К вопросу о классификации, содержании, правовой гарантированности экологических прав человека и гражданина (сравнительный анализ правовых систем РФ и Евросоюза)

К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ, СОДЕРЖАНИИ, ПРАВОВОЙ ГАРАНТИРОВАННОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ РФ И ЕВРОСОЮЗА)

О. В. ТРУДОВА, Э. Ю. ЯКОВЛЕВ

Трудова О. В., аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов; представитель НП "Правовое бюро "ФЭЛИКС".

Яковлев Э. Ю., аспирант кафедры государственного права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов; зам. руководителя юридического отдела ЗАО "Санкт-Петербургская торгово-промышленная компания".

Экологические права ряд отечественных специалистов-международников, в частности Бринчук М. М. и Калиниченко П. А., относят к правам нового поколения, так как по своей структуре они получили статус признаваемых сравнительно недавно, но по сути уже давно тесно переплетены с системой прав человека в целом. Из-за этого затрудняется не только их выделение из системы, но и нахождение им достойного места в уже сформировавшейся иерархии неотъемлемых и гарантированных прав человека. В настоящее время в среде специалистов-международников (Аксененок Г. А., Байсалов С. Б., Вовк Ю. А., Жариков Ю. Г., Тютекин Ю. И. и др.) распространенным является термин "экологические права человека" (далее - ЭПЧ), под чем, очевидно, подразумевается определенная совокупность прав. И проблема экологического права состоит сегодня в том, что, как и в актуально обсуждаемом учеными вопросе о содержании экологического права (далее - ЭП), существует множество точек зрения по вопросу выделения конкретного содержания совокупности ЭПЧ. В связи с бурным развитием в настоящее время отрасли международной защиты прав человека, наряду с отсутствием унификации и слабой теоретической обоснованностью основных теоретических положений, правоведы разных уровней и стран понимают эту совокупность по-своему. За множеством подходов и пониманий трудно разглядеть что-либо определенное, что можно было бы взять за образец для дальнейшего развития института гарантированности и защиты именно ЭПЧ. Поэтому интересен при решении вопроса об эффективности механизмов защиты ЭП гражданина РФ на международном уровне анализ системы неотъемлемых ЭП гражданина, существующей в российском законодательстве, и общепризнанной системы ЭПЧ, которая основана на актах ООН и Совета Европы (и в настоящее время является практически единственной, признанной на международном уровне как jus cogens). Как правильно заметил один из признанных специалистов по праву Европейского союза - преподаватель кафедры права Европейского союза МГЮА Калиниченко П. А.: "В отличие от приведенной классификации ЭП, известной западной юридической науке, в российской науке ЭП предлагается другая классификация ЭП граждан, в том числе и применительно к ЭП, гарантируемым в государствах - членах Европейского союза... применяемая в России классификация более удобна для систематизации ЭП в государствах - членах ЕС, однако на уровне права Европейского союза не совсем приемлема, т. к. законодательство ЕС все еще не содержит основного ЭП" <1>. -------------------------------- <1> Калиниченко П. А. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право. 2003. N 2. С. 55 - 60.

При этом в одной из своих статей он сослался на монографию Третьяковой А. А., в которой приводится разделение ЭП граждан РФ на следующие категории: а) фундаментальное ЭП - право на благоприятную окружающую среду; б) иные ЭП, которые служат одновременно гарантиями реализации и защиты фундаментального ЭП; в) смежные ЭП, а также конституционные и другие права, смежные с ЭП. Как видно из приведенной структуры прав, ключевым и основополагающим понятием в "пирамиде" ЭПЧ в России оказывается право на благоприятную окружающую среду (оно же - аналог права ряда стран ЕС на качество окружающей среды). В Конституции РФ в ст. 42 закреплено: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". Это право означает возможность жить в благоприятных условиях, не наносящих вреда жизни и здоровью, и требовать от соответствующих должностных лиц специально уполномоченных органов (государственных органов в области охраны окружающей среды) поддержания благоприятной окружающей среды в надлежащем состоянии <2>. -------------------------------- <2> Экология: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: НОРМА, 2001. С. 298.

Данная статья Конституции не придает праву на благоприятную окружающую среду какое-то особое главенствующее положение по сравнению с другими закрепляемыми правами. Но, основываясь на комментариях ведущих юристов-теоретиков (Стеценко О., Касаткина Т., Яблоков А. и др.), а также анализе действующего законодательства Российской Федерации, мы получаем следующую картину: право на благоприятную окружающую среду занимает главенствующее место в общей системе ЭП гражданина РФ, поскольку осуществление остальных прав фактически в связи с отсутствием других источников отталкивается от него как более четко закрепленного законодателем. Учитывая различные точки зрения, Голиченков А. К. в своих трудах предложил компромиссный подход к определению содержания ЭП: "ЭП с позиций компромисса можно рассматривать в узком и широком смысле" <3>. Принимая во внимание позицию Петрова В. В. по этому вопросу, именно разнообразие подходов к определению наполнения экологического права, признанию его самостоятельности в системе права России обусловило и дискуссионный характер определения его предмета правового регулирования <4>. Данной точки зрения, применительно к рассмотрению систем ЭП, полностью придерживаемся и мы. -------------------------------- <3> Голиченков А. К. Понятие, предмет и система экологического права в широком смысле слова // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. М., 1999. С. 318. <4> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 56.

Если рассматривать данный вопрос уже, то, обратившись вновь к Конституции, видно, что имеющиеся комментарии дают на вопрос о гарантированности права на благоприятную окружающую среду весьма расплывчатый ответ <5>. В официальном комментарии к Конституции РФ под редакцией О. Е. Кутафина содержание права на информацию о состоянии окружающей среды, а также содержание и защита права на благоприятную окружающую среду практически не разъясняются. До сих пор не появилось достаточно оснований (в том числе воплощенных в российском законодательстве), чтобы охарактеризовать право на благоприятную окружающую среду как общепризнанный принцип и норму международного права. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (издание 2-е, дополненное и переработанное). ------------------------------------------------------------------ <5> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2000. С. 98.

Поставив проблему "на ребро", обратимся к более теоретически и практически обоснованной, по нашему мнению, системе ЭП. Для сравнения рассмотрим, как же построена система гарантированных ЭП человека в Евросоюзе. Наиболее авторитетная концепция содержания понятия ЭПЧ основывается на мнении ряда известных европейских правоведов (Эндрю Джордан, Лафферти У., Булард Р., Эванс Б. и др.), которые, используя получившую широкое распространение в Европе концепцию оценки влияния на природную среду, предлагают вернуться к первоисточнику, приводя в качестве образца для определения совокупности ЭП положения десятого принципа Декларации Рио об окружающей среде и развитии <6>. -------------------------------- <6> Tilbury D. and Wortman D. (2004) Engaging People in Sustainability, Commission on Education and Communication, IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. P. 53.

В ходе интерпретации данного принципа и была сформулирована концепция, которая основана на устоявшейся и проверенной временем иерархии прав, имеет множество сторонников среди европейских правоведов и поддерживается рядом отечественных авторов (Бринчук М. М., Третьякова А. А. и др.): 1) право на информацию экологического характера, которое включает в себя не только право на доступ граждан к экологической информации, но и одновременно общественный контроль за действиями правительств и крупных промышленных предприятий, а также право истребования информации экологического характера в судебном порядке; 2) право на общественное участие в принятии решений по вопросам экологического характера, которое также является одним из общепризнанных прав и получает свою трактовку в концепции оценки влияния на природную среду, а также Повестки дня 21, которая признает данное право одним из основополагающих предпосылок достижения, в частности, устойчивого экологического развития; 3) право на судебную и административную защиту нарушенных ЭП, которое закреплено одновременно как в рамках основополагающих прав человека, так и в международном ЭП и основывается в Европейском союзе на Международном пакте ООН о гражданских и политических правах, а также на Европейской конвенции прав человека (ст. 13, которая устанавливает гарантии средств и механизмов защиты права на доступ к информации) и на упомянутом десятом принципе Декларации Рио; 4) дополнительно, с учетом мировых тенденций развития ЭП, европейские правоведы также выделяют и право на качество окружающей среды, что практически подходит по смыслу под установленное Конституцией РФ право человека на благоприятную экологическую среду. Именно это, упомянутое последним, право, несмотря на упоминание его в ряде конституций европейских стран, принятых после 1970 г. (например, данное право упоминается в ст. 50 Конституции Украины, ст. 42 Конституции РФ), и актах региональных властей, в настоящий момент фактически на международном уровне теоретически нигде не закреплено, и право его осуществления целиком зависит от правоприменительной практики, что является основой для множества судебных прецедентов. К примеру, в судебном прецеденте Tanner v. Armco Steel Corp., 340 F. Supp. 532 (SD Tex. 1972) не была признана юридически обоснованной судебная защита упоминаемого в конституции права на здоровую окружающую среду. В ЕС данное право вскользь упомянуто в Декларации основных прав и свобод, принятой Европейским парламентом в апреле 1989 г., и косвенно основывается на праве на адекватное качество жизни и праве на здоровье, хотя в ходе судебного прецедента Европейский суд по правам человека не смог выявить достаточной связи между этими правами и правом на чистую и здоровую окружающую среду (дело Flores v. Southern Peru Copper Corporation, 343 F.3d 140 (2d Cir. 2002)) <7>. -------------------------------- <7> Shelton D. and Kiss A. Judicial handbook on Environmental Law, United Nations Environment Programme, Hertfordshire SG 14TP United Kingdom, 2005. P. 31.

Поэтому ряд правоведов ЕС, опираясь на прецедент суда Непала (Kedar Bhakta Shrestha & Others v. HMG, Department of Transportation Management & Others, Writ No. 3109), основывают данное право на положениях Декларации Рио об окружающей среде и развитии, а также на Венской конвенции по защите озонового слоя. Также с учетом прецедента Dr. Mohiuddin Farooque v. Bangladesh, represented by the Secretary, Ministry of Irrigation, Water Resources and Flood Control and Others существует точка зрения обоснованности права на качество окружающей среды выделением из права на жизнь права на защиту и сохранение природного и экологического баланса, свободного от загрязнения воды и воздуха. Решающее значение в определении данного права сыграло вынесенное Европейской комиссией по правам человека решение еще в 1985 г. в деле "Яномами против Бразилии" по ходатайству, внесенному от имени индейцев яномами, где Комиссия установила связь между качеством окружающей среды и правом на жизнь <8>. -------------------------------- <8> Высторобец Е. А. Животный мир и право на благоприятную окружающую среду. Информ.-метод. материалы и справочный комплекс: Учеб.-метод. пособие по курсу: "Экология, охрана природы, экологическая безопасность". МИРмпОС. М.: Одна восьмая, 2005. 151 с. 11 илл., библ. 140 назв. (Зеленая книга Подмосковья. Вып. 2. Серия осн. в 2004 г.). С. 11.

Помимо этого, ссылки на рассматриваемое право присутствовали в ряде рекомендательных и отчетных документов органов ООН, в частности впервые - в специальном отчете по правам человека и окружающей среде подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities appointed a Special Rapporteur on Human Rights and the Environment), вышедшем в свет в 1994 г. В то же время статья 11 Протокола 1989 г. к Американскому соглашению по экономическим, социальным и культурным правам человека 1969 г. (Protocol to the 1969 American Convention on Human Rights on Economic, Social, and Cultural Rights. Nov. 1988 25 I. L.M. 161 (1989)) прямо включила в себя право каждого жить в здоровой окружающей среде, из чего можно сделать вывод, что распространенность данного термина определена не теоретической обоснованностью, а влиянием правовой доктрины США <9>. -------------------------------- <9> Stephens C., Bullock S., Scott A. Environmental justice. Rights and means to a healthy environment for all, ESRC Global Environmental Change Programme, UK, Special Briefing No 7, November 2001. P. 8.

Отсюда встает вопрос: можно ли хоть одно из ЭП гражданина РФ считать реально осуществимым, если центральное правовое понятие, на котором, по сути, строится вся "пирамида" ЭП гражданина, не имеет четко закрепленного законодателем содержания и, более того, не признается мировым сообществом в данном качестве (проведенный анализ основополагающих международных правовых актов и судебной практики это подтверждает)? Несмотря на кажущуюся стройность и законченность Российской системы ЭПЧ, она не так гармонична, как следовало бы ожидать. Как видно из примера определения права на качество окружающей среды, благодаря широкому влиянию в странах Европейского союза прецедентного права, в ходе судебного рассмотрения дел о нарушениях ЭП выявляются все новые пробелы в экологическом законодательстве как Европейского союза в целом, так и стран - его участниц, что создает предпосылки для дальнейшего уточнения и определения содержания и наполнения понятия системы ЭПЧ на международном и национальном уровнях. Все это, несомненно, имеет огромное значение и для России как части Европы. Из приведенных примеров, проиллюстрированных судебной практикой, можно утверждать, что добрая половина неотъемлемых ЭП гражданина России не имеет под собой реального обоснования и их осуществление зависит только от воли национального законодателя. При этом, соответственно, более уязвимые права являются довольно легко оспариваемыми в ходе судебных рассмотрений споров, связанных с их реализацией, в связи с чем представляют собой лишь руководство для законодателей, но не общепризнанную норму права и вместе с тем незатухающий источник всевозможных правовых коллизий. Из подобной ситуации автор статьи видит два выхода: 1. Совершенствовать российское экологическое законодательство в рамках одного из следующих вариантов: а) признать право на благоприятную экологическую среду доминантным в иерархической системе ЭП гражданина и путем издательства уточняющих нормативных актов придать ему реальное теоретическое наполнение и создать действующий национальный механизм его гарантированности; б) пересмотреть существующую систему прав гражданина России, что в связи с ее текущим слабым теоретическим обоснованием представляется вполне возможным, заменив ее более детально проработанным и перспективным европейским аналогом, привнеся тем самым в национальное российское законодательство и ряд ранее неизвестных ЭП, таких как, например, право на общественное участие в принятии решений по вопросам экологического характера. 2. Активно влиять на законодательный процесс в рамках комиссий Совета Европы, отстаивая там позицию ускорения закрепления права на благоприятную окружающую среду в документе, который был бы признан странами - членами Совета Европы. Однако данный вариант без соответствующих встречных инициатив Совета Европы и Евросоюза с большой степенью вероятности может оказаться тупиковым. По нашему мнению, более перспективным направлением совершенствования экологического законодательства в сфере защиты прав человека сейчас должно являться изменение российского законодательства на внутринациональном уровне путем поиска новых подходов построения и обоснования системы ЭП гражданина РФ.

Название документа