Влияние новелл Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" на оборот земельных участков

ВЛИЯНИЕ НОВЕЛЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ГОСУДАРСТВЕННОМ КАДАСТРЕ НЕДВИЖИМОСТИ" НА ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Т. А. ПАСИКОВА

Пасикова Татьяна Алексеевна - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Института управления, бизнеса и права.

Земельные участки являются особым видом имущества, так как "они не создаются трудом человека, а выделяются, формируются из земли как несоздаваемого и непотребляемого природного ресурса" <1>. -------------------------------- <1> Пискунова М. Кадастр - всему голова // Бизнес-адвокат. 2003. N 24.

Гражданский <2> и Земельный <3> кодексы единогласно закрепляют правило, согласно которому выступление земельного участка в обороте возможно только после прохождения им процедуры государственного кадастрового учета, так как только после этого он становится индивидуально-определенной вещью. -------------------------------- <2> Российская газета. N 238 - 239. 1994. 12 дек. <3> Российская газета. N 211 - 212. 2001. 30 окт.

Таким образом, принципиальное значение государственного кадастрового учета для оборота заключается в том, что без кадастрового учета нет земельного участка как объекта недвижимости. Поэтому в настоящее время приобретение прав на земельные участки, совершение сделок с ними и государственная регистрация возможны только после государственного кадастрового учета. Достаточно длительное время - со 2 января 2000 года и фактически по настоящий день - этот процесс был регламентирован ФЗ "О государственном земельном кадастре" <4>, но 24 июля 2007 года был принят ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" N 221-ФЗ <5> (далее - новый Закон), в соответствии с которым планируется осуществлять и учет земельных участков. Новый Закон вступил в силу с 1 марта 2008 года, но при этом утрата юридической силы Законом "О государственном земельном кадастре" рассматривается до сих пор в рамках законопроекта. Поэтому фактически в настоящий момент наличествует двойное регулирование кадастрового учета земель, что вряд ли можно расценивать положительно. -------------------------------- <4> Российская газета. N 5. 2000. 10 янв. <5> Российская газета. N 165. 2007. 1 авг.

В новом Законе содержится множество новелл, в том числе и в отношении правил кадастрового учета земельных участков, которые могут оказать воздействие на их оборот. 1. В качестве основного принципа ведения кадастра объектов недвижимости закреплено положение, согласно которому истечение определенного периода со дня завершения кадастрового учета объекта недвижимости, изменение требований к точности или способам определения подлежащих внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах недвижимости либо изменение геодезической или картографической основы государственного кадастра недвижимости, в том числе систем координат, используемых для его ведения, не являются основанием для признания кадастровых сведений об объекте недвижимости неактуальными и (или) подлежащими уточнению (п. 6 ст. 4 нового Закона). В Законе "О государственном земельном кадастре" данный вопрос был обойден стороной - отсутствуют положения о том, в каких случаях должны вноситься изменения в государственный земельный кадастр, а в каких не должны и существует ли срок действия у кадастровой карты (плана). Этот пробел, как показывают наиболее часто задаваемые вопросы кадастровым службам, на практике приводит к тому, что при каждой новой сделке с земельным участком требуется официальное уточнение кадастровых сведений, вплоть до изготовления новой кадастровой карты (плана) <6>. Естественно, что такая ситуация доставляет массу неудобств участникам оборота, так как это, во-первых, требует времени (не менее месяца), а во-вторых, достаточно существенных денежных затрат на проведение соответствующих работ. -------------------------------- <6> http://www. kadastr. ru/public_waiting_room/faq/state_ground_cadastre/128011/ http://www. kadastr. ru/public_waiting_room/faq/state_ground_cadastre/198750/ http://www. tumentoday. ru/pub=17481&PHPSESSID=0120e23ee61bc616b4bbf13996e2ed6

В продолжение вводимого принципа работает и закрепление в ст. 16 нового Закона перечня оснований проведения кадастрового учета, где в п. 4 прямо указано, что, если иное не установлено настоящим Законом, никто не вправе требовать иначе как на основании решения суда, в том числе в связи с совершением сделки, от собственника поставленного на учет объекта недвижимости или от иного лица осуществления учета изменений данного объекта недвижимости. Таким образом, закрепление указанных положений должно внести ясность в вопросы необходимости обновления кадастровых документов перед сделками и упростить осуществление оборота земельных участков. 2. Детализированы и сокращены сроки осуществления кадастрового учета. Так, по общему правилу постановка на учет объекта недвижимости, учет изменений объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости или снятие с учета объекта недвижимости осуществляются в срок не более чем двадцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления о кадастровом учете, а учет адреса правообладателя - в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления об учете адреса правообладателя. Кадастровый учет на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия, осуществляется в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня поступления таких документов (ст. 17 нового Закона). В Законе "О государственном земельном кадастре" (п. 7 ст. 19) указан общий срок для государственного кадастрового учета земельных участков - один месяц со дня подачи заявки о проведении государственного кадастрового учета определенного земельного участка. 3. Дополнены сведения, содержащиеся в кадастре о земельном участке. Так, теперь там также указывается дата внесения кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости; сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок; сведения о части объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав, если такое ограничение (обременение) не распространяется на весь объект недвижимости; почтовый адрес и (или) адрес электронной почты, по которым осуществляется связь с собственником объекта недвижимости или, если объектом недвижимости является земельный участок, с лицом, обладающим данным земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования; сведения о кадастровом инженере, выполнявшем кадастровые работы в отношении объекта недвижимости. Особенно удобной представляется появляющаяся возможность связи с обладателем прав на земельный участок, так как зачастую лицо, заинтересованное в приобретении прав на конкретный земельный участок, просто не имеет возможности найти правообладателя для направления ему оферты. Информация о кадастровом инженере, осуществлявшем кадастровые работы в отношении земельного участка, заинтересовавшего участника оборота, также повышает надежность сделок с землей. 4. Детализирован порядок предоставления по запросам заинтересованных лиц сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, а также определены основные виды документов, где такие сведения содержатся, и их назначение. Ранее такие положения отсутствовали в утвержденных Постановлением Правительства РФ Правилах предоставления сведений государственного земельного кадастра <7>, а в самом Законе "О государственном земельном кадастре" ограничивались указанием ст. 22 на предоставление сведений государственного земельного кадастра в виде выписок по месту учета земельного участка в срок не более чем через десять рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления о предоставлении указанных сведений, при этом выписки, содержащие сведения об определенном земельном участке, должны были подготавливаться в форме кадастрового плана такого земельного участка. -------------------------------- <7> Российская газета. N 243. 2000. 26 дек.

В соответствии с новым Законом общедоступные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц в виде: 1) копии документа, на основании которого сведения об объекте недвижимости внесены в государственный кадастр недвижимости - предоставляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса; 2) кадастровой выписки об объекте недвижимости - выписки из государственного кадастра недвижимости, содержащей запрашиваемые сведения об объекте недвижимости, - предоставляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса; 3) кадастрового паспорта объекта недвижимости - выписки из государственного кадастра недвижимости, содержащей необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости, - предоставляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса; 4) кадастрового плана территории - тематического плана кадастрового квартала или иной указанной в соответствующем запросе территории в пределах кадастрового квартала, который составлен на картографической основе и на котором в графической форме и текстовой форме воспроизведены запрашиваемые сведения, - предоставляется в срок не более чем пятнадцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса; 5) кадастровой справки - систематизированного свода кадастровых сведений об объектах недвижимости, расположенных на указанной в соответствующем запросе территории, или их отдельных видах, - предоставляется в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса. 5. Существенное облегчение жизни участников земельного оборота должно повлечь и введение четкого перечня документов, которые должны предоставляться для осуществления кадастрового учета земельных участков (ст. 22 нового Закона), а также закрепление положения, согласно которому орган кадастрового учета не вправе требовать от заявителя или его представителя предоставления документов, не установленных Законом (п. 4 ст. 21 нового Закона). В Законе "О государственном земельном кадастре" список необходимых документов сформулирован весьма расплывчато - заявители (п. 2 ст. 19) для проведения государственного кадастрового учета земельных участков должны предоставлять заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Естественно, что определение конкретного списка и форм документов, которые должны подаваться заявителями, осуществлялось на местах чиновниками и зачастую весьма разнилось от случая к случаю. 6. Положительным представляется и конкретизация в Законе о кадастре недвижимости процессов согласования местоположения границ земельных участков (ст. 39), особенностей осуществления кадастрового учета при преобразовании объектов недвижимости (ст. 24) и особенностей осуществления кадастрового учета отдельных видов объектов недвижимости и учета частей объектов недвижимости (ст. 25). Закрепление указанных положений на легальном уровне позволит на практике избежать возникновения некоторых спорных ситуаций, хотя, как справедливо указывают некоторые специалисты, вводимые правила являются достаточно сложными <8>. -------------------------------- <8> Кресникова Н. И. Кадастровый учет земельных участков // Право и экономика. 2007. N 10.

Так, местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию в установленном законом порядке с лицами, обладающими вещными правами на землю либо правом аренды более чем на 5 лет на государственные или муниципальные земли, в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений одного из указанных земельных участков в связи с уточнением местоположения его границ. В качестве предмета согласования устанавливается определение местоположения границы земельного участка, одновременно являющейся границей другого земельного участка. Заинтересованное лицо не вправе представлять возражения относительно местоположения других границ не принадлежащего ему земельного участка или согласовывать местоположение границ на возмездной основе. Согласование местоположения границ проводится по выбору заказчика кадастровых работ с установлением границ земельных участков на местности или без установления границ земельных участков на местности. Помимо заказчика к решению данного вопроса могут привлекаться и заинтересованные лица, которые вправе потребовать согласования местоположения границ с их установлением на местности, за исключением предусмотренных Законом о кадастре недвижимости случаев. Кадастровый инженер вправе выбрать порядок проведения согласования местоположения границ - посредством проведения собрания заинтересованных лиц или согласования в индивидуальном порядке с заинтересованным лицом. Извещение о собрании должно быть вручено заинтересованным лицам или их представителям под расписку, либо направляется по их почтовым адресам посредством почтового отправления с уведомлением о вручении и по адресам их электронной почты в соответствии с предусмотренными кадастровыми сведениями, либо опубликовывается в печатном издании, являющемся источником опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в допускаемых случаях. Информация о проведении собрания должна быть доведена до сведения заинтересованного лица в срок не позднее чем за тридцать дней до дня проведения собрания. На кадастрового инженера при проведении согласования местоположения границ возложены обязанности по проверке полномочий заинтересованных лиц или их представителей, обеспечению возможности ознакомления указанных лиц с соответствующим проектом межевого плана и разъяснению его содержания, а также по показу подлежащего согласованию местоположения границ земельных участков на местности (в случае согласования местоположения границ с их установлением на местности). Осуществление кадастрового учета при преобразовании объектов недвижимости происходит путем объединения в одно дело - представляется одно заявление о кадастровом учете всех таких образуемых объектов недвижимости и необходимые для их кадастрового учета документы, и их постановка на учет осуществляется одновременно. Учитывая возможность изменения характеристик такого объекта, как земельный участок, и в целях обеспечения юридической достоверности занесенных в кадастр недвижимости сведений новый Закон закрепляет правило, согласно которому внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет земельного участка, образованного в результате преобразования, а также при учете части земельного участка носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости либо соответствующего ограничения (обременения) вещного права на него. Если по истечении двух лет со дня постановки на учет земельного участка либо по истечении одного года со дня завершения учета его части не осуществлена государственная регистрация соответствующих прав, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости. 7. Рассмотрен в новом Законе и такой достаточно болезненный вопрос, как вопрос стоимости кадастровых работ. Учитывая возросший спрос на данные работы в связи с установлением предельных сроков упрощенного порядка переоформления прав граждан на землю и достаточно большую стоимость таких работ, новый Закон (п. 3 ст. 47) предусматривает возможность государственного регулирования ценообразования в данной сфере путем установления предельных максимальных цен кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев субъектами РФ на период до 1 марта 2015 года. При этом установленные в соответствии со статьей 11 ФЗ от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <9> предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и тому подобное) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, признаются установленными в соответствии с новым Законом предельными максимальными ценами (тарифами, расценками, ставками и тому подобное) кадастровых работ в отношении указанных земельных участков. -------------------------------- <9> Российская газета. N 146. 2006. 7 июля.

Ранее указанные изменения можно охарактеризовать как направленные на упрощение и оптимизацию гражданского оборота земельных участков. Но также новый Закон содержит положения, которые могут усложнить данный процесс. 1. Закон "О государственном земельном кадастре" устанавливал бесплатность проведения государственного кадастрового учета земельных участков для заявителей (п. 8 ст. 19). В соответствии с ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" за постановку на учет объекта недвижимости уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. При этом учет изменения объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости, учет адреса правообладателя или снятие с учета объекта недвижимости осуществляются без уплаты государственной пошлины. 2. Решение множества достаточно важных вопросов отдается на усмотрение органа нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений: - порядок кадастрового деления территории РФ, а также порядок присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров (п. 3 ст. 5); - состав сведений публичных кадастровых карт, а также состав сведений иных кадастровых карт и виды таких карт в зависимости от целей их использования (п. 4 ст. 13); - формы кадастровой выписки об объекте недвижимости, кадастрового паспорта объекта недвижимости, кадастрового плана территории и кадастровой справки, требования к составу сведений таких документов, а также способы и формы их предоставления, в том числе в электронной форме (п. 7 ст. 14); - форма заявления о кадастровом учете и необходимых для осуществления такого учета документов (п. 2 ст. 16); - порядок определения места осуществления кадастрового учета объектов недвижимости, расположенных в границах двух и более кадастровых округов (п. 2 ст. 18); - порядок определения количества выдаваемых (направляемых) дополнительных экземпляров кадастровых паспортов объекта недвижимости и соответствующих кадастровых выписок (п. 5 ст. 23); - особенности осуществления кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и тому подобных) и земельных участков, на которых расположены такие сооружения, учета частей этих земельных участков (п. 10 ст. 25); - типовые нормы времени выполнения кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев (п. 6 ст. 36); - определение порядка установления местоположения отдельных частей границ земельного участка посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов; определение порядка установления характерных точек границ земельного участка, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат (п. 7 ст. 38). Такое положение может привести к излишней бюрократизации кадастрового процесса. 3. Спорным положением Закона "О государственном кадастре недвижимости" является поручение осуществления кадастровой деятельности специализированному субъекту - кадастровому инженеру, в качестве которого должен выступать гражданин, который имеет действующий квалификационный аттестат. Деятельность кадастрового инженера подлежит достаточно строгому контролю со стороны государственных органов, которые осуществляют прием квалификационного экзамена, выдачу и аннулирование квалификационного аттестата, ведение реестра кадастровых инженеров и т. д. С одной стороны, это имеет положительное воздействие, так как в настоящее время землеустроительные работы в соответствии с Земельным кодексом (п. 6 ст. 69) могут проводиться любыми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых со стороны государства специальным образом не контролируется. При этом стоимость таких работ достаточно велика, а также велика их значимость, так как при их неправильном проведении нарушаются права участников земельного оборота, а также может затормозиться либо вообще отмениться осуществление сделки. Поэтому появление кадастрового инженера, несущего ответственность за свою деятельность, обладающего специальными знаниями, а также закрепление специальных документов, являющихся результатом его деятельности, представляются весьма обоснованными. С другой стороны, как отмечают некоторые авторы <10>, данные нормы ставят кадастровый процесс в излишнюю зависимость, фактически подчинение чиновничьему аппарату, так как, несмотря на то что теоретически кадастровый инженер как индивидуальный предприниматель субъект независимый и самостоятельный, вводимые правила регулирования и контроля его деятельности данную независимость сводят почти на нет. Это противоречит таким заявленным целям принятия нового Закона, как повышение роли рыночных механизмов в регулировании кадастровой деятельности, снижение административного воздействия на землеустройство и устранение избыточных функций государственных органов. -------------------------------- <10> См.: Лазаревский А. А. Законодательство о недвижимости поселений: анализ, тенденции, рекомендации // Библиотечка "ЭЖ-Юрист". Серия "Комментарий специалиста". М.: Виктор-Мария, 2007. С. 74 - 95.

Несомненно положительным моментом является эволюционное введение данного правила, так как в соответствии со ст. 44 Закона "О государственном кадастре недвижимости" "до 1 января 2011 года кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами вправе осуществлять лица, обладающие на день вступления в силу настоящего Федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству. К соответствующим правоотношениям с участием таких лиц при осуществлении ими кадастровой деятельности применяются по аналогии правила настоящего Федерального закона, установленные в отношении выполнения кадастровых работ кадастровым инженером и заключения договора подряда на выполнение кадастровых работ соответственно индивидуальным предпринимателем, указанным в статье 32 настоящего Федерального закона, и юридическим лицом, указанным в статье 33 настоящего Федерального закона. В целях применения указанных правил, а также правил, связанных с внесением в государственный кадастр недвижимости сведений о соответствующих кадастровых инженерах, лица, обладающие на день вступления в силу настоящего Федерального закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству, считаются кадастровыми инженерами. При этом соответствующие положения настоящего Федерального закона применяются к таким лицам постольку, поскольку иное не вытекает из существа указанных правоотношений". Таким образом, есть время для проведения сравнительного анализа форм организации кадастровой деятельности - профессиональной и непрофессиональной и в случае необходимости осуществления корректировок. Следует сделать вывод о том, что большинство нововведений ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" должно весьма позитивно воздействовать на оборот земельных участков, уменьшив бюрократические препоны, связанные с оформлением документов, необходимых для совершения сделок с земельными участками, и регистрацией прав на них. В свою очередь данное обстоятельство должно привести к уменьшению затрат времени и денежных средств участниками земельного рынка и повышению привлекательности земельного участка как объекта сделок.

Название документа