25 м - для автомобильных дорог V категории. Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством РФ. В настоящее время категории дорог определены СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", утвержденными Постановлением Госстроя СССР от 17 декабря 1985 г. N 233; ГОСТ Р 52398-2005 "Классификация автомобильных дорог", утвержденным Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 ноября 2005 г. N 296-СТ. Границы придорожных полос для автодорог местного значения устанавливаются органами местного самоуправления. Обозначение границ придорожных полос автомобильных дорог на местности осуществляется владельцами автомобильных дорог за их счет, т. е. в отношении дорог общего пользования местного значения - органами местного самоуправления, в отношении дорог необщего пользования местного значения - соответствующими муниципальными органами или организациями, на балансе которых числятся такие дороги. Во всех случаях об установлении границ придорожных дорог должны быть в течение 7 дней уведомлены органы местного самоуправления муниципального района и городского округа, в отношении территорий которых принято такое решение. А эти органы, в свою очередь, обязаны в месячный срок уведомить собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в границах придорожных полос автомобильной дороги, об особом режиме использования этих земельных участков. Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог местного значения устанавливается органом местного самоуправления. В качестве образца можно использовать аналогичные федеральные и региональные акты по дорогам соответствующего значения, например Постановление Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. N 1420 "Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования". Придание территории статуса придорожной полосы в любом случае, в силу закона, означает, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Одновременно Законом уточнены и расширены составы правонарушений в сфере использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги (ст. 11.21 КоАП РФ): введена ответственность за: - загрязнение полос отвода и придорожных полос; - за прогон животных через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог; - выполнение в границах полосы отвода автомобильной дороги, в том числе на проезжей части автомобильной дороги, работ, связанных с применением горючих веществ, а также веществ, которые могут оказать воздействие на уменьшение сцепления колес транспортных средств с дорожным покрытием; - выполнение в границах полосы отвода автомобильной дороги работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, размещением объектов дорожного сервиса; - размещение в границах полосы отвода автомобильной дороги зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильной дороги и не относящихся к объектам дорожного сервиса. Дорожные сооружения, являющиеся технологической частью автодороги. 1. Защитные дорожные сооружения: - сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; - заборы; - устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; - шумозащитные и ветрозащитные устройства; - подобные сооружения. 2. Искусственные дорожные сооружения - сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона: - зимники; - мосты; - переправы по льду; - путепроводы; - трубопроводы; - тоннели; - эстакады; - подобные сооружения. 3. Производственные объекты - сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог. 4. Элементы обустройства автомобильных дорог: - дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения; - места отдыха, остановочные пункты; - объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог; - пешеходные дорожки; - пункты весового и габаритного контроля транспортных средств; - пункты взимания платы; - стоянки транспортных средств; - сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений; - тротуары; - другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения (например, здания, строения, сооружения для размещения постов подразделений органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения), за исключением объектов дорожного сервиса. С 1 июля 2008 г. вводится Национальный стандарт РФ "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация. ГОСТ Р 52765-2007", утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 23 октября 2007 г. N 269-ст <2>. -------------------------------- <2> См.: КонсультантПлюс: Эксперт Приложение.

Объекты дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования, а именно: - автозаправочные станции; - автостанции; - автовокзалы; - гостиницы; - кемпинги; - мотели; - пункты общественного питания; - станции технического обслуживания; - подобные объекты. К объектам дорожного сервиса относятся также те места отдыха и стоянки транспортных средств, которые функционируют при указанных объектах и необходимы для их функционирования. Места отдыха и стоянки транспортных средств на дорогах, не связанные с объектами дорожного сервиса, относятся к элементам обустройства автодорог. Поскольку объекты дорожного сервиса не входят в состав автодорог, их содержание, ремонт и прочее обслуживание на автодорогах местного значения не относятся к полномочиям органов местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности в отношении этих автодорог. Теперь из Закона однозначно следует, что обеспечение автодорог дорожными знаками, светофорами и другими устройствами для регулирования дорожного движения (которые названы элементами обустройства автодорог и как таковые входят в состав автодорог), в т. ч. установка и содержание этих устройств на автодорогах местного значения, относится к компетенции органов местного самоуправления. При этом дорожную разметку сложно отнести к устройствам, хотя ее целевое назначение, безусловно, регулирование дорожного движения. Итак, в отношении автодорог местного значения органы местного самоуправления обязаны содержать не только собственно дороги, но и технологически связанные с ними объекты. Как видно из контекста, технологически связанными с дорогами считаются лишь объекты, имеющие отношение к использованию дорог по их прямому назначению - для движения транспортных средств. Соответственно, к таким объектам не относятся сети связи, тепловые, электрические и иные сети и объекты коммуникаций, физически размещенные в пределах дороги, но функционально к ней не относящиеся. Статус автодороги местного значения. Все дороги в зависимости от их назначения делятся, как и ранее, на 4 вида: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 3) автомобильные дороги местного значения - автодороги поселения, муниципального района или городского округа; 4) частные автомобильные дороги. Автомобильная дорога местного значения - автомобильная дорога в границах населенных пунктов поселения либо муниципального района, либо городского округа, не отнесенная к автодорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, частным автодорогам. Закон не устанавливает критериев отнесения дорог к дорогам местного значения. Это осуществляется по остаточному принципу. К автодорогам местного значения относятся дороги, не относящиеся ни к одной из указанных остальных 3 групп. Причем не "могут относиться", а именно "относятся". Перечни автодорог федерального, регионального и межмуниципального значения утверждаются Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, соответственно, эти перечни и являются документами, определяющими статус этих дорог. Документом, подтверждающим отнесение дороги к частной, является свидетельство о праве собственности на данную дорогу физического или юридического лица. Дороги же, которые не включены ни в один из указанных перечней и не оформлены в частную собственность, в силу закона должны признаваться дорогами местного значения. Составления специального перечня как документа, порождающего отнесение тех или иных дорог к дорогам местного значения, не предусмотрено. Такой перечень может составляться органами местного самоуправления (и в любом случае потребуется учет автодорог в составе муниципального имущества), однако при его составлении органы местного самоуправления все равно должны включить в него все автодороги, не отнесенные к федеральным, региональным, межмуниципальным или частным. Следовательно, они несут ответственность за состояние таких дорог, независимо от включения их в перечень автодорог местного значения. Это важно понимать, поскольку означает, что фактически на органы местного самоуправления возложена ответственность за состояние неограниченного числа автодорог - в настоящее время, в частности, всех автодорог, не включенных в федеральные и региональные перечни. При возникновении споров, связанных с отнесением автодорог к дорогам местного значения, можно обращаться в соответствующие исполнительные органы либо в суд, в т. ч. оспаривать невключение тех или иных дорог в перечни автодорог федерального, регионального или межмуниципального значения. Поэтому органам местного самоуправления необходимо провести анализ, инвентаризацию автодорог на их территории, выявить дороги, не отнесенные к федеральным, региональным, межмуниципальным и не являющиеся частными, и принять одно из возможных решений: - согласиться с фактическим и юридическим признанием таких дорог дорогами местного значения и тем самым принять на себя бремя их содержания; - обратиться в Росавтодор <3> или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ с предложением включить их в перечень автодорог федерального, регионального или межмуниципального значения либо в дальнейшем обратиться в суд с аналогичным требованием (с заявлением об оспаривании акта, которым такие дороги не включены в соответствующие перечни); -------------------------------- <3> Необходимо руководствоваться Приказом Минтранса России от 25 сентября 2006 г. N 117 "Об утверждении Порядка подготовки предложений по внесению изменений в Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения".

- передать автодороги в частную собственность физическим или юридическим лицам. В последнем случае нужно иметь в виду, что согласно п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования в составе земель населенных пунктов, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации. Таким образом, о приватизации может идти речь лишь в отношении автодорог местного значения вне населенных пунктов. Впрочем, запрет на приватизацию земель в составе автодорог населенных пунктов не мешает приватизировать иное движимое и недвижимое имущество в составе автодороги, поскольку в настоящее время автодорога не рассматривается как единый объект права собственности, во всяком случае, не предусмотрена регистрация прав на автодорогу и сделок с ней как единого имущественного комплекса (об этом также ниже). При этом необходимо иметь в виду, что в целях создания Единого государственного реестра автомобильных дорог сведения об автодорогах местного значения должны быть представлены в Росавтодор до 1 июля 2008 г. Если у органов местного самоуправления возникает противоположная проблема - они считают, что та или иная дорога неправомерно отнесена к федеральной, региональной или межмуниципальной, они также могут в согласительном или судебном порядке добиваться признания ее муниципальной. Для этого нужно понять, на какие критерии нужно и можно опираться при отстаивании своих интересов. Как уже говорилось, четких критериев отнесения дорог к перечисленным видам по назначению не установлено. Прямо в Законе определены лишь критерии отнесения автодорог к автодорогам общего пользования федерального значения. Причем в одних случаях, исходя из этих критериев, дорога признается федеральной в обязательном порядке, в других - она может быть признана федеральной. Автомобильными дорогами общего пользования федерального значения во всех случаях являются автомобильные дороги: 1) соединяющие столицу РФ - город Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами (столицами) субъектов РФ; 2) включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями РФ. Автомобильными дорогами общего пользования федерального значения могут быть автомобильные дороги: 1) соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов РФ; 2) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения; 3) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов РФ, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта РФ со столицей РФ - городом Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции. Таким образом, критерии отнесения дорог к федеральным не изменились по сравнению с определявшим такие критерии до принятия Закона Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209. Конкретный перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения согласно Закону утверждается Правительством РФ (так было и ранее). Действующий Перечень федеральных автодорог утвержден Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. N 62 в ред. от 6 марта 2008 г. Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и формируемый на их основе перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В этой связи органам местного самоуправления будет сложно настаивать на передаче в муниципальное ведение каких-либо дорог, поскольку фактически субъект РФ не ограничен в праве признать те или иные дороги региональными или межмуниципальными - он сам определяет не только перечень таких дорог, но и критерии отнесения к таковым. В данном случае нужно будет сначала оспаривать нормативный акт, устанавливающий критерии признания дорог региональными и межмуниципальными, если такие критерии будут казаться слишком широкими. при этом в Законе сложно найти четкие правовые основания для оценки сути самих этих критериев. Здесь можно использовать лишь общие положения Закона о классификации дорог и опираться на аналогию с критериями, установленными для федеральных дорог. В Постановлении Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209 упоминается также такой признак дорог местного значения, как предназначенность для решения вопросов местного значения. Однако данное Постановление, во всяком случае в этой части, следует признать утратившим силу, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона об автомобильных дорогах отношения в сфере автодорог могут регулироваться актами Правительства РФ лишь в случаях и в пределах, установленных данным Федеральным законом и другими федеральными законами, а согласно ст. 5 комментируемого Закона у Правительства РФ нет полномочий по уточнению классификации или конкретизации ее показателей (критериев). Вместе с тем, думается, по своему содержанию признак предназначенности для решения вопросов местного значения как возможный критерий отнесения дорог к муниципальным сохраняет свое значение и может использоваться в качестве аргумента в силу требований ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в силу ст. 5 комментируемого Закона, которая основанием деления дорог на федеральные, региональные, межмуниципальные и местные определяет именно их назначение. Еще одним косвенным критерием, позволяющим отграничить местные дороги от региональных и муниципальных, являются их физические границы, географическое расположение. Согласно ч. ч. 9, 10, 11 ст. 5 комментируемого Закона, к дорогам местного значения могут быть отнесены лишь дороги в пределах муниципального образования - т. е. дороги, полностью расположенные (от начала до конца), замкнутые в границах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Этот показатель может быть полезен в основном при оспаривании отнесения к местным дорог, выходящих за пределы одного муниципального образования (в т. ч. соединяющих населенные пункты разных районов, населенные пункты района и городского округа) - такие дороги, очевидно, должны признаваться межмуниципальными и находиться в ведении субъекта РФ. Но этот показатель не поможет при отстаивании отнесения тех или иных дорог к муниципальным, т. к. исходя из формулировки Закона, дороги в границах муниципальных образований могут быть и федеральными, региональными или межмуниципальными, они не обязательно должны быть местными. Впрочем, в связи с последним критерием возникает вопрос о понимании дороги как единого объекта, об установлении начала и конца автодороги и отграничении различных дорог от участков одной и той же дороги. Исходя из Закона, определяется принадлежность, значение дороги в целом, не предусмотрено дробление дороги на участки в целях придания разным участкам разного значения. Этот вопрос актуален в случаях, когда межпоселенческие дороги переходят в улично-дорожную сеть населенных пунктов, в связи с чем и встает вопрос о значении участков дороги внутри населенных пунктов и, соответственно, об органах, в ведении которых она находится - районных, поселенческих, региональных или федеральных. К сожалению, новый Закон не устранил неоднозначность в решении этого вопроса, не предоставил четких критериев, позволяющих определить, где начинается и заканчивается одна дорога и начинается и заканчивается другая. Вместе с тем, опираясь на положения Закона, в особенности на ст. 9 об исчислении протяженности автодорог, есть основания говорить, что дороги должны рассматриваться как целостный объект, что границы населенных пунктов не прерывают течение дороги и, соответственно, дорогами в границах населенных пунктов следует считать лишь дороги, не выходящие за границы населенных пунктов (собственно улично-дорожная сеть населенных пунктов), а дороги, соединяющие несколько населенных пунктов на всем своем протяжении, включая участки, проходящие по территориям населенных пунктов, являются дорогами межмуниципального значения (или выше - регионального, федерального). Однако этот подход не всегда может быть оправдан и, видимо, необходимо учитывать историю строительства конкретных дорог, поскольку физически они могут выглядеть как единая трасса, однако юридически и технически строиться как отдельные дороги (например, если дорога между населенными пунктами строилась в продолжение улиц внутри самого населенного пункта, однако позже и как самостоятельная дорога). Для разграничения дорог местного значения между районами, поселениями и городскими округами также необходимо руководствоваться географическим критерием, который не изменился по сравнению с ранее действовавшим Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. N 209. Согласно ч. ч. 9, 10, 11 ст. 5 комментируемого Закона дороги местного значения находятся в ведении поселений, если они расположены в границах населенных пунктов поселения, в ведении муниципальных районов - если они соединяют населенные пункты в границах муниципального района, в ведении городского округа - если они находятся в границах городского округа. Обращает на себя внимание, что по букве Закона дороги между населенными пунктами даже в составе одного и того же муниципального образования - поселения являются дорогами местного значения муниципального района. Что касается дорог необщего пользования местного значения, к ним относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, владении или пользовании местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), муниципальных предприятий или учреждений и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для муниципальных нужд. Перечень таких дорог утверждается органом местного самоуправления. Согласно Закону, основанием отнесения дорог необщего пользования к дорогам местного значения является нахождение их в собственности, владении, пользовании местных администраций или муниципальных организаций. При этом расположение такой дороги (в пределах муниципального образования или нет) уже не имеет принципиального значения. Аналогичный принцип действует в отношении дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения. Перечни таких дорог утверждаются соответственно Правительством РФ, иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом Законом устанавливается, что автомобильные дороги, которые включаются в перечни дорог необщего пользования федерального, регионального, межмуниципального значения, являются федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ соответственно или передаются в федеральную собственность или собственность субъекта РФ в порядке, установленном федеральными законами. Владельцем дороги согласно ст. 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" считается лицо, обладающее дорогой на каком-либо вещном праве. Согласно ст. 216 Гражданского кодекса РФ, вещными правами, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; сервитуты; право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом. Этот перечень прав не является исчерпывающим, в литературе и на практике в качестве вещных прав признают также: право пользования жильем членами семьи собственника, проживающими в принадлежащем ему жилом помещении, право пожизненного проживания в жилом помещении другого лица в соответствии с завещательным отказом, право учреждения на распоряжение доходами и имуществом, полученными в результате разрешенной хозяйственной деятельности и нек. др. Вместе с тем к числу вещных прав не принято относить права, в т. ч. права владения и пользования имуществом, основанные на договоре между собственником и владельцем, например, право аренды, право безвозмездного пользования имуществом и др. права, возникающие из договоров, в т. ч. предусмотренные ч. 2 Гражданского кодекса РФ. Поэтому предоставление автодороги в аренду или на основании иного договора федеральным или региональным органам государственной власти или федеральным или региональным организациям не порождает у них вещных прав и, соответственно, не влечет перевод дороги в число федеральных или региональных. Все автодороги местного значения (и только такие дороги) находятся в муниципальной собственности. Права на недвижимое имущество в составе автомобильной дороги необходимо регистрировать в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Вместе с тем в Законе четко не решен вопрос о статусе автодороги как едином объекте права собственности, в т. ч. в целях регистрации прав на нее и сделок с ней. Однако из ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" можно сделать вывод, что, будучи линейным сооружением (а таковые рассматриваются Законом как сложные или неделимые вещи), дорога может регистрироваться в качестве целостного имущественного комплекса. Закрепляется, что по инициативе заявителя права на недвижимое имущество в составе автодороги, если такое имущество расположено на территориях более одного регистрационного округа, могут регистрироваться федеральным органом Росрегистрации, а не территориальными органами Росрегистрации по месту нахождения соответствующего имущества. Впрочем, эта же норма означает, что возможно и иначе и, следовательно, Закон не рассматривает дорогу именно и только как целостный имущественный комплекс с точки зрения прав собственности и иных вещных прав на нее. При изменении назначения автодороги - включении ее в перечень автодорог федерального, регионального, межмуниципального или местного значения или исключении из такового - подлежит переходу и право собственности на дорогу, исходя из того что дороги федерального значения находятся в федеральной собственности, дороги регионального и межмуниципального значения - в собственности субъектов РФ, дороги местного значения - в муниципальной собственности. Установлено, что исключение дорог из числа федеральных влечет передачу их в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, исключение дорог из числа региональных или межмуниципальных влечет передачу их в федеральную или муниципальную собственность. Тем самым устанавливается и приоритет сохранения публичной собственности на дороги перед их приватизацией. Соответственно, и наоборот: включение дороги в число дорог федерального, регионального или межмуниципального значения влечет передачу ее в федеральную или региональную собственность, в т. ч. из муниципальной. Органы местного самоуправления обязаны передать находящуюся в их собственности автодорогу общего пользования, включенную в число дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, в собственность РФ или субъекта РФ соответственно. Оспаривание включения дороги в данные категории может осуществляться в согласительном или судебном порядке. При этом Закон ничего не говорит об основаниях и условиях включения автодороги в перечень федерального, регионального или межмуниципального значения или исключения из них, закрепляя лишь, что автомобильные дороги, которые включаются в соответствующий перечень, передаются в соответствующую собственность в порядке, установленном Федеральными законами, а если исключаются, передаются в собственность другого публичного образования (ст. 6 Закона). Это выглядит так, как будто органы местного самоуправления могут самостоятельно построить или реконструировать, отремонтировать дорогу, а затем федеральные или региональные власти включат ее в свой перечень и она должна быть передана в их собственность (причем, как будет сказано ниже, сейчас предусматривается единственный порядок такой передачи, согласно которому это осуществляется безвозмездно). Однако думается, что данные положения Закона должны трактоваться в системе с иными положениями законодательства, в т. ч. положения гражданского законодательства о праве собственности. Подобное изменение значения дороги будет означать принудительное лишение собственника принадлежащего ему имущества. В настоящее время Конституционный Суд РФ признал допустимым единственный случай такой передачи на безвозмездных началах - перераспределение полномочий между органами публичной власти разных уровней, подчеркнув при этом, что перераспределение собственности в этом случае должно носить согласованный характер (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П). Указывается, что дороги передаются из одной формы публичной собственности в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. В настоящее время подлежит применению порядок, установленный п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Действие данного порядка не ограничено каким-либо периодом или основаниями перераспределения собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, поэтому он подлежит применению как в процессе перераспределения имущества между публичными субъектами в порядке ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и в других случаях, если не будет принято иного закона, в т. ч. применимого к перераспределению автодорог. Передача автодорог в этом порядке является безвозмездной. Таким образом, обращению в муниципальную собственность подлежат все дороги, не включенные в перечни дорог федерального, регионального или межмуниципального значения и на которые не оформлены права частной собственности в установленном порядке. Если на такую дорогу оформлены права собственности РФ или субъектов РФ, то они должны передать ее в собственность соответствующего муниципального образования в указанном выше порядке. При этом согласно установленному порядку предложение о передаче дороги в муниципальную собственность должно исходить от органов местного самоуправления. Если же дорога не оформлена в чью-либо собственность, то она рассматривается как бесхозяйное имущество и право муниципальной собственности на нее приобретается в порядке ст. 225 Гражданского кодекса РФ: сначала орган местного самоуправления ставит ее на учет в органах Росрегистрации, затем через год может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на нее (причем исходя из ст. 225 Гражданского кодекса РФ это именно право, а не обязанность органа местного самоуправления). Между тем Законом так и не определен статус подъездных дорог к населенным пунктам (от федеральной или региональной трассы): формально это не дорога поселения, поскольку дорога находится вне границ населенного пункта, и не дорога муниципального района, поскольку дорога не пролегает между населенными пунктами. По новому Закону наименования должны иметь лишь автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения (которые присваиваются соответственно федеральными и региональными органами власти). Автомобильные дороги общего пользования местного значения лишь могут иметь наименования, которые в этом случае присваиваются органом местного самоуправления по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Причем теперь дорогам можно присваивать наименования географических или иных объектов, наименования исторических событий, а также учитывать национальные традиции. Правовой режим земельных участков в составе автодороги и придорожных земельных участков. Автодороги могут находиться на землях различных категорий, а не только на землях транспорта. При этом согласно Земельному кодексу РФ все земли в границах населенных пунктов относятся к категории земель населенных пунктов, на которых могут лишь выделяться различные территориальные зоны. В целях создания условий для строительства или реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения в порядке, установленном земельным законодательством, осуществляется резервирование земель или земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Порядок резервирования земель определен ст. 70.1 Земельного кодекса РФ и должен быть конкретизирован Правительством РФ <4>. Согласно указанной норме, резервирование земель для целей строительства или реконструкции автодорог может осуществляться независимо от того, предоставлены они гражданам или юридическим лицам или нет. При этом для строительства автодорог земли могут резервироваться на срок не 7, а 20 лет (при условии, что земельные участки не предоставлены гражданам и юридическим лицам). Земельные участки, расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, отнесены к числу ограниченных в обороте. Это, в частности, означает, что такие земельные участки не предоставляются в частную собственность. Резервирование земель влечет и иные особенности владения, пользования и распоряжения земельными участками, установленные различными статьями Земельного кодекса РФ: -------------------------------- <4> В настоящее время существует лишь Постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. N 718 (ред. от 19.02.2001) "О резервировании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования".

1) договор аренды такого земельного участка заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель; 2) срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка не может превышать срок резервирования таких земель; 3) в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд могут быть ограничены некоторые права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков, а именно: - право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; - право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями. Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, установившим порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, определен и временный порядок резервирования земель до утверждения документов территориального планирования (но не позднее 1 января 2010 г.). Зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения в целях резервирования земель для государственных или муниципальных нужд утверждаются соответственно уполномоченными федеральными или региональными органами исполнительной власти. Проекты границ указанных зон до их утверждения подлежат согласованию: с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в случае, если предполагается размещение объекта на земельном участке, который находится в собственности субъекта РФ или государственная собственность на который не разграничена либо в муниципальной собственности; с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - в случае, если предполагается размещение объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. При этом неполучение заключения на проект границ зоны течение 1 месяца рассматривается как согласие таких органов с указанным проектом. Акты о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществленном до дня вступления в силу указанного Федерального закона, являются юридически значимыми. При этом положения о сроках резервирования применяются к ним в полном объеме. Если земельные участки, необходимые для строительства автодорог, находятся в частной собственности, они могут быть изъяты для муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 Земельного кодекса РФ. В соответствии со ст. 55 Земельного кодекса РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. В соответствии со ст. 279 Гражданского кодекса РФ, ст. 63 Земельного кодекса собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии; выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка либо, в случае несогласия собственника, по решению суда (ст. ст. 281, 282 Гражданского кодекса РФ). Собственнику должны быть возмещены все убытки, включая упущенную выгоду, в связи с изъятием земельного участка (ст. ст. 57, 63 Земельного кодекса РФ). Земельные участки в границах полосы отвода могут предоставляться гражданам или юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса. Поскольку земли в пределах полосы отвода входят в состав автодороги, а автодороги местного значения должны находиться в муниципальной собственности, то земли в пределах полосы отвода автодороги местного значения могут находиться только в муниципальной собственности и не подлежат передаче в частную собственность. Соответственно, предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам возможно только во временное владение и пользование в соответствии со ст. ст. 20, 24, 28 Земельного кодекса РФ: - на правах аренды; - на правах постоянного бессрочного пользования - государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления; - на правах безвозмездного срочного пользования - государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления, религиозным организациям, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств местного бюджета. Земельные участки в пределах придорожной полосы могут предоставляться гражданам и юридическим лицам собственником таких земельных участков. Поскольку придорожные полосы не входят в состав автодорог, земельные участки на них могут находиться в любой форме собственности. Соответственно, муниципальные земли могут предоставляться частным лицам в т. ч. в собственность. При этом указанным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. N 1420 органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано предоставлять земельные участки в пределах придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, как правило, во владение, пользование или в аренду. В соответствии с п. 1 ст. 389 Налогового кодекса РФ земли автодорог также являются объектом налогообложения земельным налогом. Согласно ст. 395 Налогового кодекса РФ освобождены от налогообложения организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования. Таким образом, земли, занятые муниципальными автодорогами, подлежат обложению земельным налогом. Иные льготы по земельному налогу (например, для муниципальных предприятий и учреждений) могут устанавливаться муниципальными нормативными правовыми актами. Содержание дорожной деятельности. Согласно Закону, дорожная деятельность включает: - проектирование; - строительство; - реконструкцию; - ремонт, в т. ч. капитальный; - содержание автомобильных дорог. В содержание автомобильной дороги входит не только поддержание надлежащего технического состояния автомобильной дороги, но и оценка ее технического состояния, а также организация и обеспечение безопасности дорожного движения. Ремонт направлен на восстановление транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги. Капитальный ремонт отличается от обычного тем, что при нем производится замена и (или) восстановление конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей и при этом затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги. Но в любом случае при ремонте не происходит изменения класса, категории дороги или полосы отвода. Классификация работ по ремонту, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог устанавливается Минтрансом России. К настоящему времени принят и действует Приказ Минтранса России от 12 ноября 2007 г. N 160 "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них", в котором устанавливаются состав и виды дорожных работ отдельно по каждому из направлений - по содержанию автодорог, по ремонту автодорог, по капитальному ремонту автодорог, которыми следует руководствоваться при планировании объемов этих работ. Установленный документом состав дорожных работ может дополняться необходимыми видами работ, определенными с учетом конструктивных особенностей автомобильной дороги и искусственных сооружений на ней и ее месторасположения. Классификация распространяется на автомобильные дороги общего пользования в пределах РФ. Такое изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, которое ведет к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влечет за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги, является реконструкцией. Деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту, содержанию автомобильных дорог в настоящее время не подлежит лицензированию. Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Развитие сети автодорог местного значения закладывается в схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов. На их основе утверждаются иные планировочные документы - по градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию. Состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков, состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции автомобильных дорог, их участков, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков, представляемой на государственную экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством РФ (см. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008, распоряжение Минтранса России от 31 марта 2003 г. N ИС-216-р). Строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются на основании разрешения на строительство. Разрешений на проведение мероприятий в рамках содержания и ремонта автодорог не требуется. В соответствии с ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса не требуется также получение разрешения на: строительство, реконструкцию объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других); строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования (обслуживающих основные строения). Разрешение на строительство автодороги местного значения выдается органами местного самоуправления: - поселения - в отношении автодорог местного значения поселения; - муниципального района - в отношении автомобильных дорог местного значения муниципального района; - городского округа - в отношении автомобильных дорог местного значения городского округа. По завершении строительства необходимо получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии со ст. 55 Градостроительного кодекса РФ. На владельцев автомобильных дорог возложена обязанность информировать пользователей дорог о сроках реконструкции, капитального ремонта и о возможных путях объезда. В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" предполагается формирование технических регламентов в сфере строительства, реконструкции, ремонта, содержания дорог, однако в настоящее время они не приняты. Основные технические требования, которые необходимо соблюдать при строительстве, реконструкции, ремонте дорог, изложены в СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", утвержденных Постановлением Госстроя СССР от 17 декабря 1985 г. N 233. Данные Правила применимы в части, не противоречащей более позднему законодательству. В соответствии со ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании", положения данных СНиП и других нормативно-технических документов в сфере дорожной деятельности подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Содержание и ремонт автомобильных дорог направлены на поддержание бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог. Требования к содержанию и ремонту автодорог должны быть определены техническими регламентами. В настоящее время такие регламенты не приняты, и необходимо руководствоваться ранее принятыми нормативно-техническими документами, с теми же оговорками, что изложены выше. В настоящее время действуют, в частности, Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденные письмом Росавтодора от 17 марта 2004 г. N ОС-28/1270-ИС. По вопросам содержания и ремонта автодорог местного значения могут приниматься и муниципальные правовые акты. Исходя из ст. 23 комментируемого Закона, к обязанностям органов местного самоуправления по содержанию автодорог местного значения относится и мобилизационная подготовка дорог, т. е. обеспечение готовности автомобильных дорог для использования в военное время. Закон устанавливает особенности строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта в местах пересечения или примыкания автомобильных дорог. Такие особенности связаны с тем, что: - на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт и даже обычный ремонт требуется получение письменного согласия владельцев или собственников соответствующих дорог: в отношении публичных дорог - согласие владельцев, в отношении частных - согласие только собственников; - строительство, реконструкция и капитальный ремонт пересечений и примыканий осуществляются на основании разрешения на строительство, выдаваемое в этом случае органом, уполномоченным выдавать разрешение в отношении той дороги, к которой происходит примыкание или с которой происходит пересечение; - если речь идет об обычном ремонте, то с владельцами (в отношении публичных дорог) или собственниками (в отношении частных дорог) должны быть согласованы порядок осуществления работ по ремонту пересечений и примыканий и объем таких работ; - примыкающие к автомобильным дорогам общего пользования автомобильные дороги, подъезды к автомобильным дорогам общего пользования, съезды с автомобильных дорог общего пользования должны иметь твердое покрытие, начиная с мест примыкания, на расстояние, размер которого должен быть не менее установленного техническими регламентами размера (сейчас см. СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 17 декабря 1985 г. N 233); - расходы на проведение работ в отношении пересечений и примыканий (включая выполнение дополнительных работ, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, водоотведения и исполнением других установленных техническими регламентами требований) несут лица, в интересах которых осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт пересечений или примыканий. Нарушение данного порядка влечет обязанность прекращения работ и приведению дороги в первоначальное состояние по требованию органов строительного надзора (в отношении дорог местного значения - соответствующих органов субъектов РФ), а при невыполнении этого требования возникает право владельца автодороги самостоятельно сделать это, причем понесенные расходы должны быть компенсированы лицом, осуществлявшим незаконные работы. Кроме того, выполнение указанных работ без согласования с владельцем автодороги влечет административную ответственность (ст. 11.21 КоАП РФ). Если речь идет о пересечениях с железнодорожными путями, то на владельцев железнодорожных путей возложены обязанности по: - оборудованию переездов устройствами, предназначенными для обеспечения безопасности движения железнодорожного транспорта, транспортных средств и других участников дорожного движения; - содержанию участков автомобильных дорог, расположенных в границах железнодорожных переездов (до шлагбаума или при отсутствии шлагбаума на расстоянии 10 м от ближайшего рельса по пути следования). Дорожная деятельность в отношении автодорог местного значения может осуществляться как муниципальными организациями, так и иными организациями, привлекаемыми в порядке размещения муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". При этом комментируемым Законом несколько корректируются правила размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту автодорог. Сохраняется правило о том, что эти работы в отношении автомобильных дорог осуществляются путем проведения аукциона, но делается изъятие для строительства, реконструкции, капитального ремонта искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог, размещение заказа на которые может осуществляться как путем аукциона, так и путем конкурса. При этом следует помнить, что Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ ввел требование определения при проведении торгов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов начальной (максимальной) цены контракта в ценах соответствующих лет на весь период строительства, а также переход в контрактах на твердые цены. Это положение законодательства предъявляет новые требования к подрядным организациям. Выходя на конкурс, подрядные организации должны понимать, что ежегодных пересчетов контрактной стоимости больше не будет и та стоимость, на которую они заключили контракт, будет твердой на весь период стройки, даже если она будет продолжаться больше трех - пяти лет.

Осуществление иных полномочий в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ

В качестве пользователей автодорог Закон рассматривает физических и юридических лиц, использующих автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения (п. 8 ст. 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Дорожное движение - совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог (ст. 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"). Соответственно, использование автодорог заключается в перемещении по дорогам людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. В зависимости от видов разрешенного использования все дороги делятся на дороги общего и необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, необщего пользования - дороги, используемые их собственниками или владельцами для обеспечения собственных нужд. Публичные дороги, в т. ч. дороги местного значения, могут быть дорогами как общего, так и необщего пользования. Перечни автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечни автомобильных дорог необщего пользования местного значения утверждаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Частные дороги, как правило, являются дорогами необщего пользования. К частным дорогам общего пользования относятся дороги, не оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. При этом вид разрешенного использования автодороги определяется ее собственником самостоятельно. Правила использования автодорог определяются в соответствии с законодательством, в т. ч. законодательством о безопасности дорожного движения (включая Правила дорожного движения) владельцами и собственниками дорог. Соответственно, правила использования автодорог местного значения утверждаются органами местного самоуправления. Все дороги могут использоваться как на платной, так и на бесплатной основе. Этот вопрос также решается в зависимости от вида дороги - органами государственной власти РФ, субъекта РФ, органами местного самоуправления или собственником частной дороги. Кроме рассмотренных выше полномочий органов местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности в отношении автодорог местного значения, Закон закрепляет за ними ряд иных полномочий в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности: 1) осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; 2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; 3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования; 4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения; 5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; 6) определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения; 7) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения; 8) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 9) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения; 10) осуществление иных полномочий, отнесенных федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Из этого перечня, как и из анализа других норм Закона, видно, что полномочия органов местного самоуправления распространяются в основном на автодороги местного значения и так или иначе связаны с обеспечением территории этими дорогами и дальнейшим их функционированием. В отношении частных, а также федеральных или региональных дорог органы местного самоуправления осуществляют лишь отдельные полномочия, связанные с градостроительным планированием в сфере дорожного развития: - планируют развитие сети автодорог в документах градостроительного планирования, что и является в дальнейшем основанием для выдачи разрешений на строительство частных автодорог; - органы местного самоуправления согласуют планируемое размещение дорог федерального или регионального значения, предусмотренное документами территориального планирования, в установленных Градостроительным кодексом случаях (ст. ст. 12, 16); - органы местного самоуправления выдают разрешения на строительство частных автодорог: органы местного самоуправления поселения - в отношении частных дорог, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых планируется осуществлять в границах поселения; органы местного самоуправления муниципального района - в отношении дорог, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых планируется осуществлять в границах муниципального района на территориях двух и более поселений и (или) на межселенных территориях; органы местного самоуправления городского округа - в отношении дорог, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых планируется осуществлять в границах городского округа; - органы местного самоуправления устанавливают придорожные полосы для частных автодорог, расположенных в границах муниципальных образований: органы муниципального района - в отношении дорог, расположенных или строящихся на территориях двух и более поселений и (или) на межселенных территориях в границах муниципального района; органы местного самоуправления поселения - в отношении дорог, расположенных или строящихся в границах поселения; органы местного самоуправления городского округа - в отношении дорог, расположенных или строящихся в границах городского округа. Здесь можно упомянуть и полномочие по использованию автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке. Это осуществляется, в соответствии с законодательством РФ, при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Регулирование использования автодорог местного значения. Вид разрешенного использования автодороги местного значения определяется ее собственником самостоятельно. Каких-либо правил и критериев Закон не устанавливает. Очевидно, вид разрешенного использования автомобильной дороги как объекта капитального строительства должен закладываться в градостроительной документации. Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования объекта капитального строительства на другой, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (а это в т. ч. земли, занятые линейными объектами, т. е. в т. ч. дорогами - ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Однако комментируемый Закон не устанавливает специальных правил изменения вида разрешенного использования автодороги. Очевидно, при определении и изменении вида разрешенного использования автодороги органы местного самоуправления должны исходить из реальных характеристик этой дороги и дорожной инфраструктуры на конкретной территории. Важно иметь в виду, что дорогами необщего пользования согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" могут быть лишь те из дорог местного значения, которые закреплены во владение и пользование за местной администрацией или муниципальными организациями, т. е. переданы им в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду или на другом основании, для удовлетворения собственных нужд. Автодороги местного значения общего пользования должны быть открыты для доступа любых физических и юридических лиц. Правила использования автодорог местного значения утверждаются органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 27 комментируемого Закона). За организацию дорожного движения на автодорогах местного значения отвечают органы местного самоуправления (ст. 21 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"). Общие права и обязанности пользователей автодорог закреплены статьями 28, 29 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В частности, Законом предусмотрена взаимная ответственность - возмещение ущерба - как пользователей автодорог, так и их владельцем за причинение вреда. Пользователь имеет право на компенсацию вреда, причиненного его жизни, здоровью или имуществу в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог вследствие нарушений требований Федерального закона, требований технических регламентов лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. 28 Закона). В то же время пользователям запрещается: осуществлять движение по автомобильным дорогам на транспортных средствах, имеющих элементы конструкций, которые могут нанести повреждение автомобильным дорогам; загрязнять дорожное покрытие, полосы отвода и придорожные полосы автомобильных дорог; использовать водоотводные сооружения автомобильных дорог для стока или сброса вод; выполнять в границах полос отвода автомобильных дорог, в том числе на проезжей части автомобильных дорог, работы, связанные с применением горючих веществ, а также веществ, которые могут оказать воздействие на уменьшение сцепления колес транспортных средств с дорожным покрытием; создавать условия, препятствующие обеспечению безопасности дорожного движения; осуществлять прогон животных через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог; повреждать автомобильные дороги или осуществлять иные действия, наносящие ущерб автомобильным дорогам либо создающие препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов. За это установлена административная ответственность (ст. 11.21 КоАП РФ), что не исключает возможности муниципальных образований предъявления исков о возмещении вреда в порядке гражданского законодательства. При этом муниципальными правовыми актами могут устанавливаться определенные требования и ограничения на использование автодорог, их полос отвода и придорожных полос. Такие положения должны опираться на нормы федерального законодательства, прежде всего на положения Правил дорожного движения (Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090). Устанавливаемые требования должны определяться социально значимыми целями, такими как обеспечение сохранности автодорог, повышение безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог (ст. 21 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"). В частности, орган местного самоуправления вправе вводить временные ограничения или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам местного значения: 1) при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; 2) в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков; 3) в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения (например, предусмотренных Приказом Минтранса России от 08.01.1997, утвержденных Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами). Закон устанавливает, что порядок временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам определяется Правительством РФ. В настоящее время нормативно определен лишь порядок временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автодорогам федерального значения (Постановление Правительства РФ от 20 марта 2006 г. N 144, Приказ Минтранса России от 10 апреля 2007 г. N 41). Введение временных ограничений или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам порождает обязанность органов местного самоуправления принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов. При движении по автомобильным дорогам местного значения транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов в случае, если маршрут транспортного средства проходит по автодорогам местного значения соответствующего муниципального образования и не проходит по автомобильным дорогам (участкам дорог) федерального, регионального или межмуниципального значения либо по автодорогам местного значения иных муниципальных образований, органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований: - выдают специальные разрешения на движение; - согласовывают маршрут движения с владельцем автодороги, а в случае, если осуществляется перевозка крупногабаритных грузов, также с ГИБДД; - устанавливают размер вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, который в силу ст. 31 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" подлежит возмещению владельцем транспортного средства. В случаях, если для движения транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, требуется оценка технического состояния автомобильных дорог, их укрепление или принятие специальных мер по обустройству автомобильных дорог, их участков, а также пересекающих автомобильную дорогу сооружений и инженерных коммуникаций, лица, в интересах которых осуществляются данные перевозки, возмещают владельцам таких автомобильных дорог, сооружений и инженерных коммуникаций расходы на осуществление указанной оценки и принятие указанных мер до получения специального разрешения. Порядок выдачи специального разрешения, порядок осуществления весового и габаритного контроля, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля, и порядок установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, а также порядок возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, и порядок определения размера такого вреда устанавливаются Правительством РФ. В этой связи необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. N 1079 "О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах". Органы местного самоуправления осуществляют контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения. Общие требования к осуществлению такого контроля должны быть определены на федеральном уровне. В настоящее время следует руководствоваться ГОСТом Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденным Постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 г. N 221, а также принимать во внимание действующие Отраслевые дорожные нормы "Правила диагностики и оценки состояния автомобильных дорог" ОДН 218.0.006-2002, утвержденные распоряжением Минтранса России от 3 октября 2002 г. N ИС-840-р. Также органы местного самоуправления обязаны представлять статистическую отчетность по автодорогам в соответствии с Постановлением Госкомстата России от 9 ноября 2000 г. N 108. Органы местного самоуправления определяют стоимость и перечень услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения. В этой части можно ориентироваться на аналогичные федеральные (должно быть решение Правительства РФ) и региональные акты в отношении соответствующих автодорог. На основании этих норм в конкретном договоре о присоединении объекта дорожного сервиса к инженерным коммуникациям автомобильной дороги определяется плата, взимаемая с владельца объекта дорожного сервиса. При этом необходимо обратить внимание на обеспечение соответствия размера платы положениям антимонопольного законодательства, исходя из которого в целях обеспечения недискриминационного доступа к дорогам в сходных обстоятельствах должны устанавливаться равные условия присоединения объектов дорожного сервиса в соответствии с едиными правилами присоединения. Органы местного самоуправления обязаны также осуществлять информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения относительно правил использования автодорог. В частности, должно быть обеспечено информирование: - о факте и сроках реконструкции, капитального ремонта, ремонта дороги и о возможных путях объезда в необходимых случаях; - о маршрутах транспортных средств по автомобильным дорогам; - об условиях движения транспортных средств; - о сроках временных ограничения и прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам и путях объезда; - о допустимых нагрузках в расчете на одну ось; - о скорости движения транспортных средств; - о принятии решения об использовании автомобильной дороги общего пользования местного значения на платной основе и о стоимости проезда транспортных средств, об оказываемых услугах, о порядке, формах и системе их оплаты, о перечне услуг, входящих в стоимость проезда транспортных средств по такой автомобильной дороге, и о порядке оказания таких услуг. Организация платных дорог местного значения. Закон не допускает свободный перевод существующих дорог на использование на платной основе. Уже существующие дороги могут использоваться на платной основе только в случае, если такая дорога расположена вне границ населенных пунктов и если осуществляется ее реконструкция, в том числе на основе концессионных соглашений. Существующие в настоящий момент в населенных пунктах дороги не подлежат переводу на платную основу. Платной может стать лишь вновь построенная в населенном пункте дорога. Обязательным условием использования дороги на платной основе во всех случаях является обеспечение бесплатного альтернативного проезда - на момент принятия решения или на момент ввода в эксплуатацию платной дороги. При этом протяженность такого альтернативного проезда не должна превышать более чем в 3 раза протяженность платной автодороги, однако это требование Закон не распространяет на случаи, если: 1) более 50% протяженности платной автомобильной дороги составляют мосты, тоннели и путепроводы; 2) строительство платной автомобильной дороги осуществляется в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (причем из контекста п. 2 ч. 2 ст. 37 Закона следует, что должен быть утвержден еще один особый перечень именно для целей данного Федерального закона Правительством РФ). Закон не оговаривает и иных ограничений по переводу дороги на платную основу (в зависимости от категории или чего-либо еще), ни иных требований к бесплатному альтернативному проезду (в т. ч. по качеству, пропускной способности, виду дорожного покрытия и т. п.). Органы местного самоуправления должны определить: - правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения; - методику расчета и максимальный размер платы за проезд транспортного средства по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения. При разработке муниципальных правовых актов можно ориентироваться на Временные правила организации эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов и Временные правила определения стоимости проезда по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам и использования взимаемых за проезд средств, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1999 г. N 973. Размер платы определяется владельцем платной автомобильной дороги (в т. ч. концессионером), который не должен превышать установленный максимальный размер платы. Размер платы должен быть равным для всех пользователей, возможным критерием дифференциации платы Закон называет лишь категорию транспортного средства (A, B, C, D, E). Устанавливаются случаи освобождения от платы за проезд по платной автодороге для: 1) транспорта общего пользования (за исключением такси, в том числе маршрутного такси, а также автобусов, осуществляющих перевозки в междугородном и международном сообщении); 2) специальных транспортных средств, оборудованных устройствами для подачи специальных световых и звуковых сигналов и используемых для осуществления деятельности пожарной охраны, милиции, медицинской скорой помощи, аварийно-спасательных служб, военной автомобильной инспекции; 3) транспорта организаций федеральной почтовой связи, осуществляющего перевозки почтовых отправлений и денежных средств, а также сопровождающих почтовые отправления и денежные средства работников таких организаций. Другие льготы в отношении дорог местного значения могут вводиться по решению органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия собственника автодороги. Льготы могут устанавливаться как для определенных категорий пользователей, так и для определенных категорий транспортных средств. Если собственник и владелец дороги не совпадают, то права владельцев по установлению льгот должны быть определены решением собственника или соглашением с ним. Временное приостановление использования платной автомобильной дороги осуществляется в силу закона в случаях: 1) возникновения обстоятельств, препятствующих использованию возможности альтернативного бесплатного проезда; 2) введения военного положения, чрезвычайного положения, а также возникновения чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Решение о приостановлении использования платной автомобильной дороги принимается владельцем автомобильной дороги и в случае использования платной автомобильной дороги на основе концессионного соглашения - концессионером. Срок приостановления определяется устранением указанных обстоятельств, однако он не может превышать 6 месяцев. Очевидно, в правилах пользования платными автодорогами и в концессионных соглашениях целесообразно конкретизировать указанные обстоятельства и (или) определять порядок их установления. Решение об использовании автомобильной дороги общего местного значения на платной основе должно быть принято после утверждения проектной документации такой автомобильной дороги в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и до получения разрешения на строительство (это касается как случаев строительства, так и случаев реконструкции дороги). Поэтому Закон специально оговаривает, что решение об использовании автомобильной дороги общего пользования на платной основе может быть принято только в отношении автомобильной дороги, проектная документация которой утверждена после дня вступления в силу Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако автомобильные дороги общего пользования, решения об использовании которых на платной основе были приняты до дня вступления в силу этого Федерального закона, могут использоваться на платной основе в соответствии с указанным решением. Использование автодороги на платной основе устанавливается на определенный срок, который должен быть указан в решении. Однако каких-либо ограничений по срокам использования или по возможности дальнейшего продления этих сроков Закон не устанавливает. Решение об использовании автомобильной дороги местного значения на платной основе принимается органом местного самоуправления. Такое решение должно быть в течение тридцати дней со дня принятия опубликовано в порядке, предусмотренном для опубликования муниципальных правовых актов, а также размещено соответственно на официальном сайте муниципального образования (либо при отсутствии такового - на официальном сайте субъекта РФ без взимания платы). Закон регламентирует особенности концессионного соглашения в отношении платной автодороги (ст. 38). В частности, выделяются дополнительные условия, включаемые в концессионное соглашение. При этом ряд таких условий является обязательным, в силу закона, другие же условия лишь могут включаться, т. е. по соглашению сторон. Среди обязательных условий, в частности, предусматриваются: - страхование концессионером риска утраты или повреждения платной автомобильной дороги; - порядок и условия установления и изменения платы за проезд транспортных средств по платной автомобильной дороге и порядок взимания такой платы. Факультативными условиями могут быть, в частности: - распределение между концедентом и концессионером расходов на проектирование, строительство, реконструкцию платной автомобильной дороги, а также в дальнейшем по капитальному ремонту, ремонту и содержанию платной автомобильной дороги (в общем случае согласно Федеральному закону "О концессионных соглашениях" данные обязанности несет концессионер, в отношении же автодороги может быть предусмотрено иное); - требования к обеспечению пропускной способности и режиму использования платной автомобильной дороги; - обязательства концедента по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения в процессе использования установленных концессионным соглашением показателей интенсивности движения и состава транспортных средств, а также условия и порядок расчета и выплаты указанной компенсации; речь идет о компенсации недополученного дохода; к этому условию нужно относиться осторожно, в принципе оно противоречит международной практике, тем более что проектирование, строительство и реконструкцию осуществляет концессионер, и, соответственно, необеспечение соответствующих характеристик дороги - это прежде всего его вина; принятие такого условия, очевидно, должно сопровождаться рядом дополнительных условий, предусматривающих, например, достаточно активное участие концедента в подготовке, согласовании проектной документации, возможно, выявление причин и учет степени вины сторон в наступлении указанных неблагоприятных обстоятельств и т. д.; установление такого условия, очевидно, должно быть увязано с определением минимальной гарантируемой концессионеру прибыли, в сравнении с которой и определяется недополученный доход; - порядок перечисления концессионером всех или части доходов, полученных от использования платной автомобильной дороги (исходя из ст. 7 Федерального закона "О концессионных соглашениях" это может быть одним из вариантов установления платы по концессионному соглашению; если такое условие не предусматривается, то плата может определяться иным образом - в твердой денежной сумме, в форме передачи концеденту в собственность имущества концессионера, но плата является обязательным условием соглашения). Если соглашением устанавливается перечисление доходов от платной автодороги в пользу концедента, то концедент обязан компенсировать концессионеру расходы, связанные со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием платной автомобильной дороги. Концессионеру могут предоставляться в собственность земельные участки, причем Закон не ограничивает их расположение границами полосы отвода или придорожной полосы. Это означает, что могут предоставляться и иные участки. Правда, Закон увязывает предоставление таких участков с их необходимостью для осуществления деятельности по концессионному соглашению в отношении автодороги. Думается, критерием здесь должны служить понятия автодороги и ее назначения, а также предусматриваемые законом виды деятельности по обслуживанию участников дорожного движения - по обеспечению объектами дорожного сервиса. Также можно опираться на ст. 90 Земельного кодекса РФ, определяющую земли транспорта как земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного транспорта. То есть предоставляться для нужд дорожной деятельности должны земельные участки из земель транспорта. В п. 3 той же статьи (изложенном в новой редакции) указывается, что считается предоставлением земельных участков в целях обеспечения дорожной деятельности - это предоставление для: 1) размещения автомобильных дорог; 2) размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел; 3) установления полос отвода автомобильных дорог. Между тем Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не оперирует понятием "объекты, предназначенные для осуществления дорожной деятельности", но при его толковании необходимо исходить из понятий дорожной деятельности в этом Законе как деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автодорог. Впрочем, в конкретных случаях нельзя исключить различных неоднозначных толкований, а судебной и иной правоприменительной практики на сегодня еще нет. Этот вопрос актуален в связи с тем, что законом устанавливаются льготные условия арендной платы за такие земельные участки - не более 1% кадастровой стоимости этих земельных участков (ч. 3 ст. 39). Следует обратить внимание, что в случае заключения концессионного соглашения введение льгот по оплате проезда возможно по решению как собственника - концедента (т. е. органа местного самоуправления), так и концессионера (ст. 41 Закона). При этом собственник должен согласовать свое решение с концессионером, если соглашением не установлено иное. Концессионер же, напротив, по общему правилу не должен согласовывать такое свое решение с собственником. Это необходимо учитывать при определении условий соглашения. При определении условий концессионного соглашения можно обращаться к имеющейся практике заключения таких соглашений по автодорогам, прежде всего, первому в России опыту по строительству Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге <5>. -------------------------------- <5> См., напр.: http://www. expert. ru/printissues/northwest/2006/44/interview_sokolov/; Постановление правительства Санкт-Петербурга от 1 ноября 2006 г. N 1344 "О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге".

Прокладка и переустройство инженерных коммуникаций в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог местного значения. Данная деятельность не входит в содержание дорожной деятельности органов местного самоуправления, поскольку сами коммуникации, как указывалось выше, не входят в состав автодорог. Эта деятельность осуществляется владельцами коммуникаций за их счет. При этом Закон четко урегулировал порядок ее осуществления и взаимоотношения с владельцами автодорог. Данные работы в границах полос отвода осуществляются на основании договора между владельцем коммуникаций и владельцем дороги, в границах придорожной полосы - с письменного согласия владельца автодороги. В тех случаях, когда в соответствии с Градостроительным кодексом РФ для прокладки или переустройства таких инженерных коммуникаций требуется выдача разрешения на строительство, обязательно также получение такого разрешения. Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса получение разрешения на строительство обязательно, если при проведении работ затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности в данном случае автодорог. Если прокладка и переустройство инженерных коммуникаций будут вестись в полосе отвода автодороги, то разрешение на строительство выдается тем же органом, который уполномочен выдавать разрешение на строительство автодороги, т. е. в зависимости от значения дороги. Если же работы будут осуществляться в пределах придорожной полосы, то разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления, соответствующими территории проведения работ - поселения (при проведении работ в границах поселения), муниципального района (при проведении работ на межселенных территориях), городского округа (при проведении работ в границах городского округа). В случае если прокладка или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода и (или) придорожных полос автомобильной дороги влечет за собой реконструкцию или капитальный ремонт автомобильной дороги, ее участков, такие реконструкция, капитальный ремонт осуществляются владельцами инженерных коммуникаций или за их счет. Обеспечение автодорог объектами дорожного сервиса. Объекты дорожного сервиса Закон не включает в состав автодорог, соответственно, к полномочиям органов местного самоуправления не относится строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание таких объектов. Вместе с тем, исходя из ст. 22 Закона, автодороги должны обеспечиваться объектами дорожного сервиса, а минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода автомобильных дорог (с указанием количества и вида объектов дорожного сервиса), а также требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса, должны быть установлены Правительством РФ. Это следует истолковать таким образом, что при разработке градостроительной документации органы местного самоуправления должны планировать размещение таких объектов и иным образом создавать условия для их строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания, поощрять частную инициативу. Но у них нет обязанности по непосредственному обеспечению дорог объектами дорожного сервиса. Более того, можно сказать, что и права такого для них также не предусмотрено. Размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. До 1 января 2010 года при отсутствии документации по планировке территории размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги допускается по согласованию с владельцем автомобильной дороги. Полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения. Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, причем это является расходным обязательством самих муниципальных образований. При этом законодательство РФ о безопасности дорожного движения согласно ст. 4 этого Закона состоит как из федеральных законов, так и из иных нормативных правовых актов РФ (т. е. в т. ч. подзаконных), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Это означает, что если даже подзаконными актами на органы местного самоуправления будут возложены некие функции в сфере безопасности дорожного движения, то они будут рассматриваться как полномочия в сфере использования дорог и дорожной деятельности, предусмотренные законодательством РФ. Так, в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения" к ведению органов местного самоуправления отнесены принятие и исполнение местных программ, направленных на сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий, установление временных ограничений или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности. В силу широкой формулировки статей 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящих к вопросам местного значения не только дорожную деятельность в отношении автодорог местного значения, но и "осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ", с учетом п. 12 ст. 13 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", указанные полномочия органов местного самоуправления также следует признать их полномочиями по решению вопросов местного значения. Распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена. Комментируемым Законом изменен порядок распоряжения земельными участками, собственность на которые не разграничена, в целях предоставления их для нужд дорожной деятельности. Такое распоряжение осуществляется в зависимости от вида автодороги: - в связи с дорожной деятельностью в отношении автодорог федерального значения земельные участки предоставляются федеральными органами исполнительной власти; - в связи с дорожной деятельностью в отношении автодорог регионального и межмуниципального значения земельные участки предоставляются органами исполнительной власти субъектов РФ. И лишь в отношении земельных участков, предоставляемых в связи с дорожной деятельностью в отношении дорог местного значения, продолжает действовать общее правило, установленное п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ": распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Передача органам местного самоуправления государственных полномочий в отношении автодорог

Согласно Закону, дорожная деятельность в отношении автодорог регионального и межмуниципального значения относится к собственным полномочиям субъектов РФ по вопросам совместного ведения. При этом отдельные полномочия в этой сфере в соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" могут передаваться органам местного самоуправления законом субъекта РФ. Это должно сопровождаться предоставлением субвенций, в пределах которых органы местного самоуправления и осуществляют соответствующую деятельность. При отсутствии в законе о бюджете средств на реализацию переданных полномочий органы местного самоуправления не должны и не вправе осуществлять такие полномочия. Вместе с тем в ст. 12 и иных статьях Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержится гораздо более широкий перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении автодорог (по большей части также регионального или межмуниципального значения), чем собственно дорожная деятельность в отношении автодорог регионального и межмуниципального значения (поскольку дорожная деятельность трактуется в законе весьма узко). В частности, следующие полномочия: осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования регионального или межмуниципального значения; выдача разрешений на строительство в отношении автодорог регионального и межмуниципального значения, а также частных автодорог, строящихся на территории двух и более муниципальных районов, городских округов. При этом такие полномочия не обозначены как делегированные субъектам РФ федеральные полномочия. Однако исходя из ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие полномочия должны рассматриваться именно как делегированные федеральные полномочия. Для органов местного самоуправления это означает, что в соответствии с той же нормой данные полномочия не могут передаваться на местный уровень, т. к. это прямо не предусмотрено Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Экономическая основа дорожной деятельности

В связи с изменением формулировок о полномочиях органов местного самоуправления в сфере автодорог, меняется и редакция пунктов вторых ч. ч. 2 и 3 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указывается, что в собственности муниципальных образований могут находиться автомобильные дороги местного значения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог. При этом, как и прежде, в связи с этой формулировкой возникает ряд вопросов. Во-первых, указывается, что поселениям могут принадлежать лишь дороги в границах населенных пунктов поселений. Получается, что дороги между населенными пунктами поселений (особенно сельских поселений, состоящих из десятков не граничащих друг с другом отдельных населенных пунктов) находятся в ведении и в собственности муниципальных районов. Притом что по большей части дороги в сельских поселениях не замыкаются в их границах, а являются "сквозными", проходят через поселение и соединяют его с другими населенными пунктами. Впрочем, для сельских поселений такая трактовка Закона, пожалуй, только выгодна, т. к. бремя содержания дорог ложится на органы местного самоуправления муниципального района. Во-вторых, возникает вопрос с трактовкой понятия "имущество, предназначенное для обслуживания автомобильных дорог". Это понятие не определяется в Федеральном законе "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в этом Законе вообще нет понятия "обслуживание автодорог". Возможно, под этим необходимо понимать не только содержание автодороги, но и иную деятельность в рамках дорожной деятельности. Соответственно, под имуществом, предназначенным для обслуживания автомобильных дорог, следует понимать имущество, предназначенное для деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения. При этом, видимо, объекты дорожного сервиса по смыслу закона не должны включаться в это понятие, т. к. они не входят в состав автодорог и предназначены не для обслуживания автодорог, а для обслуживания участников дорожного движения. Обеспечение дорог объектами дорожного сервиса не отнесено Законом и к иным полномочиям органов местного самоуправления в сфере автодорог. Финансирование дорожной деятельности в отношении автодорог местного значения осуществляется за счет средств местного бюджета - это собственное расходное обязательство муниципального образования. При этом Закон вводит нормативный принцип финансирования дорожной деятельности: расходы местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения определяются исходя из необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов, при этом такие расходы рассчитываются на основе нормативов финансовых затрат на данные цели. Соответствующие нормативы должны быть определены органами местного самоуправления самостоятельно. Муниципальным нормативным правовым актом должны быть утверждены и правила расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели на основании утвержденных нормативов финансовых затрат. В качестве ориентира при этом можно использовать аналогичные федеральные и региональные документы, принятые применительно к автодорогам федерального и регионального или межмуниципального значения, например Постановление Правительства РФ от 23 августа 2007 г. N 539 "О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета". С 1 января 2008 г. государственная пошлина за выдачу органом местного самоуправления поселения, городского округа, муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, полностью зачисляется в соответствующий местный бюджет. Размеры указанной государственной пошлины установлены новым подп. 86 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ (ст. 52 комментируемого Закона) и составляют: за перевозку опасных грузов - 400 рублей; за перевозку тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов - 500 рублей. В составе местных бюджетов могут быть сформированы целевые бюджетные дорожные фонды, как это делается во многих субъектах РФ, в которые будут зачисляться, например, средства от уплаты государственной пошлины, средства от использования платных автомобильных дорог, от договоров с владельцами объектов придорожного сервиса на "подключение" объекта к автодороге и иные средства в соответствии с решением представительного органа муниципального образования.

Название документа