Экологическая экспертиза и меры административной ответственности как инструменты принуждения к выполнению экологических требований

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА И МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК ИНСТРУМЕНТЫ ПРИНУЖДЕНИЯ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ

А. В. ТАТАЛИНА

Таталина А. В., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук.

В системе функционирования механизма охраны окружающей среды экологическая экспертиза (функциональный инструмент) и административно-принудительные меры (правовой инструмент) занимают основное место. Действующее законодательство, закрепляя право граждан на благоприятную окружающую среду и гарантируя свободу хозяйственной деятельности <1>, затрагивающей охрану здоровья населения страны, в то же время вводит отдельные ее ограничения, в частности, одним из средств охраны здоровья граждан при осуществлении хозяйственной и иной деятельности является установленный законодательством институт экологической экспертизы <2>, являющийся центральным элементом российской правовой системы экологической оценки. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ // Росс. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212. <2> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

Правовой институт экологической экспертизы исследовали такие ведущие ученые в данной области правового регулирования, как М. М. Бринчук, Д. А. Абакумов, С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, О. Л. Дубовик, В. В. Петров, В. В. Попков, Б. В. Ерофеев, Т. В. Злотникова, О. Н. Сапранова, И. О. Краснова, М. В. Хотулева, Ю. Р. Храмова и другие. По нашему мнению, правовая сущность экологической экспертизы заключается в том, что она является одним из организационно-управленческих, функциональных инструментов механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды, представляет собой проверку в установленной процессуальной форме любой планируемой деятельности на соответствие требованиям действующего экологического законодательства Российской Федерации. В настоящее время в рамках существующей свободы экономической деятельности увеличивается количество попыток реализации проектов, обосновывающих разнообразную деятельность, чьи хозяйственные интересы не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду и рассчитаны только на материальную выгоду. Экологической экспертизе подлежат все плановые, предпроектные и проектные материалы по объектам, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, которые могут в той или иной степени представлять угрозу экологической безопасности страны. Отметим, что основными объектами государственной экологической экспертизы по Хабаровскому краю за последние годы были объекты геологоразведки и добычи россыпного золота, нефтехимии, проекты рубок главного пользования, строительства и реконструкции дорог, автозаправочные станции, гаражно-строительные кооперативы, объекты гражданского строительства. Более 15 лет функционирует система контроля природоохранных аспектов планируемой деятельности, а также принятие по ним посредством экологической экспертизы экологически значимых решений, которая назначается до утверждения и реализации проекта, наделена властными полномочиями по запрещению вредоносной деятельности. Зачастую проведение экологической экспертизы сопровождается коррупционными воздействиями лиц, компетентных в вынесении положительных результатов проведения экспертизы, о чем свидетельствуют обращения граждан, общественных организаций в органы прокуратуры, судебные органы об оспаривании положительных заключений государственной экологической экспертизы. При этом механизм ответственности органов и должностных лиц, организующих и непосредственно проводящих государственную экологическую экспертизу, урегулирован не в полном объеме. Как следствие - в процессе экспертизы практически не рассматриваются альтернативные варианты намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Административная ответственность, в свою очередь, является правовым инструментом, юридическим средством обеспечения соблюдения законодательства об экологической экспертизе, и выражается в форме обязанности физического или юридического лица, нарушившего законодательство об экологической экспертизе, претерпевать неблагоприятные последствия в виде административного штрафа, установленные санкциями ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <3> (далее - КоАП РФ) в определенном административно-процессуальном порядке. -------------------------------- <3> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ, от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 103-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 144-ФЗ, от 8 декабря 2003 N 161-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 9 мая 2004 г. N 37-ФЗ, от 26 июля 2004 г. N 77-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 93-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 114-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 118-ФЗ, от 25 октября 2004 г. N 126-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 14-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 19-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 21-ФЗ, от 22 апреля 2005 г. N 38-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 66-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 82-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 113-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 120-ФЗ, от 27 сентября 2005 г. N 124-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 156-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 161-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 193-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ и от 5 января 2006 г. N 10-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2002. N 18. Ст. 1721; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4295; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 1. Ст. 2; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2717; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4440; 2003. N 50. Ст. 4847; 2003. N 50. Ст. 4855; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; 2004. N 30. Ст. 3095; 2004. N 31. Ст. 3229; 2004. N 34. Ст. 3529; 2004. N 34. Ст. 3533; 2004. N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 45; 2005. N 10. Ст. 762; 2005. N 10. Ст. 76; 2005. N 13. Ст. 1077; 2005. N 13. Ст. 1079; 2005. N 17. Ст. 1484; 2005. N 19. Ст. 1752; 2005. N 25. Ст. 2431; 2005. N 27. Ст. 2719; 2005. N 27. Ст. 2721; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3131; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3124; 2005. N 40. Ст. 3986; 2005. N 50. Ст. 5247; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5574; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5596.

Проведенное исследование показало, что основными субъектами привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе (в частности, по Хабаровскому краю) являются должностные лица предприятий, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность (более 70% общего числа правонарушителей). В связи с чем делается вывод о том, что существующие административные санкции все-таки не заставляют субъектов хозяйственной деятельности учитывать существующие экологические требования и нормативы. Напомним, что ст. 8.4 КоАП РФ за рассматриваемые правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Итак, должностные лица - ими, как правило, являются директора предприятий, учреждений, организаций и их заместители - осуществляют хозяйственную и иную деятельность без проектов, имеющих положительное заключение государственной экологической экспертизы, например ведут строительство различных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы, осуществляют производство древесины по проектам организации рубок главного пользования, не имеющим положительного заключения государственной экологической экспертизы, и т. д. Кроме того, во многих случаях, при осуществлении планируемой деятельности должностные лица вообще не предоставляют проектную документацию на проведение государственной экологической экспертизы. В результате хозяйственная деятельность осуществляется без положительного заключения государственной экологической экспертизы, чем оказывает отрицательное воздействие на окружающую среду, а посредством этого и на здоровье граждан, а обозначенные субъекты этой "вредоносной" деятельности ограничиваются уплатой административного штрафа (причем в очень незначительном размере). По нашему мнению, необходимо усиление административного наказания за нарушение законодательства об экологической экспертизе в виде увеличения размера административного штрафа для должностных лиц до пятисот минимальных размеров оплаты труда, что может способствовать предупреждению и уменьшению количества совершаемых должностными лицами правонарушений в области экологической экспертизы. Ведь в правовой экологической системе наиболее слабым звеном сегодня является именно борьба с экологическими правонарушениями. Кроме того, особого внимания заслуживает проблематика участия общественности при проведении экологической экспертизы. Как известно, дополнительно к государственной может быть организована и проведена общественная экологическая экспертиза по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления. Исходя из анализа статистических данных субъектов Федерации, выяснилось, что законодательно закрепленный институт общественной экологической экспертизы в субъектах Федерации практически не работает. В частности, в Хабаровском крае существуют единичные случаи проведения общественной экологической экспертизы (в среднем два раза в год). В большинстве случаев лица, планирующие осуществление хозяйственной деятельности, способной оказать вредное воздействие на окружающую среду, игнорируют требование законодательства об участии общественности в проведении экологической экспертизы. Итак, является ли предоставление исходной документации для проведения общественной экологической экспертизы обязанностью заказчика документации? В рамках действующей нормативной правовой базы заказчик имеет реальную возможность отказать в выдаче исходной документации, поскольку законодательно открытость документации оценки воздействия на окружающую среду не определяется. Единственный нормативный документ, регламентирующий требования к проектной документации в части оценки воздействия на окружающую среду, - Инструкция по экологическому обоснованию намечаемой хозяйственной и иной деятельности, утвержденная Приказом Минприроды от 29 декабря 1995 г. N 539 <4>, которая не содержит никаких указаний по поводу открытости этой документации. В Хабаровском крае был случай, когда не удалось провести общественную экологическую экспертизу из-за непредставления проектных материалов строящегося объекта заказчиком проектирования и строительства. Районный суд вынес решение, согласно которому заказчика документации обязали предоставить общественной организации все необходимые материалы, подлежащие экологической экспертизе. Данный судебный прецедент, конечно, может свидетельствовать об обязанности заказчика предоставлять проектную документацию, однако до судебного процесса дело может и не дойти. -------------------------------- <4> Экологический вестник Москвы. 1996. N 4 - 6.

По мнению автора, посредством участия общественности необходимо проведение экологической экспертизы сложных объектов, так как в большинстве они проходят государственную экологическую экспертизу за короткие сроки, в результате чего в судебном порядке положительные заключения признаются недействительными. Кроме того, участие общественности в принятии экологически значимых решений сопровождается такими проблемами, как отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и проведение участия общественности в принятии экологически значимых решений; неинформирование общественности о планируемой деятельности и др. В настоящее время необходимы нормативные правовые акты, регламентирующие отношения между органами государственной власти, заказчиками планируемой деятельности, органами местного самоуправления и общественностью, например Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы. Заметим, что сложные объекты проходят государственную экологическую экспертизу за максимально короткие сроки, поэтому необходимо обеспечивать участие общественности в проведении экологической экспертизы по осуществлению деятельности, представляющей угрозу для окружающей среды посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов. Таким образом, по нашему мнению, на настоящий момент отмечается недостаточная эффективность применения законодательства об экологической экспертизе, мер административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе. Действенный механизм обеспечения охраны окружающей среды возможен только в сочетании с совершенствованием и оптимизацией административно-правового инструментария по принуждению к выполнению экологических требований.

Название документа