Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ СОХРАНЕНИЯ (ВОССТАНОВЛЕНИЯ) ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИСТЕМ <1>

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Мало выделить в законе естественные экологические системы в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды. С законодательной точки зрения это оправданно лишь при условии создания особого правового механизма сохранения (восстановления) экологических систем. Эта задача становится для законодателя еще более ответственной с учетом того, что согласно закону экологические системы, не подвергающиеся негативным воздействиям, отнесены к объектам, подлежащим первоочередной охране. С учетом значения экологических систем в природе выявленные ранее факторы (антропогенные и естественные) воздействия на естественные экосистемы предопределяют необходимость их адекватного учета в праве, при создании эколого-правового механизма. При этом что касается природных факторов воздействия на экосистемы, то они носят объективный характер. Возможности человека управлять ими, предупреждать их, как правило, носят ограниченный характер. Тем не менее они имеются - в форме правового регулирования предупреждения стихийных бедствий <2>. Антропогенные же воздействия на состояние экологических систем человек обязан предвидеть и регулировать их. -------------------------------- <2> См.: Бринчук М. М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С. 7 - 29.

При формировании правового механизма сохранения и восстановления естественных экосистем и его оценке методологически важно исходить из того, что устойчивое функционирование естественных экологических систем оценивается законодателем как один из показателей (критериев) благоприятной окружающей среды. Из этой высоко значимой и научно обоснованной нормы Закона "Об охране окружающей среды" следует, что формирование эколого-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду будет объективно ориентировано и на решение задач по сохранению или восстановлению естественных экосистем. Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г., утвердивший "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <3> восстановление нарушенных экологических систем провозглашает как цель государственной политики применительно к экологически неблагополучным территориям. Заметим, что с учетом высокой степени экологической деградации территории России (как минимум 15%) создание особого правового механизма по их санации приобретает особое значение. На сегодняшний день задача остается совершенно нереализованной. -------------------------------- <3> САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.

Важно то, что постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию оценивается как фактор перехода к устойчивому развитию <4>. Вполне обоснованно подчеркивается при этом, что этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно. -------------------------------- <4> Соответственно, для решения этой вполне справедливой и обоснованной задачи должен быть создан и задействован специфический эколого-правовой механизм, в большей или меньшей степени исследованный в литературе. См.: Бринчук М. М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М.: ЗАО "Бизнес-школа "Интел-синтез", 1998. С. 10 - 28; Бринчук М. М. Эколого-правовые проблемы устойчивого развития экономики России // Публичное и частное право: Проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 33 - 35; Бринчук М. М., Мастушкин М. Ю., Урсул А. Д. Правовые аспекты устойчивого развития: Учебное пособие. М.: Ступени, 2005.

В контексте ст. 15 Конституции Российской Федерации отметим наличие отдельных элементов правового механизма сохранения экосистем в международных актах. В той мере, в какой Конвенция о биологическом разнообразии способствует достижению целей сохранения (восстановления) естественных экосистем, в ней предусматриваются соответствующие положения. Согласно ст. 8 "Сохранение in-situ" <5> каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно, в частности: -------------------------------- <5> "Условия in-situ" означают условия, в которых существуют генетические ресурсы в рамках экосистем и естественных мест обитания, а применительно к одомашненным или культивируемым видам - в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки. "Сохранение in-situ" означает сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде, а применительно к одомашненным или культивируемым видам - в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки.

- создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; - разрабатывает, при необходимости, руководящие принципы отбора, создания и рационального использования охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; - содействует защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях; - принимает меры по реабилитации и восстановлению деградировавших экосистем и содействует восстановлению находящихся в опасности видов, в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий рационального использования; - предотвращает интродукцию чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам, контролирует или уничтожает такие чужеродные виды; - разрабатывает или осуществляет необходимые законодательные нормы и/или другие регулирующие положения для охраны находящихся в опасности видов и популяций; - в случаях, когда установлен факт существенного неблагоприятного воздействия на биологическое разнообразие, регламентирует или регулирует соответствующие процессы и категории деятельности. В соответствии со ст. 9 "Сохранение ex-situ" <6> каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно и в первую очередь в целях дополнения мер in-situ: -------------------------------- <6> "Сохранение ex-situ" означает сохранение компонентов биологического разнообразия вне их естественных мест обитания.

- создает и поддерживает условия для сохранения и исследования ex-situ растений, животных и микроорганизмов, предпочтительно в стране происхождения генетических ресурсов; - принимает меры для восстановления и реабилитации находящихся в опасности видов и для их реинтродукции в места их естественного обитания при соответствующих условиях; - регламентирует и регулирует сбор биологических ресурсов из естественных мест обитания для целей сохранения ex-situ, с тем чтобы не создавать угрозу для экосистем и популяций видов in-situ, за исключением случаев, когда требуется принятие специальных временных мер ex-situ. Кроме того, в целях обеспечения устойчивого использования компонентов биологического разнообразия каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно: - предусматривает рассмотрение вопросов сохранения и устойчивого использования биологических ресурсов в процессе принятия решений на национальном уровне; - принимает меры в области использования биологических ресурсов, с тем чтобы предотвратить или свести к минимуму неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие; - сохраняет и поощряет традиционные способы использования биологических ресурсов в соответствии со сложившимися культурными обычаями, которые совместимы с требованиями сохранения или устойчивого использования (ст. 10). Важные задачи по сохранению (восстановлению) естественных экологических систем в Конвенции о биологическом разнообразии решаются в контексте оценки воздействия и сведения к минимуму неблагоприятных последствий (ст. 14). Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно: - внедряет соответствующие процедуры, требующие проведения экологической экспертизы своих предлагаемых проектов, которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в целях предупреждения или сведения к минимуму таких последствий и, когда это целесообразно, обеспечивает возможности для участия общественности в таких процедурах; - принимает соответствующие меры для обеспечения должного учета экологических последствий своих программ и политики, которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие; - содействует на основе взаимности уведомлению, обмену информацией и проведению консультаций о деятельности в рамках ее юрисдикции или под ее контролем, которая может оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в других государствах или районах за пределами национальной юрисдикции, путем поощрения заключения, в соответствующих случаях, двусторонних, региональных или многосторонних соглашений; - содействует национальным мероприятиям на случай экстренного реагирования на действия или события, вызванные естественными или иными причинами, которые представляют серьезную и неизбежную угрозу биологическому разнообразию, и поощряет международное сотрудничество, дополняющее такие национальные усилия, и, где это целесообразно и согласовано с заинтересованными государствами или региональными организациями экономической интеграции, разрабатывает совместные планы на случай чрезвычайных обстоятельств. Огромное значение в правовом механизме сохранения и восстановления экологических систем, предупреждения их нарушения, разрушения играют такие правовые меры, как нормирование, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, мониторинг, планирование, юридическая ответственность и др. Эти и все другие инструменты экологического права служат для нейтрализации, уменьшения или полного устранения негативных для естественных экосистем явлений, а также восстановления благоприятного состояния систем. Подчеркнем, что последовательная и эффективная реализация этих мер позволяет исполнить требование Федерального закона "Об охране окружающей среды" о первоочередном порядке охраны естественных экологических систем, не подвергшихся антропогенному воздействию. Особую роль в обеспечении сохранения экологических систем или их восстановления играет экологическое нормирование. Обратим особое внимание на два вида экологических нормативов - нормативы качества окружающей среды и нормативы предельно допустимой антропогенной нагрузки на природу. Эти нормативы служат, в частности: а) для определения предельно допустимого вредного воздействия на экологические системы и б) для оценки состояния экологических систем. Рассмотрим значение каждого из нормативов для достижения целей экосистемного подхода. Как установлено в ст. 21 Федерального закона "Об охране окружающей среды", нормативы качества окружающей среды <7> устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Подчеркнем, что данное положение имеет большое значение для реализации нормы ст. 4 этого же Закона о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию. -------------------------------- <7> Напомним, что по действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду.

Согласно п. 3 ст. 21 при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Очевидно, что для достижения целей экологического права в целом и сохранения экосистем в частности весьма важно учитывать названные выше особенности при установлении нормативов качества окружающей среды. Экологические системы в пределах обширной территории России разнообразны, обладают особенностями. И эти особенности нельзя не учитывать при создании эколого-правового механизма, в том числе при нормировании. Но сформулирована эта норма в целом неудачно. Во всяком случае в ней не просматривается цель, ради которой эта норма формулируется. В предшествующем Законе это было сделано более ясно. В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <8> с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду. -------------------------------- <8> ВВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

Но и это законодательное положение не вполне корректно. Думается, что для соответствующих территорий прежде всего должны быть установлены более строгие нормативы качества окружающей среды, а уже на их основе - более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду. Наиболее научно обоснованно экосистемный подход к регулированию экологического нормирования впервые в истории отечественного права был выражен еще в 1980 г. в Законе СССР "Об охране атмосферного воздуха". Вот что по этому поводу говорилось в ст. 12 одноименного Закона РСФСР: "В соответствии с Законом СССР "Об охране атмосферного воздуха" нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней вредных физических воздействий на него ЯВЛЯЮТСЯ ЕДИНЫМИ ДЛЯ ВСЕЙ ТЕРРИТОРИИ СССР, в необходимых случаях для отдельных районов устанавливаются БОЛЕЕ СТРОГИЕ НОРМАТИВЫ ПРЕДЕЛЬНО ДОПУСТИМЫХ КОНЦЕНТРАЦИЙ загрязняющих веществ в атмосферном воздухе" (выделено мной. - М. Б.) <9>. -------------------------------- <9> ВВС РСФСР. 1982. N 29. Ст. 1027.

Логика выраженной выше позиции законодателя вполне понятна и оправданна. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов и экологических систем на однотипные воздействия. Так, по данным Лаборатории охраны природы Кольского филиала АН СССР, "моховые и лишайниковые тундры, еловые, сосновые и лиственные леса, моховые болота будут деградировать даже при соблюдении общесоюзных нормативов ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе" <10>. Эмпирическим путем установлено, что для сохранения экологических систем на соответствующих территориях нормативы ПДК должны быть ужесточены на 20%. -------------------------------- <10> Крючков В. В. Стратегия охраны природы Севера // Природа. 1984. N 1. С. 39.

В этом контексте очевидно особое значение нормы, предусмотренной Федеральным законом "Об охране озера Байкал": на основании данных научных исследований должны разрабатываться и утверждаться нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (ст. 13). Установлению нормативов качества окружающей среды для каждой природно-климатической зоны с учетом особенностей экосистем должны предшествовать научные исследования. Одновременно очевидна потребность установления более строгих нормативов ПДК также с учетом повышенной социальной и экологической ценности отдельных территорий - заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий. "Выявление районов, для которых должны быть установлены более жесткие нормативы ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе - важная и срочная задача органов общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды" <11>. Это суждение было высказано четверть века назад. Любопытно то, что, несмотря на осознание исследуемой меры законодателем, установление нормы в законе, она не была реализована ни применительно к экологически более чувствительным естественным природным системам, ни применительно к особо охраняемым природным территориям. Реализация этой меры особенно актуализируется в настоящее время в связи с ближайшими перспективами интенсификации крупномасштабных работ по разработке месторождений минеральных ресурсов в арктической части России <12>. -------------------------------- <11> Бринчук М. М., Каверин А. М., Колбасов О. С. Новое в советском законодательстве. Законодательство об охране атмосферного воздуха. М.: Юридическая лит-ра, 1981. С. 30. <12> См.: Кладовые подо льдом. Более 85 процентов ресурсов российского шельфа - на дне северных морей // Росс. газ. Вкладыш "Природные ресурсы". 2006, 16 февр.

Как минимум в двух действующих Федеральных законах - "Об охране озера Байкал" и "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" - предусмотрена необходимость разработки и установления нормативов качества окружающей среды для соответствующих территорий. Ясно, что эти нормативы должны быть разработаны с учетом особенностей естественных экологических систем, отношения по поводу которых регулируются названными Законами. Как отмечалось, экологические нормативы, в частности нормативы качества окружающей среды, могут служить важным средством как предупреждения деградации экологических систем, так и их восстановления. Однако в контексте экосистемного подхода урегулированное в действующем законодательстве нормирование качества окружающей среды страдает существенным недостатком. Он заключается в том, что при разработке нормативов ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водах и почвах и нормативов ПДУ не учитывается фактор одновременного, кумулятивного воздействия на экологические системы загрязненных воздуха, вод, почв, радиации, электромагнитных полей и др. То есть теоретически можно предположить, что даже при соблюдении утвержденных нормативов качества окружающей среды не будет обеспечено сохранение экологических систем. Эта задача более или менее успешно может быть решена посредством определения предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду. Необходимость разработки таких норм была предусмотрена еще Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Согласно ст. 33 при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населению, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде. После установления научно обоснованных, разработанных с учетом природно-климатических особенностей экосистем, нормативов ПДК, особое значение для обеспечения соблюдения нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды" о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию <13>, имеют ОВОС и экологическая экспертиза. -------------------------------- <13> Например, территории на Севере страны, содержащие запасы нефти и газа, планируемые для промышленного освоения.

В чем состоит правовая суть нормы о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию? Она видится в недопущении с помощью средств права деградации таких экосистем в ситуациях, когда антропогенные воздействия будут проявляться. Это будет, в частности, неизбежно происходить в процессе хозяйственного освоения тех территорий России, которые остаются пока нетронутыми. Хотя, по существу, при ОВОС должна осуществляться всесторонняя оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, она проводится применительно к конкретным объектам и конкретной местности, обладающей своей природно-климатической спецификой. В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 <14>, исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включают, в частности, выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив; оценку воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий). -------------------------------- <14> БНА ФОИВ. 2000. N 31.

Если в Положении об ОВОС непосредственно не предусмотрены меры по охране экосистем, то важные требования в этой области установлены в другом документе - Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной Приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 539 <15>. Согласно Инструкции экологическое обоснование планируемой хозяйственной и иной деятельности в предпроектной и проектной документации осуществляется с целью оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, мероприятий для предотвращения негативного влияния конкретных объектов хозяйственной деятельности на экосистемы, снижения его до уровня, регламентированного нормативными документами по охране окружающей природной среды, а также сохранения природных богатств и создания благоприятных условий для жизни людей путем всестороннего комплексного рассмотрения всех преимуществ и потерь, связанных с реализацией намечаемой деятельности (п. 6.1). -------------------------------- <15> См.: КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

Обосновывающие материалы по выбору места размещения объекта должны разрабатываться на вариантной основе и базироваться на детальном анализе исходной информации об источниках воздействия, о природных особенностях территории, ее историко-культурном наследии, а также состоянии экосистем в зоне воздействия объекта по каждой площадке размещения (п. 6.3). Предварительная оценка воздействия на окружающую среду при выборе площадки размещения объекта включает, в частности, оценку возможности природопользования исходя из экологического потенциала территории (в соответствии с потребностью объекта) и состояния экосистем; оценку масштаба и уровня воздействия при обычных режимах эксплуатации объекта и аварийных ситуациях (п. 6.6). Природоохранные мероприятия должны определяться по каждому компоненту природной среды и включать предложения по рациональному использованию природных ресурсов, предупреждению их истощения и загрязнения экосистем. В материалах, обосновывающих проектные решения, должны быть характеристики экосистем в зоне воздействия объекта, оценка состояния компонентов природной среды, устойчивости экосистем к воздействию и способности к восстановлению; оценка изменений в экосистемах в результате перепланировки территории и производства строительных работ (п. 6.12). Важно то, что эта Инструкция была разработана в целях реализации Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и установления единых экологических требований к содержанию нормативной и инструктивно-методической документации, предпроектных и проектных материалов, экологических обоснований лицензий (разрешений) на природопользование и сертификатов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В научной литературе всегда подчеркивается особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда. Заключение экологической экспертизы определяет возможность принятия решения, реализация которого может отрицательно отразиться, в частности, и на состоянии естественных экосистем. В самом Федеральном законе "Об экологической экспертизе" <16> особо не регулируются отношения по поводу экосистем. Но так как экологическая экспертиза основана на принципе комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий (ст. 3), все нормы Закона в равной мере направлены и на сохранение экосистем. Еще раз подчеркнем, что это очень важно для исполнения нормы о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию. -------------------------------- <16> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

С учетом осознания в государстве необходимости восстановления нарушенных естественных экосистем важную роль в этой деятельности должно играть планирование. Прямо требование о планировании в данной области в действующем законодательстве не предусмотрено. Применительно к байкальской экологической системе очевидно, что этой цели служат, например, положения Федерального закона "Об охране озера Байкал" о комплексных схемах охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (ст. 16) и о целевых программах в области охраны озера Байкал (ст. 22). В целом же потенциал планирования как меры охраны природы и экологических систем существенно и совершенно неоправданно уменьшен после признания утратившей в 2004 г. силу специальной ст. 15 Федерального закона "Об охране окружающей среды" о планировании <17>. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. Вслед за этим распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. было принято решение, в соответствии с которым реализация Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" завершена в 2005 г. См.: СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5060.

С учетом места и роли планирования в эколого-правовом механизме, а также значимости естественных экосистем, о чем говорилось выше в данной статье, планирование целесообразно развивать применительно к задачам восстановления нарушенных на больших пространствах России экосистем. Это может происходить двояким путем в рамках законодательно установленных форм. В контексте охраны земель в Земельном кодексе Российской Федерации поставлена задача их восстановления (ст. 12). В связи с этим согласно ст. 14 земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 13). Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. N 830 <18>, установлен закрытый перечень факторов, которые учитываются при принятии решения. По действующему Положению допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе: -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.

- земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; - земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; - земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации. Правовой инструмент консервации земель может быть весьма полезным и с точки зрения исследуемой темы. В порядке реализации Директивы Президента Российской Федерации о восстановлении нарушенных экологических систем как цели государственной политики применительно экологически неблагополучным территориям <19> этот перечень оснований для принятия решения о консервации земель целесообразно дополнить соответствующим фактором - "земли, степень разрешения экосистем на которых превышает возможности их естественного восстановления". -------------------------------- <19> САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.

Косвенно потенциально важную роль в планировании сохранения и особенно восстановления нарушенных естественных экосистем могут играть положения Земельного кодекса Российской Федерации, касающиеся резервировании земель. Резервирование земель по действующему законодательству предусматривается для разных целей. В частности, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" установил требование о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (ст. 2). Эта норма получила развитие в ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации: в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. По аналогии с данным положением с учетом степени разрушения естественных экологических систем и общественных потребностей в их восстановлении в Земельном кодексе Российской Федерации либо в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" целесообразно предусмотреть положение о возможности резервирования земель для упомянутой цели. Данное предложение важно оценивать и принимать не только с точки зрения прекращения какого бы то ни было "наступления" на природу, но, как пишут авторы "За пределами роста", "отступления, замедления темпов роста, исцеления". Причем речь идет об отступлении отнюдь не метафорическом, а вполне реальном - в форме освобождения человеком части освоенных им территорий, абсолютно необходимых для выполнения биотой ее планетарной стабилизирующей миссии <20>. -------------------------------- <20> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19-20. С. 5.

В этом контексте можно рассматривать и сформулированное в науке предложение определить в качестве принципа государственной экологической политики приоритет важности сохранения жизнеобеспечивающих функций экосистем по отношению к хозяйственному использованию природных ресурсов <21>. -------------------------------- <21> См.: Сегодня большинству россиян недоступны естественные человеческие права // Зеленый мир. 2007. N 5-6. С. 10.

Большую роль в механизме охраны окружающей среды играет государственный экологический мониторинг. Преимущественно такой мониторинг осуществляется применительно к отдельным природным объектам - земле, водам, лесам и др. Выделение естественных экологических систем в качестве отдельного, самостоятельного объекта охраны окружающей среды и та роль, которую играют экосистемы в природе, диктуют необходимость выделения их в качестве отдельного объекта государственного экологического мониторинга. В правовом механизме сохранения (восстановления) экологических систем важную роль могут играть положения о комплексном природопользовании. В рамках концепции комплексного природопользования вопросы экологического нормирования (как вредного воздействия на природу, так и использования природных ресурсов), оформления лицензий и/или договоров на природопользование, экологической экспертизы должны решаться с учетом экологической емкости той или иной территории, в том числе с учетом состояния естественных экологических систем <22>. При отсутствии экологического потенциала не может быть принято решение о размещении нового объекта, предоставлено разрешение на то или иное природопользование. В условиях деградации экологических систем вводятся и применяются меры по ограничению экологически вредной деятельности, принимаются меры по восстановлению экосистем, принимается решение о консервации соответствующих территорий. -------------------------------- <22> Подробнее см.: Бринчук М. М. О комплексном природопользовании // Экологическое право. 2002. N 5. С. 2 - 7.

В этой части многое зависит, должно зависеть от субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно сформулировать конкретные положения в законодательстве, ориентированные на сохранение (восстановление) экологических систем. Состояние экологических систем должно оцениваться как экологическая (природная) особенность того или другого региона и, соответственно, учитываться в законодательстве субъектов Российской Федерации. Там, где естественные экосистемы особенно деградированы, целесообразно принятие целевых государственных региональных программ по их восстановлению. В значительной мере целям сохранения естественных экосистем может служить требование о составе оснований для досрочного прекращения права природопользования и ответственность за экологические правонарушения. Этому служит, в частности, положение ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при: - использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; - неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений, связанных с отравлением, загрязнением, порчей или уничтожением плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Кроме того, согласно ст. 46 аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае: - использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; - неустранения совершенного умышленно земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Ограничения прав на землю могут устанавливаться в случае необеспечения особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных (ст. 56). В соответствии со ст. 41 Водного кодекса Российской Федерации водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае причинения вреда окружающей среде. Эта норма может служить цели сохранения водных экосистем. Юридическая ответственность за нарушение требований о сохранении естественных экосистем в законодательстве прямо не установлена. Косвенно она выражена в ряде законов. В частности, согласно ст. 56 Федерального закона "О животном мире" в случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда. Ущерб должен быть взыскан с пользователей животным миром, если они не приняли реальных и необходимых мер по предотвращению или уменьшению ущерба на закрепленных за ними территориях, акваториях. В случаях если специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания необоснованно ограничивают пользователей животным миром в изъятии объектов животного мира, наносящих ущерб сельскому, водному и лесному хозяйству, ответственность за нанесенный ущерб несут должностные лица соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного менных экосистем, равно как и предупреждение причинения вреда им, - актуальная задача экологического права. В экологическом законодательстве экосистемы выделены в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды. В большей или меньшей степени реализуется экосистемный подход в регулировании экологических отношений в природоресурсном законодательстве. Исследование правового механизма сохранения (восстановления) естественных экосистем со всей очевидностью показывает в целом его слабость, фрагментарность. Применительно ко всем мерам, исследованным в статье, он нуждается в совершенствовании. Особо следует отметить невыполнение Директивы Президента Российской Федерации о восстановлении нарушенных экологических систем как цели государственной политики применительно к экологически неблагополучным территориям (1996 г.). Эта задача может и должна быть решена посредством принятия и последовательной эффективной реализации Федерального закона "О зонах экологического бедствия".

Название документа