Новое лесное законодательство

НОВОЕ ЛЕСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

О. А. ЗИНОВЬЕВА

Зиновьева О. А., доцент кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Нет необходимости говорить о значении леса в нашей жизни и о сохранении этой экологической системы и природного ресурса (как лес назван в новом Лесном кодексе Российской Федерации <1>) для настоящего и будущих поколений. Хотелось бы обратить внимание на некоторые из тех существенных изменений, которые произошли и произойдут в ближайшее время в лесном законодательстве. -------------------------------- <1> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

О собственности на леса и лесные участки

Вопрос о собственности на леса вызвал бурные дискуссии еще при обсуждении проекта Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), который был разработан рабочей группой при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации и внесен в Государственную Думу Российской Федерации в начале 2005 г. Многие юристы и ученые, занимающиеся данной проблематикой, предостерегали разработчиков проекта от включения норм, предполагающих приватизацию лесов, нарушающих право граждан России на леса, как общественное достояние <2>. -------------------------------- <2> См.: Боголюбов С. А. Совершенствование лесного законодательства России // Законодательство и экономика. 2004. N 5. С. 84 - 88; Яковлева О. А. Всенародное обсуждение законов - путь к возрождению России. АНО "Эколого-правовой центр "Право на жизнь". М., 2006.

О том, что передавать лес в частную собственность в нынешних условиях рано, заявил Президент Российской Федерации Владимир Путин, отвечая в прямом эфире на вопрос работника Кондопожского ЦБК, который выразил обеспокоенность возможностью передачи лесов в частную собственность при принятии нового ЛК РФ. Как пояснил Президент, передача лесов в частное пользование считается среди либеральных экономистов более правильным решением. "Однако в наших условиях пока рановато передавать такое национальное достояние, как лес, в частные руки. Я такой закон не подпишу", - пообещал В. В. Путин. Он также отметил, что нужно передавать участки леса в длительное пользование, в аренду. "Такие инструменты есть, и мы пойдем по такому пути", - сказал Президент <3>. -------------------------------- <3> См.: http://www. rambler. ru/news/russia/putin/8971258.php.

Критикуемый проект ЛК РФ (вариант от 18 января 2005 г.) закреплял в ч. 1 ст. 42 федеральную собственность на земли лесного фонда, в ч. 2 предусматривал, что лесные участки могут находиться в государственной и муниципальной собственности, а также в собственности физических и юридических лиц. А в ч. 6 этой статьи предусматривалась также возможность иметь в собственности участки леса иностранным физическим и юридическим лицам, а также лицам без гражданства (за исключением лесных участков, предусмотренных перечнем, утвержденным указом Президента Российской Федерации). Такое решение вопроса о собственности на лесной фонд противоречило не только мнению общественности, но и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации <4>, и этот вариант проекта ЛК РФ был отправлен на доработку. Более года проект перерабатывали и осенью 2006 г. вернулись к его рассмотрению. -------------------------------- <4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Что говорится по поводу собственности на леса в действующем ЛК РФ? Статья 8 ЛК РФ закрепляет нахождение лесных участков в составе земель лесного фонда в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, а на землях других категорий, могут находиться в различных формах собственности, в том числе в частной собственности физических и юридических лиц. Что изменилось? По сравнению с предыдущим проектом - ничего. Положение о том, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, установлено законодателем в ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <5>. Статья 10 вышеуказанного Закона предусматривает, что распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. Необходимо отметить, что такое распоряжение лесными участками возможно с 8 декабря 2006 г. - дня официального опубликования и вступления в силу данного Федерального закона. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

Какова теперь реакция общественности? Директор Центра экологии и управления лесов Российской академии наук Г. Коровин отметил, что в структуре документа осталась "лазейка", через которую очень легко осуществить главную идею разработчиков - о частной собственности. В Кодексе произошла подмена лесного законодательства земельным, лес из недвижимого имущества превратился в "движимое". По мнению Г. Коровина, последствия могут быть следующими: "Переводите лесные земли в любые категории и дальше - делайте с ними все, что хотите, в том числе и продавайте в частные руки" <6>. -------------------------------- <6> По материалам информационного Агентства Regnum // http://www. regnum. ru.

Эту точку зрения поддерживает и другой известный ученый, заведующий кафедрой Московского государственного университета леса, академик Российской академии сельскохозяйственных наук Н. Моисеев: "В новом Лесном кодексе впервые за всю двухсотлетнюю историю управления лесами в России они становятся объектом земельных отношений, движимым имуществом. Следовательно, лес можно выдернуть из земли, как редиску, и продать куда угодно, в том числе и под коттеджи" <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Если же предположить, что лесные участки, расположенные вне земель лесного фонда, могут быть приобретены в частную собственность совсем не для того, чтобы вырубить находящийся на них лес, то и здесь возникает много вопросов. Какой налог должен платить собственник лесного участка и может ли он быть равен земельному налогу? Каким образом может быть осуществлен контроль за использованием и охраной леса, защитой растений от вредителей и болезней на данном лесном участке? Вряд ли частный собственник будет предоставлять право гражданам свободно и бесплатно пребывать в лесу и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов.

Использование лесов, лесных участков и лесных насаждений

Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесшим изменения в ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, исключающие слова "леса и многолетние насаждения" из перечня недвижимых вещей. Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом. К недвижимому имуществу относятся лесные участки. Согласно ст. 93 ЛК РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <8>. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. N 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 153-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ и от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Что же понимается под лесным участком? Чтобы разобраться с этим понятием, нужно обратиться к нескольким статьям ЛК РФ <9>. Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в процессе проведения лесоустройства, прошедший государственный кадастровый учет лесных участков. В ЛК РФ 2006 г. нет понятия лесного кадастра, и государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" <10>. -------------------------------- <9> См.: ст. 7, 23, 67, 69, 81 - 84, 87, 91, 92 ЛК РФ. <10> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ и от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

ЛК РФ не раскрывает понятие "лесные отношения", но устанавливает, что они регулируются лесным законодательством, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. Таким образом, имущественные отношения в ЛК РФ основываются на представлении о лесных участках как о земельных участках. Согласно ст. 71 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование; гражданам - в безвозмездное срочное пользование и в аренду. Договор аренды лесного участка заключается на срок от 10 до 49 лет, в некоторых случаях использования лесов <11> - на срок от 1 года до 49 лет. Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом. -------------------------------- <11> См.: п. 11 - 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ.

По сравнению с Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г. ЛК РФ 2006 г. исключает договор концессии лесных участков и проведение лесных конкурсов на право заключения договоров аренды лесных участков, заменив их аукционами. Изменен и максимальный срок аренды лесных участков с 99 до 49 лет. Ранее осуществление лесопользования допускалось только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые выдавались ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. ЛК РФ 2006 г. не предусматривает выдачу лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов и вводит понятие "лесная декларация" - заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно в орган исполнительной власти, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Можно сделать вывод, что разрешительный порядок использования лесов заменяется заявительным. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений. Граждане осуществляют заготовку древесины для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год. Если проанализировать отношения, связанные с использованием лесов, то можно сделать вывод, что речь идет в основном об имущественных отношениях, объектом которых выступает лесной участок либо лесные насаждения. Исключение составляет использование лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и пребывание граждан в лесах. Право общего пользования лесами возникает на основании ст. 11 ЛК РФ, закрепляющей право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире. (Здесь также возникает много проблем: что первично - ЛК РФ или Закон "О животном мире"? Выдача лицензии на охоту должна предшествовать заключению договора аренды лесного участка или наоборот?) Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах и безопасности граждан при выполнении работ. Если обеспечение пожарной и санитарной безопасности в лесах регулируется правилами соответственно о пожарной и санитарной безопасности в лесах, установленных органами государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, то, кто и как будет определять критерии безопасности граждан и при выполнении каких работ, законодателем не определено. Вероятно, что будет ограничено или запрещено пребывание граждан не только на тех лесных участках, которые будут находиться в частной собственности, но и на тех, которые будут предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование или в аренду, что ставит под сомнение свободное и бесплатное пребывание граждан в лесах. В заключение необходимо отметить следующее. Во-первых, к недостаткам ЛК РФ можно отнести отсутствие понятийного аппарата: не даны определения лесных отношений, лесного фонда, лесных насаждений, лесопарков и лесничеств. Нельзя назвать идеальными и данные ЛК РФ понятия, например понятия леса и лесного участка. Во-вторых, многие статьи ЛК РФ носят отсылочный характер и требуют принятия большого количества подзаконных актов и законов субъектов Российской Федерации, которые должны создать условия для применения провозглашенных в нем норм. В ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации в области охраны и использования лесов состоит из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, издаваемых ими в пределах своих полномочий.

Название документа