Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

П. В. ЕВДОКИМОВ, А. А. ЯЛБУЛГАНОВ

Евдокимов П. В., кафедра финансового права ГУ-ВШЭ.

Ялбулганов А. А., кафедра финансового права ГУ-ВШЭ.

Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду до настоящего времени окончательно не разрешен ни в научной литературе, ни в законодательстве и судебной практике. Действующее законодательное регулирование предлагает лишь общие подходы к определению понятия платы за негативное воздействие. Так, определение понятия негативного воздействия на окружающую среду содержится в общих положениях Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1>. На основании положений ст. 1 указанного Закона можно определить негативное воздействие на окружающую среду как воздействие хозяйственной и иной деятельности человека на совокупность компонентов природной среды, последствия которой приводят к негативным изменениям состояния окружающей среды во взаимосвязи ее физических, химических, биологических и иных показателей. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду рассматривается как разновидность природопользования, поскольку в соответствии со ст. 1 указанного Закона использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на природные ресурсы в процессе хозяйственной и иной деятельности, как собственно негативные, так и иные виды воздействия. Все предусмотренные рассматриваемым Законом виды негативного воздействия так или иначе связаны с понятиями "загрязнение окружающей среды", "загрязняющее вещество". Следует отметить, что утративший силу Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <2> использовал термин "плата за загрязнение окружающей среды", который получил свое закрепление в ряде подзаконных актов, действующих и в настоящее время. В соответствии со ст. 1 действующего Закона загрязнение окружающей среды представляет собой поступление в окружающую среду вещества или энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Для определения степени загрязнения (негативного воздействия на окружающую среду) используются нормативы допустимого воздействия, нормативы допустимых выбросов и сбросов, нормативы предельно допустимых концентраций, прочие нормативы, соблюдение которых должно способствовать поддержанию качества окружающей среды, ее благоприятного состояния. -------------------------------- <2> Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

Наряду с достаточно скудным законодательным определением понятия платы за негативное воздействие судебная практика по вопросу правовой природы платы за негативное воздействие обширна и носит крайне неоднородный характер. За весьма непродолжительный период высшими судебными инстанциями, по существу, были сформулированы как минимум три полностью или частично взаимоисключающие правовые позиции: 1) плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми признаками налога и не может быть установлена постановлением Правительства РФ (решение Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ2002-178 "О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в редакции от 14 июня 2001 г. <3>); -------------------------------- <3> Налоговый вестник. 2002. N 12.

2) плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является фискальным сбором и может быть установлена постановлением Правительства РФ в пределах делегированных полномочий (Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <4>); -------------------------------- <4> Российская газета. 2002. 25 дек.

3) существенные признаки платы за загрязнение окружающей среды могут быть установлены на уровне не ниже постановления Правительства Российской Федерации (решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49 "О признании частично недействующим Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 года N 632"). Остановимся на каждой из них более подробно. 1. Плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми признаками налога и не может быть установлена постановлением Правительства РФ. ОАО обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает налоговый платеж. Верховный Суд РФ заявление ОАО удовлетворил. Названное выше Постановление Правительства РФ признано незаконным (недействительным). Кассационная жалоба Правительства РФ оставлена без удовлетворения. Принимая решение об удовлетворении жалобы, Верховный Суд РФ исходил из того, что плата за загрязнение окружающей среды может быть установлена только федеральным законом, а не актом Правительства РФ. Так, согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В силу п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом. Из содержания ст. 17 Налогового кодекса РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. При рассмотрении дела было установлено, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 Налогового кодекса РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства). Однако в нарушение ст. 17 Налогового кодекса РФ все существенные элементы указанного налогового платежа были установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ. Установление федеральных налогов отнесено к исключительной компетенции законодателя, а не к компетенции Правительства, и введение Правительством РФ такого налога было расценено судом как нарушение определенного указанными выше федеральными законами порядка введения федеральных налогов и сборов. 2. Плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является фискальным сбором и может быть установлена постановлением Правительства РФ в пределах делегированных полномочий. Правительство РФ направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, ссылаясь на то, что платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. Конституционный Суд РФ установил следующее. В соответствии с Налоговым кодексом РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными данным Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные данным Кодексом либо установленные в ином порядке, чем определено данным Кодексом. В силу этого любой платеж независимо от его названия должен оцениваться по существу, с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом. По смыслу ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т. п. Указанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды. Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление. Изложенное свидетельствует о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и, следовательно, не включаются в систему налогов, которая согласно ст. 75 (ч. 3) Конституции РФ подлежит установлению федеральным законом. Поэтому на них не может быть распространен вытекающий из ст. ст. 57, 71 (п. "з"), 75 (ч. 3) Конституции РФ критерий правомерности налоговых платежей, в соответствии с которым налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены непосредственно федеральным законом. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т. д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству РФ. Таким образом, делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия с учетом характера данной платы не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах. Вместе с тем в ходе дальнейшего реформирования законодательства РФ о налогах и сборах не исключается возможность введения законодателем иного порядка взимания указанных платежей. В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" - поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. 3. Существенные признаки платы за загрязнение окружающей среды могут быть установлены на уровне не ниже постановления Правительства РФ. Несмотря на вынесенное Определение Конституционного Суда РФ о неналоговом характере платы за загрязнение окружающей среды, ОАО повторно обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой о признании незаконными отдельных положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", ссылаясь на то, что они не соответствуют действующему законодательству. Верховный Суд РФ удовлетворил заявленные требования частично. Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 Министерству экологии и природных ресурсов РФ поручено разработать с привлечением Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора, других заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований и по согласованию с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ утвердить до 1 ноября 1992 г. базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Министерству экологии и природных ресурсов РФ по согласованию с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ предоставлено право вносить уточнения в указанные нормативы платы и коэффициенты в связи с изменением экологической ситуации в отдельных регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду. Во исполнение данного пункта Постановления Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 27 ноября 1992 г. утвердило "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы" <5>. -------------------------------- <5> Письмо Минприроды РФ от 27 ноября 1992 г. (ред. от 18 августа 1993 г.) "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов" // Закон. 1993. N 3.

При этом делегирование Правительством РФ полномочий федеральным органам исполнительной власти по установлению нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов законодательством в области охраны окружающей среды не предусмотрено. Более того, ранее утвержденные "Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы" признаны недействующими Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 12 апреля 2002 г. N 187. При таких обстоятельствах суд посчитал, что положения п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 не соответствуют действующему законодательству и подлежат признанию недействующими. Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду долгое время рассматривался в судебной практике арбитражных судов в контексте правомерности начисления пени и привлечения к ответственности за невнесение экологических платежей, т. е., по существу, сводился к применимости положений ч. 1 Налогового кодекса РФ к плате за негативное воздействие на окружающую среду. Арбитражные суды по-разному расценили правовую позицию Конституционного Суда РФ, что привело к возникновению как минимум трех различных линий судебных решений. Коротко приведем аргументы каждой из них. 1. Как указано в п. 4 мотивировочной части Определения КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О, плата за загрязнение окружающей среды является одним из источников дохода федерального бюджета. В приложениях N 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" и к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов отнесена к налоговым доходам. Законодатель тем самым подтверждает введение и взимание этой платы. Также КС РФ определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания. Таким образом, если природопользователь не исполнил обязанность по внесению платы за фактическое загрязнение окружающей природной среды, налоговый орган вправе доначислить экологические платежи и применить ответственность по п. 1 ст. 122 НК РФ. Если же природопользователь не исполнил обязанность по своевременному представлению в налоговый орган расчета по плате за загрязнение окружающей природной среды, то с него подлежит взысканию штраф, предусмотренный п. 1 ст. 119 НК РФ <6>. -------------------------------- <6> Постановление ФАС ВСО от 15 сентября 2003 г. по делу N А19-6435/03-44-Ф02-2899/03-С1, Постановление ФАС УО от 5 мая 2003 г. N Ф09-1214/03-АК, Постановления ФАС ДВО от 16 мая 2003 г. по делу N Ф03-А51/03-2/1020, от 13 марта 2003 г. по делу N Ф03-А51/03-2/221, от 5 марта 2003 г. по делу N Ф03-А51/03-2/274, Постановление ФАС ЦО от 30 января 2003 г. N А23-3026/02А-5-194.

2. Как указал в своем Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О Конституционный Суд РФ, платежи за негативное воздействие на окружающую среду носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. В соответствии с п. 43 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ" при решении вопроса о правомерности применения налоговым органом ст. 122 Кодекса в случае неуплаты, неполной уплаты сбора судам необходимо исходить из природы каждого конкретного обязательного платежа, поименованного "сбор". Неуплата сбора, определение которого дано в п. 2 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации, не может повлечь применение ответственности, предусмотренной ст. 122 НК РФ <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС ВСО от 29 июля 2003 г. по делу N А33-2240/02-С3а-Ф02-2267/03-С1, Постановление ФАС ЗСО от 16 июля 2003 г. по делу N Ф04/3317-978/А27-2003.

3. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с п. 5 Определения КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О и ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ" взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. Данные платежи не включаются в систему налогов, которая согласно ст. 75 (ч. 3) Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом. Также рассматриваемые платежи не являются и сбором. Таким образом, указанные платежи относятся к обязательным платежам неналогового характера, взимаемым в публично-правовом порядке, к которым не применяются положения Налогового кодекса РФ. Следовательно, к отношениям по внесению платы за загрязнение окружающей среды нельзя применить ответственность по ст. ст. 119, 122 НК РФ, равно как и начислить пени на основании ст. 75 НК РФ <8>. -------------------------------- <8> Постановления ФАС ЗСО от 20 октября 2003 г. по делу N Ф04/5364-752/А67-2003, от 1 сентября 2003 г. по делу N Ф04/4377-1427/А27-2003, от 7 июля 2003 г. по делу N Ф04/3069-895/А27-2003, Постановление ФАС СЗО от 27 января 2003 г. N А56-30127/02.

Проанализировав судебную практику арбитражных судов, можно сделать вывод, что несмотря на подходы к определению характера платы, выработанные Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ в серии судебных решений, единообразия в правоприменительной практике федеральных арбитражных судов достичь так и не удалось. Столь противоречивая судебная практика по данному вопросу вызвана, как представляется, введением в терминологический аппарат налогового права новой, недостаточно определенной формальными признаками категории "фискальный сбор". Какой бы стройной ни казалась логика КС РФ, сформулированная правовая позиция по плате за загрязнение не выдерживает критики с точки зрения складывающейся правоприменительной практики, в результате чего не соблюдается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом <9>. -------------------------------- <9> Пункт 1 ст. 19 Конституции РФ.

Разрешение данной проблемы было найдено законодателем в принятии поправок в Кодекс об административных правонарушениях, направленных на усиление ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды. Теперь закон устанавливает новый состав правонарушения - невнесение или несвоевременное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 Кодекса) <10>. За подобное нарушение штраф в отношении должностных лиц устанавливается в размере от 30 до 60 МРОТ, а в отношении юридических лиц - от 500 до 1000 МРОТ. Помимо этого, усиливается ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, предусмотренные ст. ст. 8.1 - 8.4 Кодекса. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ.

В пояснительной записке к законопроекту по вопросу установления нового состава правонарушения указывалось следующее: "Федеральный и региональные бюджеты недополучают в результате невнесения платы за загрязнение окружающей среды значительные суммы денежных средств. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами и иными актами. Следовательно, одно из экологических требований - платность негативного воздействия. В КоАП РФ ответственность за несоблюдение экологических требований установлена в статье 8.1. Данная статья является общей и применяется в случае невозможности квалификации совершенного противоправного деяния в области охраны окружающей среды и природопользования по специальной норме. Внесение в КоАП РФ специального состава правонарушения - невнесение платы за загрязнение окружающей среды - позволит повысить эффективность применения мер административной ответственности за совершение данного правонарушения, усилить превентивную роль закона в деле охраны окружающей среды. Привлечение к административной ответственности по статье 8.41 будут осуществлять государственные инспектора по охране природы, осуществляющие государственный экологический контроль". Внесенные в КоАП РФ поправки призваны решить проблему юридической ответственности за невнесение платы за негативное воздействие в рамках административно-правовых отношений. Однако указанную меру нельзя рассматривать иначе как временной, направленной на скорейшее решение проблемы отсутствия правовых оснований для привлечения к ответственности за данное правонарушение. При этом такая мера не способна решить вопрос по существу. Совершенно очевидной представляется необходимость принятия отдельного законодательного акта в соответствии с п. 3 ст. 16 Закона "Об охране окружающей среды", который бы, во-первых, соответствовал экономическому содержанию экологических платежей и, во-вторых, обеспечивал достаточный уровень администрирования и контроля за поступлением сумм платы в бюджетную систему РФ.

Название документа