Региональная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства

РЕГИОНАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОХОТЫ И ОХОТНИЧЬЕГО ХОЗЯЙСТВА <*>, <**>

М. Н. АНДРЕЕВ, Н. В. КРАЕВ, В. Н. КРАЕВА

Андреев М. Н., заведующий отделом экономики охотничьего хозяйства и охотничьего туризма ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук, кандидат сельскохозяйственных наук.

Краев Н. В., заведующий отделом "Хозяйство и право" ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук, старший научный сотрудник, кандидат юридических наук.

Краева В. Н., старший преподаватель экологического и природоресурсного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), научный сотрудник отдела "Хозяйство и право" ГНУ Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук.

В статье исследована региональная государственная политика в сфере охраны, воспроизводства и использования животного мира, охоты и охотничьего хозяйства. В государственной политике преобладает природоохранная составляющая над ресурсопользовательской. Обосновывается необходимость корректировки целей государственной политики, критериев оценки деятельности государственных органов.

Ключевые слова: государственная политика, управление, программы, концепции, цели, критерии, охота, охотничье хозяйство, охрана, воспроизводство, использование животного мира.

The article is devoted to the analysis of game reserve public policy which shows the following: protection of wildlife prevails over use of wildlife. The necessity of change in public policy objectives is given together with a need to elaborate new strategies and evaluation criteria of authorities and government bodies.

Key words: public policy, management, strategy, projects, concepts, objectives, criteria, hunting, game reserve, protection, reproduction, use of wildlife.

Государственной политике в области охоты и охотничьего хозяйства в большинстве регионов России уделяется существенно большее внимание, чем федеральным центром. В некоторых субъектах Российской Федерации эти вопросы нашли отражение в важнейших региональных документах, таких, как стратегии, концепции и программы социально-экономического развития регионов. Многие региональные документы стратегического планирования существенно различаются по объему, содержанию, приоритетам, провозглашаемым целям, критериям оценки эффективности и другим параметрам. Так или иначе на уровне субъектов Российской Федерации идут активные процессы, в том числе связанные с выработкой государственной политики в рассматриваемой сфере. Долгосрочные программы, мероприятия, стратегии, концепции в сфере охраны и использования животного мира, охоты и охотничьего хозяйства начали приниматься в субъектах Российской Федерации после выхода Федерального закона "О животном мире" <1>. К настоящему времени издано более сотни таких актов. Даже сами названия документов говорят о различной широте охвата регулируемых отношений. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Есть комплексные программы, посвященные охране всех природных ресурсов или включающие кроме охотничьей деятельности рыбное хозяйство, агропромышленный комплекс и т. д. Например, ведомственная целевая программа "Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности Краснодарского края на 2012 - 2014 годы" (включает раздел "Охрана и воспроизводство объектов животного мира и восстановление среды их обитания"), долгосрочная целевая программа "Экология и природные ресурсы Кемеровской области на 2008 - 2013 годы" (включает подпрограмму "Охрана, воспроизводство и использование объектов животного мира"). В Республике Карелия принята программа "Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013 - 2020 годы", в Волгоградской области - программа "Развитие охотничьего и рыбного хозяйства Волгоградской области" и т. д. Имеются также разнообразные моно - и полиповидовые программы, например "Программа охраны и развития охотничьих ресурсов Республики Алтай", "Программа развития охотничьего хозяйства Карачаево-Черкесской Республики на 2002 - 2005 годы", "Развитие особо охраняемых природных территорий по охране охотничьих животных Омской области на период до 2010 года", "Охрана и воспроизводство охотничьих ресурсов, неохотничьих, малочисленных и редких видов животных на территории Республики Хакасия (2011 - 2015 годы)". В Астраханской области была программа "Охотустройство Волго-Ахтубинской поймы и разработка биологического обоснования использования ресурсов охотничьих животных в дельте Волги", в Республике Бурятия - "Развитие охотничьего хозяйства и пушно-мехового комплекса на период 1997 - 2000 годов", в Пермской области - "Программа охраны, воспроизводства и устойчивого использования охотничьих животных и угодий на 1998 год", в Республике Мордовия - "Программа по охране, воспроизводству и устойчивому использованию охотничьих животных в охотничьих угодьях", в Курганской области - "Программа по охране и использованию охотничьих ресурсов", в Мурманской области - "Программа мероприятий по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания, финансируемых из областного бюджета", в Амурской области - "Программа мероприятий по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных", в Оренбургской области - "Охрана и улучшение условий обитания охотничьих животных в природной среде" и т. д. Осмысление наименований и содержания стратегий, программ приводит к выводу о разновекторной государственной политике отдельных субъектов Российской Федерации. Если документ поименован и посвящен охране и воспроизводству объектов животного мира, или сохранению биологического разнообразия и устойчивого существования животного мира, или сохранению генетического фонда диких животных, или охране объектов охоты и улучшению среды их обитания, или охране и развитию охотничьих ресурсов и т. д., а таковые документы преобладают, то, как правило, в них не рассматриваются вопросы использования животного мира. Хотя некоторые программы и другие документы имеют в названии слова "использование", "устойчивое использование", "регулирование использования" наряду со словами "охрана", "воспроизводство" и т. д., но вопросам организации рационального (полного) освоения охотничьих животных, удовлетворения запросов граждан в реализации их права на охоту в них, как правило, уделено недостаточно внимания. Условия пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, являющиеся приложением к долгосрочным лицензиям на охотпользование, а также утвержденные во многих субъектах Российской Федерации нормативы биотехнических и охотхозяйственных мероприятий в сфере охраны, воспроизводства охотничьих животных включали устройство искусственных гнезд для водоплавающей дичи, галечников и порхалищ для боровой дичи, организацию подкормки основных объектов охоты (посев кормовых полей, устройство подкормочных площадок, выкладка определенного количества кормов, устройство солонцов, подрубка деревьев кормовых пород), организацию внутрихозяйственных воспроизводственных участков (внутрихозяйственных заказников), регулирование численности нежелательных видов и т. п. По этим параметрам осуществлялся государственный контроль и надзор, давалась оценка эффективности ведения охотничьего хозяйства. Согласно Стратегии социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 года основными задачами в сфере охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, являются: обеспечение прав граждан на охоту и доступ к охотничьим ресурсам; увеличение денежных поступлений в бюджеты всех уровней; сохранение охотничьих ресурсов; развитие организованной охоты, охотничьего туризма; формирование научно обоснованного механизма устойчивого существования охотничьих ресурсов в условиях интенсивного охотпользования <2>. -------------------------------- <2> См.: Постановление Законодательного Собрания Кировской области от 25 сентября 2008 г. N 28/194 "О Стратегии социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

В числе экологических приоритетов Стратегии социального и экономического развития Магаданской области на период до 2025 года - охрана, контроль и регулирование использования животного мира <3>. Значительная роль в развитии охоты и охотничьего хозяйства на региональном уровне уделяется специально разработанным отраслевым концепциям. -------------------------------- <3> См.: Закон Магаданской области от 11 марта 2010 г. N 1241-ОЗ "О Стратегии социального и экономического развития Магаданской области на период до 2025 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Этапной в развитии представлений о региональном государственном управлении стала Концепция развития охотничьего хозяйства в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на период до 2015 года. Этот, во многом инновационный, документ, разработанный учеными Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б. М. Житкова Россельхозакадемии, определил общей целью отраслевой государственной политики устойчивое развитие охотничьего хозяйства. Согласно данной Концепции итогом деятельности государственных органов должен быть не рост объемных показателей охотничьего хозяйства, а обеспечение их долговременной устойчивости. Этой же Концепцией предусмотрен перенос целеполагания государственного управления с финансово-экономических на социально-экономические результаты. В числе основных достижений Концепции и инновационная система принципов государственного управления охотничьим хозяйством, переход на решение основных проблем программно-целевым методом и т. д. <4>. Универсальный характер основных положений данной Концепции позволяет сформировать сбалансированную и целостную региональную государственную политику - систему целей и задач органов государственной власти по управлению экологически безопасным экономическим и социальным развитием охотничьего хозяйства. -------------------------------- <4> См.: распоряжение Правительства ХМАО - Югры от 24 августа 2007 г. N 339-рп "О Концепции развития охотничьего хозяйства в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на период до 2015 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

В дальнейшем содержащиеся в Концепции развития охотничьего хозяйства ХМАО - Югры подходы, принципы и методы были использованы при подготовке Концепции развития охотничьего хозяйства Кировской области на период до 2020 года, которая также основывается на разработках ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Б. М. Житкова. Указанная Концепция направлена на сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в сфере охоты и охотничьего хозяйства области. Ее основной целью является создание правовых, организационно-экономических и экологических условий, обеспечивающих устойчивое ведение охоты и охотничьего хозяйства, основанное на непрерывном и неистощительном использовании охотничьих ресурсов, сохранении их биологического разнообразия и обеспечении прав граждан на охоту независимо от востребованности и текущей возможности реализации этого права <5>. -------------------------------- <5> См.: распоряжение Правительства Кировской области от 17 августа 2010 г. N 295 "Об утверждении Концепции развития охотничьего хозяйства Кировской области на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Аналогичные подходы содержат Концепция развития охотничьего хозяйства Мурманской области на период до 2025 года, а также проекты Концепции развития охотничьего хозяйства Калининградской области и Концепции развития охотничьего хозяйства Республики Башкортостан до 2035 года <6>. -------------------------------- <6> См.: Минэкологии РБ разрабатывает Концепцию развития охотничьего хозяйства Башкортостана до 2030 года. URL: http://ihunter. msk. ru/news/5709.php.

В Концепции развития охотничьего хозяйства Мурманской области констатируется, что "современное охотничье хозяйство играет исключительную роль в сохранении биологического и ландшафтного разнообразия территории субъекта Российской Федерации. С учетом антропогенного воздействия на окружающую среду и вытекающего из этого изменения состояния мест обитания животных основным предназначением охотничьего хозяйства является предоставление востребованных обществом услуг по: - поддержанию экологической стабильности мест обитания охотничьих животных, измененных хозяйственной деятельностью человека; - воспроизводству в естественных условиях ценных возобновляемых охотничьих ресурсов; - поддержанию здоровой природной среды и созданию условий для развития охотничьего туризма и рекреации; - реализации эколого-просветительских программ; - проведению научных исследований в области естественных наук" <7>. -------------------------------- <7> Постановление Правительства Мурманской области от 28 декабря 2012 г. N 685-ПП "Об утверждении Концепции развития охотничьего хозяйства Мурманской области на период до 2025 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

В долгосрочной целевой программе "Развитие охотничьего хозяйства и научное обеспечение в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов Новосибирской области на 2011 - 2013 годы" указывается, что целью программы является обеспечение на территории Новосибирской области сохранения, воспроизводства и устойчивого использования охотничьих ресурсов как основы для развития охотничьего хозяйства. Среди задач перечислены следующие: - повышение продуктивности охотничьих угодий; - совершенствование форм и методов государственного охотничьего контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, производственного контроля и способов охраны охотничьих ресурсов и среды их обитания; - организация и проведение государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, обеспечение исполнения функций по ведению государственного охотхозяйственного реестра и выдаче охотничьих билетов; - удовлетворение спроса охотников на получение возможности осуществления охоты, выбора ими условий охоты и получения услуг в сфере охотничьего хозяйства. Указаны важнейшие целевые индикаторы: прирост поголовья охотничьих ресурсов; снижение уровня браконьерства; количество созданных зон охраны охотничьих ресурсов; количество районов, имеющих общедоступные охотничьи угодья. Установлено, что оценка степени достижения цели программы осуществляется через увеличение численности охотничьих животных и темпа снижения уровня браконьерства <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Правительства Новосибирской области от 5 июля 2011 г. N 284-п "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие охотничьего хозяйства и научное обеспечение в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов Новосибирской области на 2011 - 2013 годы" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Указывается, что реализация программы позволит обеспечить прирост поголовья охотничьих животных к уровню 2010 г., в том числе: лося - на 40%, косули - на 12%, зайцев - на 11%, соболя - на 12,5%, кабана - на 50%, водоплавающей дичи - на 250%, а также довести в охотничьих хозяйствах численность марала до 20 голов, подсадных уток до 200 особей, фазана и перепела до 2000 особей каждого вида. Повышение продуктивности охотничьих угодий планируется оценивать через "количество охотхозяйств, перешедших на интенсивные формы ведения хозяйства, включающие в себя: дичеразведение, содержание охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, выпуск (расселение) части животных в естественную среду обитания, развитие охотничьей инфраструктуры" через прирост поголовья охотничьих животных, а также через очень скромное (в сравнении с ростом поголовья) увеличение на 2 - 5% объема продукции, потребляемой населением области и реализуемой на экспорт, к аналогичному показателю 2010 г. Показательным в этой программе является факт беззастенчивого вмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность конкретных охотничьих хозяйств. Дичеразведение, содержание охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, выпуск (расселение) зайца, кабана в естественную среду обитания, а также рост численности марала до 20 голов, подсадных уток до 200 особей, фазана и перепела до 2000 особей каждого вида планируется достичь за счет средств охотпользователей. Вряд ли количество подсадных уток в Новосибирской области будет расти, если охоту с ними дозволяют не каждый год и урезают продолжительность охоты в 3 - 5 раз от дозволяемого федеральными правилами. Аналогично и по другим мероприятиям: дичеразведение, содержание охотничьих ресурсов в полувольных условиях, выпуск (расселение) части животных в естественную среду обитания не только хлопотные, трудоемкие, но и весьма затратные действия. На проведение учетов численности, биотехнии, рейдов по охране на территориях региональных заказников программой из областного бюджета запланировано более 11 млн. рублей. В этой связи возникают вопросы о разумном, а не бездумном использовании средств бюджета. Наверное, более логичным было бы проведение биотехнических мероприятий, направленных на поддержание и рост численности охотничьих животных не в заказниках, где охота запрещена, а в общедоступных охотничьих угодьях и т. д. Достижение провозглашенного устойчивого использования охотничьих ресурсов, как и удовлетворение спроса охотников на получение возможности осуществления охоты, выбора ими условий охоты и получения услуг в сфере охотничьего хозяйства, фактически программой никак не оценивается. Весьма оригинальна по целям и показателям их достижения долгосрочная целевая программа "Животный мир Ленинградской области на 2012 - 2014 годы". Цели программы: - сохранение, воспроизводство и устойчивое использование охотничьих ресурсов, увеличение численности охотничьих животных и повышение продуктивности охотничьих угодий; - сохранение биологического разнообразия и генофонда животного мира; - создание научно обоснованной системы, направленной на решение задач в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов; - обеспечение прав граждан в сфере охоты, в том числе права выбора условий охоты; - снижение уровня браконьерства. Показателями эффективности программы являются: - обеспечение прав граждан в сфере охоты, в том числе права выбора условий охоты, путем выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов гражданам и юридическим лицам: 2012 г. - не менее 66 830 разрешений, 2013 г. - не менее 67 620 разрешений, 2014 г. - не менее 68 900 разрешений; - обеспечение эффективной охраны объектов животного мира, осуществление мероприятий, направленных на борьбу с браконьерством, снижение уровня браконьерства путем укрепления материально-технической базы, проведение не менее 6000 рейдов по охране охотничьих ресурсов, в том числе: 2012 г. - не менее 1500 рейдов, 2013 г. - не менее 2000 рейдов, 2014 г. - не менее 2500 рейдов; - достижение 20% площади общедоступных охотничьих угодий от общей площади охотничьих угодий на территории Ленинградской области к 2015 г.; - снижение ущерба, наносимого волками охотничьему хозяйству и народному хозяйству, на 52 953,6 тыс. рублей, в том числе: 2012 г. - на 17 651,2 тыс. рублей, 2013 г. - на 17 651,2 тыс. рублей, 2014 г. - на 17 651,2 тыс. рублей <9>; -------------------------------- <9> Размер ущерба от волков Программой рассчитан следующим образом. По данным зимнего маршрутного учета, численность волков на территории Ленинградской области в 2011 г. составляла более 200 голов. При годовой потребности волка в мясной пище 800 кг и средней цене 1 кг мяса, равной 197 рублям, ущерб, причиняемый одним волком за год, составит 197 руб. x 800 кг = 157 600 рублей. Программой предусмотрен отстрел 112 особей волка в год, что должно предотвращать наносимый волками ущерб на сумму 17 651,2 тыс. рублей ежегодно.

- увеличение численности лося как охотничьего ресурса на территории Ленинградской области по отношению к послепромысловой численности (по данным зимнего маршрутного учета 2011 г. - 11 900 особей): 2012 г. - 12 000 особей, 2013 г. - 12 100 особей, 2014 г. - 12 200 особей <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Правительства Ленинградской области от 28 марта 2012 г. N 92 "О долгосрочной целевой программе "Животный мир Ленинградской области" на 2012 - 2014 годы" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Приоритетами государственной политики в сфере реализации подпрограммы "Развитие охотничьего хозяйства Республики Карелия" провозглашено сохранение природного потенциала и обеспечение неистощительного его использования, а также повышение эффективности управления в охотничьем хозяйстве. Цель подпрограммы - "удовлетворение потребностей граждан в охотничьих ресурсах". Для достижения этой цели запланировано создать условия для повышения продуктивности охотничьих угодий и повысить эффективность государственного управления в охотничьем хозяйстве. Показатели результатов: численность охотничьих ресурсов; лимиты добычи охотничьих ресурсов; продуктивность охотничьих угодий. Предусмотрено проведение комплекса биотехнических мероприятий на территории общедоступных охотничьих угодий (включая посев кормовых полей и выкладку соли-лизунца в солонцы для минеральной подкормки животных); изготовление и установка информационных аншлагов; предоставление вознаграждения охотникам за добычу волка; проведение полного учета добытой продукции охоты; проведение противоэпизоотических мероприятий, в том числе регулирование численности, вакцинация охотничьих ресурсов, мониторинг распространения заболеваний среди объектов животного мира. Реализация мероприятий подпрограммы позволит сохранить и увеличить к 2020 г. численность лося - с 20 тыс. особей до 22,85 тыс. особей, или на 1,6%; увеличить лимиты добычи охотничьих ресурсов: по лосю - с 1 тыс. особей до 1,10 тыс. особей в год, по кабану - с 0,16 тыс. особей до 0,19 тыс. особей в год, по бурому медведю - с 0,32 тыс. особей до 0,33 тыс. особей в год. Это одна из немногих региональных программ, в которой указано, что продуктивность охотничьих угодий рассчитывается в рублях на одну тысячу гектаров, и которую запланировано увеличить с 1998,8 рубля (2012 г.) до 2400 рублей в 2020 г., т. е. увеличить на 16,3% <11>. К сожалению, программа практически не предусматривает меры воздействия и освоения других групп охотничьих животных (пернатой дичи, пушных зверей). Кроме того, через предусмотренные подпрограммой показатели оценить достижение или недостижение провозглашенной цели - "удовлетворение потребностей граждан в охотничьих ресурсах" - весьма затруднительно. Тем более что удовлетворять потребности граждан надо, скорее всего, или в реализации их права на охоту, или в продукции охоты. А для их оценки должны применяться иные показатели. -------------------------------- <11> См.: распоряжение Правительства Республики Карелия от 18 января 2013 г. N 36р-П "Об утверждении Государственной программы Республики Карелия "Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013 - 2020 годы" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

В числе целей многих долгосрочных программ указано устойчивое использование охотничьих ресурсов, повышение продуктивности охотничьих угодий, однако фактически программы не содержат критериев, через которые можно было бы оценить достижение или недостижение устойчивого использования ресурсов, повышения продуктивности охотничьих угодий, рост доходности от использования охотничьих ресурсов. Продуктивность охотничьих угодий - это выход охотничьей продукции с единицы площади угодий (обычно с 1 тыс. га). Выражается в натуральных или денежных величинах <12>, т. е. в штуках, килограммах, рублях на 1000 га. Устойчивое использование - это стабильная или увеличивающаяся по годам добыча видов охотничьих животных. -------------------------------- <12> См.: Терминологический словарь. URL: http://www. rosleshoz. gov. ru/terminology/p/256.

Анализ изученных документов стратегического планирования регионального уровня в сфере охраны и воспроизводства животного мира, охоты и охотничьего хозяйства позволяет сделать следующие выводы: - цели и задачи, сформулированные в различных стратегиях, программах и других документах, критерии оценки их достижения весьма разнообразны, но преобладает охранно-воспроизводственное направление в ущерб ресурсопользовательскому; - многие документы стратегического планирования в числе целей указывают, по нашему мнению, важнейшие - сохранение, воспроизводство и устойчивое использование охотничьих ресурсов, повышение продуктивности охотничьих угодий и другие; - критерии оценки достижения или недостижения устойчивого использования охотничьих ресурсов, повышения продуктивности охотничьих угодий, как правило, отсутствуют. Наблюдается парадоксальная картина - цели и задачи правильны и обширны. Однако критерии оценки (эффективности), как правило, второстепенны, примитивны и зачастую не отражают и не могут отразить достижение заданных целей. Например, цель - снижение уровня браконьерства оценивается через количество рейдов по охране охотничьих ресурсов (ежегодное их увеличение); обеспечение прав граждан в сфере охоты, в том числе права выбора условий охоты, оценивается через количество выданных разрешений на добычу охотничьих ресурсов гражданам и юридическим лицам (ежегодный рост) и т. д. В сравнении с целями территориальных охотничьих программ диссонансом выглядят формулировки из "соседней сферы" - рыбного хозяйства. В Стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года сформулирована цель государственной политики по развитию рыбного хозяйства: достижение передовых позиций по обеспечению населения собственной выловленной и выращенной рыбной продукцией - увеличение к 2030 г. вылова и производства рыбы в 2 раза, выпуска пищевой рыбной продукции - в 1,5 раза, доведение среднедушевого потребления рыбной продукции на одного жителя области с 21 кг до 25 кг <13>. -------------------------------- <13> См.: Областной закон Новгородской области от 9 июля 2012 г. N 100-ОЗ "О Стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Критерии оценки деятельности субъектовых специально уполномоченных органов в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов также различны. Среди них суммы штрафов за нарушение законодательства, количество проведенных оперативных рейдов по охране объектов животного мира и среды их обитания, количество составленных протоколов по выявленным нарушениям, суммы наложенных штрафов, обеспечение прироста численности основных объектов животного мира по отношению к предыдущему году, количество проверок деятельности охотпользователей, количество привлеченных лиц к административной ответственности, количество выданных разрешений, процент взысканных штрафов за административные правонарушения в сфере охоты от общей суммы наложенных штрафов и т. д. В ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют какие-либо критерии оценки деятельности спецорганов или они некорректны. Так, Контрольно-счетная палата Воронежской области отметила, что провести объективную оценку деятельности и эффективности работы охотинспекции невозможно, так как из четырех показателей, установленных распоряжением администрации Воронежской области, три показателя некорректны (зарыбление Воронежского водохранилища, доля закрепленных в пользование охотничьих угодий, численность диких животных) <14>. -------------------------------- <14> См.: Информация Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 20 мая 2010 г. "Информация о результатах проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, выделенных в 2008 - 2009 годах на обеспечение деятельности инспекции по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Авторы Концепции развития охотничьего хозяйства Московской области, разработанной Институтом проблем экологии и эволюции им. А. Н. Северцова под руководством доктора биологических наук А. А. Данилкина, считают, что основными критериями оценки результатов деятельности охотничьих хозяйств и специально уполномоченных государственных органов должны быть: - достижение оптимального уровня численности (плотности населения) важнейших видов охотничьих животных; - неистощительность использования ресурсов; - экономическая эффективность ведения охотничьего хозяйства; - социальная справедливость <15>. -------------------------------- <15> См.: Концепция развития охотничьего хозяйства Московской области // Зеленый мир. 2000. N 3-4. С. 24 - 27.

"Когда хотят охарактеризовать какую-либо отрасль хозяйства, - писал А. А. Умнов еще в 1930-е годы, - то обычно пользуются для этой цели определенными, свойственными этой отрасли хозяйства показателями. Так, помимо других показателей, общих для любой отрасли хозяйства, для характеристики зернового хозяйства можно пользоваться такими показателями, как рост площади посева в гектарах, урожайность с одного гектара, качество получаемого зерна и т. п. Для характеристики состояния животноводства можно исходить из общего поголовья стада, из количества скота в одном хозяйстве или колхозе, из качества скота, например: средний вес туши, средний годовой удой коровы, средний вес шерсти, собираемой за год с одной овцы, и т. п. Такого же способа следовало бы придерживаться и при оценке состояния охотничьего хозяйства на территории какой-либо административно-территориальной единицы. В этой отрасли хозяйства могут служить показателями средний годовой выход получаемой путем охоты продукции с единицы площади (например, с 1 га), средняя годовая добыча этой продукции на одного охотника, качество получаемой продукции, плотность заселенности охотничьих угодий различными охотничье-промысловыми животными, их ежегодный прирост и другие. Пользуясь такими показателями, можно было бы сделать тот или иной вывод о состоянии охотничьего хозяйства и о происходящих в нем изменениях" <16>. -------------------------------- <16> Умнов А. А. Основные вопросы охотничьего хозяйства. М.-Л., 1934. С. 38 - 39.

Государственная политика - это то силовое поле, которое способно сориентировать разнонаправленное движение в идеологическом, нормативно-правовом, организационно-экономическом и другом обеспечении охоты и охотничьего хозяйства. Государством должны быть выработаны, сформулированы в нормативных правовых актах цели, задачи, принципы, решения, индикаторы, обеспечивающие устойчивость охоты, использования ресурсов и динамичное развитие охотничьего хозяйства на перспективу. В настоящее время фактически отсутствуют документы планирования, управления, государственной политики, которые бы определяли цели, задачи, приоритеты, научные, правовые, организационные основы, экономические механизмы и основные направления деятельности в сфере охоты и охотничьего хозяйства на длительный период. С этим связана потребность в разработке федеральной стратегии развития охотничьего хозяйства на долгосрочную перспективу. При подготовке такой стратегии необходимо проведение системного анализа законодательства, практики его применения, статистической, экономической, правовой, социальной информации и выработка предложений по оптимизации государственного управления, предоставления и реализации права охоты, предоставления и реализации права долгосрочного пользования охотничьими животными, регламентации охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных и среды их обитания, повышения эффективности юридической ответственности за нарушения законодательства, организации правового мониторинга. На основе федеральной стратегии целесообразной представляется выработка региональных документов долгосрочного развития уровня стратегий, концепций, программ, а в регионах, где они имеются, - их согласование с федеральной стратегией развития. Федеральные и региональные стратегии (концепции) развития охотничьего хозяйства, в свою очередь, должны служить основой для выработки соответствующих государственных программ и мероприятий. Разработка взаимосвязанных документов стратегического планирования позволит в системном виде улучшить и гармонизировать законодательство, государственное управление, охрану и использование ресурсов животного мира и в конечном счете разумно удовлетворять социальные потребности государства и общества в продукции и услугах, источником которых является охота. При формулировании целей охотничьего хозяйства на перспективу должны быть учтены как минимум два элемента - неистощительность использования охотничьих ресурсов и максимальное удовлетворение потребностей граждан в охоте. Часто ставящееся во главу угла достижение определенной численности охотничьих животных (высокой, оптимальной, предельной, минимальной и т. д.) - это, по нашему мнению, не самоцель, а необходимый фундамент устойчивого использования охотничьих ресурсов, необходимое условие удовлетворения запросов охотников, получения продукции, источником которой является охота, и т. д. Для определения эффективности государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства целесообразно выработать несколько групп критериев для оценки деятельности: - охотничьего хозяйства России как отрасли народного хозяйства; - охотничьего хозяйства субъектов Российской Федерации; - федерального и региональных органов, осуществляющих управление охотой и охотничьим хозяйством; - конкретных охотничьих хозяйств. Представляется, что к числу важнейших показателей (индикаторов, критериев, параметров) деятельности в сфере охоты и охотничьего хозяйства относятся количество охотников, объем добычи охотничьих ресурсов, выход охотхозяйственной продукции на 1 тыс. га угодий, посещаемость охотничьих хозяйств (человеко-дней на 1000 га), объем инвестиций, направляемых на развитие охотничьего хозяйства, в охрану и воспроизводство охотничьих ресурсов, и т. д. В целом можно констатировать, что выработка и апробация системы показателей оценки воздействия государственной политики на состояние охотничьего хозяйства и популяций охотничьих животных, как на региональном, так и на федеральном уровне, в настоящее время является одной из наиболее актуальных научных и практических задач.

Название документа