О параметрах экологической функции государства

О ПАРАМЕТРАХ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Р. Х. ГИЗЗАТУЛЛИН

Гиззатуллин Р. Х., доцент кафедры аграрного и экологического права Института права БашГУ, кандидат юридических наук.

1. Анализ современных научных представлений об экологической функции государства показывает, что в литературе по-разному определяются ее параметры. Соответственно, выделяются самые различные направления деятельности государства в рамках ее реализации, а порой высказываются суждения о том, что такой функции и вовсе нет. Признанный специалист в области теории функций государства М. И. Байтин пишет: "...научная полемика, одним из выражений которой и являются различные точки зрения, не самоцель, а средство постижения объективной истины. Сообразно этому задача общей теории государства и права состоит не в том, чтобы идти по линии углубления расхождений в выяснении понятия функций государства вообще... как и других политико-правовых категорий, а в поисках путей сближения взглядов, в обобщении и использовании наиболее рационального, что внесено в научную разработку данной проблемы исследователями-единомышленниками" <1>. А один из патриархов экологического права О. С. Колбасов в одной из своих последних работ писал: "...терминологическое взаимопонимание необходимо как условие для дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права" <2>. Сразу хочется оговориться, что, преследуя цель раскрытия сути и содержания экологической функции современного государства, мы исходим не с позиций критики имеющихся представлений о ней, хотя без нее иногда и не обойтись, а с позиций выработки единого подхода к ее пониманию, что, на наш взгляд, необходимо для того, чтобы определиться в конкретных задачах и целях, которые стоят перед Российским государством в рамках реализации рассматриваемой функции. -------------------------------- <1> Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1979. С. 197. <2> Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27.

2. Рассуждая о несовершенстве существующего механизма охраны окружающей среды и регулирования природопользования, о несправедливости ситуации, когда отдельные лица получают доходы от использования природных богатств, а основное бремя по охране окружающей среды при этом ложится на бюджет Российской Федерации и, видя в этом негативные проявления "пресловутой "экологической функции", А. Мухамет-Ирекле делает вывод о необходимости однозначного непризнания не существующей "экологической функции" <3>. -------------------------------- <3> Мухамет-Ирекле А. Юридические аспекты природопользования. М.: НИА-Природа, 2002. С. 45 - 48.

Однако экологическая функция вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации <4>, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с этой нормой любой субъект, осуществляющий использование природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды. С учетом значимости природы в общественном развитии как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом сущности государства как политического суверена и субъекта права обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды - задача не только природопользователя, но и государства. -------------------------------- <4> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Росс. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745.

Со всей очевидностью экологическая функция государства закреплена также и в ст. 18 Основного Закона в контексте реализации нормы, предусмотренной ст. 42. Права (в частности, право каждого на благоприятную окружающую среду) и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из последней нормы вытекает, что для обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду должен быть с наибольшей эффективностью задействован весь потенциал публичной власти, прежде всего государственной власти. И наиболее успешно эта задача может быть решена в рамках постоянно осуществляемой экологической функции государства. С нашей точки зрения, экологическая составляющая присутствует в нормах многих других статей Конституции Российской Федерации. К таковым прежде всего относятся следующие нормы: Российская Федерация - демократическое правовое государство (ст. 1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства, а их признание, соблюдение и защита есть обязанность государства (ст. 2); Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь (по нашему мнению, в том числе в благоприятных экологических условиях) (ст. 7). Потенциал этих норм в эколого-правовом значении наиболее всего может быть реализован в рамках экологической функции государства. Эти нормы одновременно служат критериями оценки последовательного и эффективного выполнения государством данной функции. Судя по сегодняшнему состоянию окружающей среды (ее количественных и качественных характеристик), а также по состоянию здоровья людей, которое во многом зависит от состояния природы, действительно можно довольно низко оценить деятельность государства в экологической сфере. В то же время, по нашему глубокому убеждению, несправедливость в распределении природных благ, недостатки действующего законодательства или невысокая эффективность государственной деятельности не могут являться основанием для суждений о том, что у государства отсутствует экологическая функция. Функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В нашем случае эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Такая потребность была осознана еще во второй половине прошлого столетия в связи с резким ухудшением природной среды, деградацией на огромных пространствах естественных экологических систем. С учетом тенденции ухудшения состояния природы в мире и в России еще в большей степени такая потребность имеется сейчас. Есть все основания предполагать, что она будет всегда. Даже если гипотетически предположить, что мы действительно когда-то будем жить в условиях благоприятной окружающей природной среды, то всегда будет оставаться актуальной задача по поддержанию такого ее состояния. Важно иметь в виду, что указанная общественная потребность не исчерпывает собой общественные интересы в отношении "природы". Наряду с названным выше фактором основанием выделения и существования функции государства является признание самим государством необходимости осуществления действий, направленных на решение экологических проблем. Наличие этого фактора также не подлежит сомнению. Достаточно обратиться к Конституции РФ, международно-правовым договорам, ратифицированным Россией, общепризнанным нормам и принципам международного права, многочисленным актам национального законодательства, государственным доктринам и программам. В связи с этим видится, что задача юридической науки в части исследования экологической функции государства заключается не в полемике по поводу того, есть или нет у государства экологическая функция. Задача состоит в том, чтобы оптимально определить ее содержание и выработать эффективно действующий механизм осуществления этой функции. 3. Принципиальным является вопрос о параметрах, объеме экологической функции государства. Исследование состояния науки в данной сфере позволяет выделить два подхода, которым характерно узкое и широкое ее понимание. Узкое понимание данной функции отражено, например, в позиции Ф. М. Раянова. По его мнению, существующая сегодня экологическая функция государства должна переформироваться соответственно параметрам экологического права и ориентироваться на чисто природоохранительное направление и для большей ясности называться как "природоохранительная функция" <5>. В рамках второго понимания параметры экологической функции существенно шире. Так, М. М. Бринчук, характеризуя экологическую функцию современного государства, включает в нее деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства; деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения; на охрану окружающей среды от деградации ее качества; на охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц <6>. -------------------------------- <5> Раянов Ф. М. Государственно-правовые "болезни": исторический диагноз. Уфа: НИИПП, 2005. С. 157. <6> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 44 - 45.

Думается, даже встав на позицию, что экологическая функция, как пишет Ф. М. Раянов, соответствует параметрам экологического права, основным из которых является предмет данной отрасли, то и в этом случае нет очевидных оснований для того, чтобы свести указанную функцию государства только лишь к природоохранительной деятельности. Во-первых, вопрос о предмете правового регулирования в экологическом праве является на сегодня дискуссионным в эколого-правовой науке, и однозначного ответа на него нет. Но в любом случае большинство ученых включает в предмет экологического права не только охрану окружающей среды, но и использование природных ресурсов <7>. Во-вторых, если исходить из того, что данную функцию следует именовать "природоохранительной", то получается, что государством осуществляется деятельность, направленная только лишь на охрану окружающей природной среды. Однако это существенно ограничивает сферу деятельности государства в данной области и не соответствует ее масштабам. При этом и мы полностью согласны с мнением М. М. Бринчука, "общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении ряда наиболее существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов" <8>. Действительно, помимо деятельности по охране окружающей среды общество в равной степени заинтересовано в не менее эффективной деятельности, направленной на обеспечение рационального использования природных ресурсов. И эта деятельность, необходимость осуществления которой вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации, и есть ближайшая повседневная задача государства. -------------------------------- <7> См.: Правовая охрана природы в СССР: Учеб. пособие / Под ред. В. В. Петрова. М., 1976. С. 55 - 56; Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М., 1988. С. 24; Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 70; Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. М., 1990. С. 5. <8> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 44.

Очевидно, что круг отношений, складывающихся в рамках взаимодействия общества и природы, гораздо шире, и деятельность государства не ограничивается только лишь охраной природы. Как следствие - и параметры, в которых осуществляется деятельность государства в рамках реализации рассматриваемой функции, тоже шире. Переходя к вопросу о широком понимании экологической функции государства, можно отметить, что существует ряд дискуссионных моментов, касающихся направлений деятельности государства в рассматриваемой сфере. Даже беглый анализ имеющихся представлений показывает, что в содержание экологической функции в ее широком понимании включаются все возможные виды деятельности государства в экологической сфере. Помимо тех, что указаны ранее, выделяются такие, как рациональное использование и охрана природных ресурсов <9>, обеспечение экологической безопасности <10>, обеспечение экологической безопасности страны <11>, обеспечение здоровой окружающей среды <12>, защита окружающей человека среды <13> и др. Представляется, что этот список можно продолжать и продолжать. При этом считаем, что зачастую выделение того или иного направления проводится без должного научного обоснования. Что, например, понимается под "обеспечением здоровой окружающей среды", чем это "обеспечение" отличается от "обеспечения благоприятной окружающей среды" и чем она "здоровая окружающая среда" отличается от "благоприятной окружающей среды"? -------------------------------- <9> См.: Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. С. 92. <10> См.: Там же. С. 92. <11> См.: Уханов И. С. Экологическая функция современного Российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 14. <12> См.: Уханов И. С. Указ. соч. С. 14. <13> См.: Петров В. В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978 С. 31.

Функции государства - это основные направления его деятельности, подчеркнем - основные. Резонно встает вопрос, какие виды считать основными, а какие не основными. Ответ, как нам видится, вытекает из ответа на вопрос, что является основанием выделения государственной деятельности в качестве функции государства. Выше мы уже об этом говорили. Это осознание и признание государством необходимости обеспечения определенного уровня удовлетворения общественных потребностей за счет ресурсов природы, которая является "основой жизни и деятельности народов". Решение этой задачи можно, думается, отнести к основным направлениям деятельности государства. Не вызывает сомнения, и здесь, думается, позиция эколого-правовой науки едина, выделение в качестве основного такого направления деятельности, как охрана окружающей природной среды. Насколько обоснованно выделение наряду с охраной окружающей среды в качестве основного такого направления деятельности, как обеспечение экологической безопасности? По мнению А. О. Миняева, Конституция Российской Федерации закрепляет экологическую функцию Российского государства как направление деятельности, осуществляемое наряду с охраной окружающей среды, рациональным использованием и охраной природных ресурсов и в форме обеспечения экологической безопасности <14>. По всей видимости, основанием для такого утверждения явилось упоминание термина "обеспечение экологической безопасности" в тексте Конституции (ст. 72). Как представляется, упоминание в тексте Основного Закона того или иного термина или какой-либо деятельности еще не является обоснованием ее выделения в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках осуществления экологической функции. Не может являться основанием этого, как нам кажется, даже наличие общественной потребности в обеспечении экологической безопасности. Не забывая о том, что любая функция государства реализуется посредством правовых и организационных форм, для такого выделения необходимо наличие особого правового и организационного механизма. Российским законодательством предусмотрен целый спектр правовых и организационных мер в рамках охраны окружающей природной среды (экологическая экспертиза, ОВОС, экологическое нормирование, экологический контроль и др.), но нет особого механизма обеспечения экологической безопасности, опосредованного в праве. Следует добавить, что на страницах журнала "Государство и право" еще в середине 90-х годов уже была высказана убедительная позиция о необоснованности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления практической деятельности наряду с охраной окружающей среды <15>. С того времени в этой части мало что изменилось и в теоретическом, и в практическом отношении. -------------------------------- <14> См.: Миняев А. О. Указ. соч. С. 92. <15> См.: Бринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 118 - 127.

Другое дело, что обеспечение экологической безопасности в контексте экологического права надо рассматривать как перспективную цель и задачу общества и государства. Но обеспечивается экологическая безопасность, по нашему убеждению, посредством механизма охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, предусмотренного действующим законодательством. Как было выше упомянуто, выделяют в качестве направлений деятельность по обеспечению здоровой окружающей среды и экологической безопасности страны <16>. Если допустить, что обеспечение экологической безопасности представляет собой самостоятельный вид деятельности в рамках экологической функции, то весьма спорным представляется выделение наряду с ней такого вида деятельности, как обеспечение здоровой окружающей среды. Экологическая безопасность в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <17> представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Очевидно, что здоровая окружающая среда выступает в качестве жизненно важного интереса, например, человека. Поэтому не менее очевидным является и то, что государство, обеспечивая экологическую безопасность, одновременно обеспечивает и здоровую окружающую среду. Далее. Если уж вести речь о том, что экологическая функция государства включает в себя деятельность, направленную на обеспечение экологической безопасности, то почему речь идет только лишь о таком субъекте, как страна. А как же быть с жизненно важными интересами других субъектов, таких, как человек, общество? Ведь их интересы (условно в понятие страны мы конечно же можем включать и человека, и общество) могут быть диаметрально противоположными. При этом нужно отметить, что в соответствии с современными представлениями демократическое, правовое, социальное государство в первую очередь призвано защищать интересы человека (его права и свободы), и уже поэтому некорректно говорить об экологической безопасности только такого субъекта, как страна. -------------------------------- <16> См.: Уханов И. С. Экологическая функция современного Российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 14. <17> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Ранее мы упоминали, что, по мнению М. М. Бринчука, в качестве основного направления деятельности государства, осуществляемого в рамках экологической функции, является распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства. Представляется, что выделение такого направления деятельности вполне обоснованно. Природные ресурсы играют особую роль в общественном развитии. Это констатировано в ст. 9 Конституции Российской Федерации. Исходя из нормы этой статьи, а также учитывая, что в нашей стране земля и другие природные ресурсы обоснованно находятся преимущественно в государственной собственности, представляется очевидным наличие общественной потребности в эффективном распоряжении государством данными объектами собственности в интересах народа. Безусловно, можно возразить, что деятельность государства-собственника подпадает под сферу его экономической функции. С этим можно было бы согласиться, если бы речь шла о деятельности по распоряжению иными объектами права собственности. Здесь же речь идет об особых объектах, а именно о природных ресурсах. Поэтому при осуществлении государством деятельности по распоряжению природными ресурсами во главе угла стоит экологический аспект. Раскрывая содержание экологической функции, большинство ученых включают в нее и такое направление государственной деятельности, как обеспечение рационального использования природных ресурсов. Рациональное природопользование является ведущим принципом природопользования. Как известно, природопользование может быть и нерациональным. Существенным основанием для включения в содержание экологической функции государства деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов служит норма Конституции о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В рамках экологической функции выделяется деятельность государства, направленная на соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц <18>. В какой-то степени данная деятельность подпадает под рамки таких направлений, как охрана окружающей природной среды и осуществление рационального природопользования, так как при этом объективно будет обеспечиваться, например, право на благоприятную окружающую среду. Но происходит это только до тех пор, пока экологическое право гражданина не нарушено. Когда же оно нарушено, то этих мер для того, чтобы защитить права человека, компенсировать вред, причиненный ему, уже недостаточно. Для этого требуется задействовать самостоятельные правовые механизмы - судебный, административный и др. -------------------------------- <18> См.: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 45.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, экологическая функция современного Российского государства включает в свое содержание деятельность государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности в интересах общества; по охране окружающей природной среды; по обеспечению рационального природопользования; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Название документа