Некоторые виды ограничений вещных прав на землю

НЕКОТОРЫЕ ВИДЫ ОГРАНИЧЕНИЙ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Г. А. МИСНИК, Н. Н. МИСНИК

Мисник Г. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и природоресурсного права юридического факультета Южного федерального университета.

Мисник Н. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Южного федерального университета.

Зонирование и резервирование земель являются формами государственного вмешательства в частную земельную собственность, осуществляемого в публичных интересах. С давних времен государственное вмешательство в имущественные отношения по поводу земель производилось в исключительных случаях, в частности в военных целях. Исключительный характер сохранен и в действующем российском законодательстве (ст. 55 Конституции РФ и ст. 49 Земельного кодекса РФ). Однако перечень общественных нужд, для обеспечения которых производится ограничение вещных прав на землю, в современном законодательстве существенно расширен. Отмечая важность проблемы реализации публичного интереса в земельных отношениях, необходимо отметить, что достижение указанной цели должно осуществляться на основе гармоничного баланса публичных и частных интересов в праве. В действующем земельном законодательстве регулирование отдельных видов ограничений осуществляется с отступлением от конституционных основ защиты прав человека и гражданина, закрепленных в п. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Действующее земельное законодательство предусматривает административный способ установления некоторых ограничений при отсутствии гарантий компенсации за установление ограничений и правовых требований к порядку и обоснованию принятия административных решений. Согласно ст. 70.1 Земельного кодекса РФ допускается резервирование земель в случаях, предусмотренных ст. 49 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). Согласно п. 3 ст. 49 ЗК РФ изъятие (а следовательно, и резервирование земель) может осуществляться в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Из данной формулировки следует, что изъятие (резервирование) земель в указанных случаях может производиться для любых целей, которые будут установлены законом субъектов РФ. Указание на возможность выкупа таких земель означает, что изыматься могут и земельные участки, находящиеся в частной собственности. В то же время в статье говорится о землях, находящихся в собственности субъекта Федерации или муниципального образования. К таким землям правило о выкупе неприменимо. Норма содержит явное противоречие, которое требует законодательного решения. Отсутствие в гражданском законодательстве точного определения понятия "ограничение вещных прав" порождает противоречия в толковании норм, регламентирующих порядок установления таких ограничений. Общее определение ограничений прав на недвижимое имущество содержится в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой, ограничения (обременения) понимаются как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других). Исходя из этого определения, можно выделить только один признак ограничения, позволяющий отделить его от содержания самого вещного права. Таким признаком является конкретизация объекта ограничений. Объектом ограничений выступают права на конкретный объект недвижимого имущества. Между тем определение ограничений вещных прав имеет значение не только процессуального характера (в данном случае это определение используется в рамках процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество), но и для регулирования самих имущественных отношений. В связи с этим вопрос о формулировании правового понятия "ограничение права" остается открытым и требует своего решения на законодательном уровне. Вопрос относительно понятий границы, пределов и ограничений права собственности не нашел однозначного решения в правовой науке. В литературе отсутствует устоявшееся мнение относительно правовых признаков ограничений права, позволяющих отделить эту категорию от понятия "содержание права", которое также определяется установлением положений, стесняющих собственника в его власти над имуществом. По мнению профессора В. И. Синайского, эти стеснения представляют собой предел, границы гражданского правопорядка, в рамках которого признается право собственности. "Эти границы, суживающие понятие права собственности, и суть его ограничения" <1>. -------------------------------- <1> Синайский В. И. Русское гражданское право. Выпуск 1. Общая часть и вещное право. Киев, 1914. С. 215, 219.

Подробная дискуссия по этому вопросу содержится в работах В. П. Камышанского, который настаивает на выработке понятия ограничения права собственности, соответствующего общим принципам гражданского права <2>. При этом вполне допустимо наличие основных начал, отражающих существо содержания, особенности и социальную направленность, для ограничений вещных прав <3>. Отсутствие общих принципиальных основ регулирования ограничений прав на природные объекты приводит к ущемлению вещных прав и свобод человека в данной области. -------------------------------- <2> Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 127. <3> Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 141.

Предметом рассмотрения в рамках данной работы являются зонирование и резервирование земель как способы ограничения вещных прав на землю. Зонирование и резервирование земель являются формами ограничения использования земель. Различие между данными формами состоит в следующем. Резервирование земель осуществляется в целях будущего изъятия их для удовлетворения общественных интересов. Зонирование преследует цель установления ограничений использования, но не направлено на их последующее изъятие. Резервирование осуществляется на определенный срок. Срок зонирования не ограничен. Резервирование ограничивает гражданский оборот земельного участка. Зонирование не предусматривает такого ограничения. Зонирование и резервирование в пределах земель населенных пунктов основываются на актах территориального планирования земель. Посредством территориального планирования обеспечивается устойчивость земельных отношений. Как подчеркивается в литературе, устойчивость как одно из необходимых свойств развития территорий подразумевает под собой стабильность, предсказуемость и определенность. К сожалению, к настоящему времени большинство городских поселений России столкнулись с проблемами, вызванными хаотичным (неустойчивым) развитием городских территорий. Так, нередки ситуации, когда в результате строительства объектов не учитываются потребности соответствующей территории в энергоресурсах и ввод в эксплуатацию крупного объекта приводит к нехватке мощностей для строительства и эксплуатации других зданий и сооружений. Возникают также ситуации, когда строительство объекта, на первый взгляд удачно вписывающегося в существующую застройку (с точки зрения архитектурного облика, обеспеченности коммуникациями, транспортной и социальной инфраструктурой, местоположения и пр.), существенно затрудняет дальнейшее развитие территории (в связи с этим в городах появился термин "точечная застройка", который определенно имеет негативный оттенок). Непредсказуемость развития территории влечет ошибки в оценке существующих объектов недвижимости <4>. -------------------------------- <4> Андрианов Н. А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.

Несмотря на отмеченную значимость планировочных актов для обеспечения стабильности земельных отношений, законодатель не определяет юридическую силу земельно-планировочных актов. Так, неясно, может ли акт территориального планирования служить основой для отказа в предоставлении земельного участка по мотивам будущего публичного притязания на данный земельный участок. Кроме того, действующее законодательство допускает возможность установления ограничений при отсутствии актов территориального планирования. Согласно ст. 8 Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 69 внесены изменения в ст. 3.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которым до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодатель на длительный период устанавливает режим административного усмотрения при решении вопроса об ограничении вещных прав на землю, что противоречит конституционным основам защиты прав человека и гражданина (п. 3 ст. 55 Конституции РФ). Не решен в законодательстве вопрос о порядке и условиях государственной регистрации ограничений прав на земельные участки. Согласно п. 6 ст. 56 ЗК РФ ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Однако точного определения понятия ограничений и перечня ограничений, подлежащих регистрации, в законодательстве нет. Подлежит ли государственной регистрации решение о резервировании? Включение в перечень ограничений в ст. 56.1 позволяет говорить о распространении правила об обязательной государственной регистрации, установленного для ограничений прав на землю в ст. 56 ЗК РФ. Однако в Земельном кодексе прямо не устанавливается требование о государственной регистрации решения о резервировании земель, что может порождать споры, поскольку ч. 1 ст. 4 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и ст. 131 ГК требуют прямого указания применительно к конкретным случаям государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Подлежат ли государственной регистрации другие ограничения, вводимые в связи с резервированием земель? Представляется, что должны, если толковать ст. 56 ЗК в широком значении. Однако формально Закон это требование не устанавливает. Закон требует регистрации ограничений, установленных актами государственных органов и органов местного самоуправления. Решением о резервировании такие ограничения не устанавливаются. Ограничения, связанные с резервированием земель, согласно п. 2 ст. 56.1 ЗК РФ, устанавливаются федеральными законами, а следовательно, в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в государственной регистрации не нуждаются. Таким образом, в законодательстве существует неопределенность, которая создает угрозу административного произвола. Думается, что в Законе должен прямо устанавливаться перечень административных актов, порождающих ограничения вещных прав и подлежащих государственной регистрации. Для целей обеспечения стабильности земельных отношений необходимо определение общих правовых принципов применения ограничений вещных прав. В литературе предлагается следующий перечень принципов ограничения права частной собственности <5>: -------------------------------- <5> Круглый стол журнала "Государство и право". Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. N 8. С. 57.

1) исключительно в интересах "общего блага", "общественного интереса"; 2) справедливая компенсация государством собственнику имущественных потерь; 3) установление ограничений на основании и в пределах закона; 4) равенство всех собственников перед лицом подобных ограничений, т. е. они должны устанавливаться не в отношении отдельных собственников, а путем общего правового регулирования; 5) возможность судебного оспаривания изъятия государственного имущества из частной собственности. Заслуживает поддержки мнение В. П. Камышанского о том, что при установлении ограничений должны учитываться не только публичные интересы, но и интересы собственника <6>. Важным правовым средством обеспечения баланса интересов общества и собственника является компенсация убытков, вызванных ограничением права. -------------------------------- <6> Камышанский В. П. Указ. соч. С. 127.

В законодательстве необходимо отразить гарантии и условия компенсации за установленные ограничения. Действующее законодательство таких гарантий не предусматривает. Так, в законодательстве отсутствуют нормы, регламентирующие порядок прекращения режима резервирования, условия продления сроков или запрет на такое продление, а также условия о компенсации убытков, вызванных резервированием. В первоначальном проекте Закона предусматривалось включение таких убытков в выкупную цену земли. Принятый Закон такое условие не предусматривает. Кроме того, включение данных убытков в выкупную цену не является полноценной гарантией, поскольку в случае, если изъятие не произойдет, убытки не будут компенсированы. Анализ противоречий в правовом регулировании зонирования и резервирования земель позволил сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства. Во-первых, в земельном законодательстве следует закрепить правило, согласно которому решение о зонировании и резервировании должно обосновываться актами территориального планирования. Во-вторых, федеральными законами должна предусматриваться компенсация убытков, вызванных резервированием, отдельно от компенсации убытков, вызванных изъятием земельного участка. В-третьих, необходимо закрепить норму, которая бы прямо предписывала обязательность государственной регистрации решения о резервировании земель. В-четвертых, в федеральных законах должен быть закреплен исчерпывающий перечень оснований резервирования земель.

Название документа