Направления и задачи развития экологического законодательства города Москвы

НАПРАВЛЕНИЯ И ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ

Л. Е. БАНДОРИН

Бандорин Л. Е., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Проводимая в нашей стране на протяжении последнего времени правовая реформа затронула многие сферы правового регулирования: от социального обеспечения граждан Российской Федерации до материальных и процессуальных вопросов уголовной и административной ответственности. Однако изучение ее результатов в части развития экологического законодательства нередко интересует лишь узкий круг специалистов, несмотря на то, что экологическая безопасность затрагивает интересы существующего и будущих поколений жителей России. Изучение проблем развития экологического законодательства города Москвы, как полагают специалисты, вообще осуществляется преимущественно для целей составления отчетов, планов работы, докладов и выступлений в СМИ <1>. -------------------------------- <1> См.: Степаненко В. С. Конституционные предпосылки экологической политики города Москвы // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. Институт государства и права РАН / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. М., 2005. С. 232 - 236; Кузнецова О. Н. Влияние конституционных норм на формирование экологического законодательства города Москвы // Там же. С. 236 - 244; Транин А. А. Конституция Российской Федерации и развитие экологического законодательства столицы России // Там же. С. 244 - 250.

При этом направления развития экологического законодательства г. Москвы очень разнообразны, круг регулируемых вопросов весьма объемен, темпы развития характеризуются быстротой и интенсивностью. Можно выделить следующие направления развития московского экологического законодательства: 1) создание законодательных актов, не имевших аналогов в федеральном законодательстве (примером могут служить законы г. Москвы о защите зеленых насаждений <2>, о комплексном природопользовании <3>, об экологическом мониторинге <4>); -------------------------------- <2> См.: Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений". С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 21 февраля 2001 г. N 6, от 19 декабря 2001 г. N 81, от 25 июня 2003 г. N 42, от 17 марта 2004 г. N 12, от 24 ноября 2004 г. N 79, от 18 января 2006 г. N 5, от 4 июля 2007 г. N 32 и от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7. <3> См.: Закон г. Москвы от 2 марта 2005 г. N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве". С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 4 июля 2007 г. N 32 и от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 4. Ст. 38. <4> См.: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве". С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 4 июля 2007 г. N 30 и от 21 ноября 2007 г. N 45 // Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 11. Ст. 262.

2) обновление законодательных актов с учетом новых экономических и политических условий (отмена Закона г. Москвы "О ставках и льготах по плате за пользование водными объектами" <5>, внесение изменений в большинство законов г. Москвы в области охраны окружающей среды в январе 2006 г. - после принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <6>); -------------------------------- <5> Вестник Мэрии Москвы. 2002. N 10. Утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Закона города Москвы от 20 октября 2004 г. N 64 "О признании утратившими силу отдельных законов города Москвы о налогах" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 63. <6> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

3) установление в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях <7> административной ответственности за нарушение подзаконных актов (например, за нарушение Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений города Москвы, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 10 сентября 2002 г. N 743-ПП; распоряжения Мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ "О едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве" <8>; экологических требований к моторному топливу, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. N 952-ПП); -------------------------------- <7> См.: Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 69. <8> Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 12.

4) введение новых правовых институтов, отсутствующих на федеральном уровне (компенсационное озеленение, комплексное природопользование), и отдельных норм (например, в Законе города Москвы "О государственном экологическом контроле в городе Москве" об административной ответственности за нарушение правил применения материалов, используемых в качестве противогололедных, за сброс или размещение снега вне специально отведенных мест хранения и удаления); 5) инкорпорация норм международного права окружающей среды в законодательство города Москвы путем принятия специальных законов (например, в развитие Орхусской конвенции, принятой в 1998 г. в Дании, которая устанавливает право на доступ к информации об окружающей среде <9>, был принят Закон об экологическом мониторинге, урегулировавший вопросы правового статуса, режима предоставления и получения экологической информации) или включения отдельных норм (групп норм) в подзаконные акты (постановления Правительства Москвы, устанавливающие требования к моторному топливу с точки зрения охраны атмосферного воздуха, регулирующие процесс перевода автотранспорта на требования Евро-2 и Евро-3 <10>); -------------------------------- <9> О содержании и реализации Конвенции Европейской экономической комиссии ООН "О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" (Орхусская конвенция) см.: Дубовик О., Разбаш О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М.: РРЭЦ, 2003; Орхусская конвенция: руководство по осуществлению. Нью-Йорк - Женева: Изд. ООН и ЕЭК, 2000. <10> Постановлением Правительства Москвы от 18 января 2005 г. N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории г. Москвы" предусмотрено, что одним из условий согласования указанных маршрутов является соответствие автобусов требованиям Евро-2. Целевой среднесрочной экологической программой города Москвы на 2006 - 2008 гг. предусмотрено обновление автобусного парка подвижным составом, соответствующим нормам Евро-3.

6) расширение круга объектов правовой защиты и сфер правового регулирования (в круг объектов включены, например, территории природного комплекса, примером новой сферы регулирования является экологическая безопасность продуктов питания); 7) частичная ликвидация диспропорции между материальными и процессуальными нормами экологического законодательства г. Москвы. Во многих нормативных правовых актах (чаще всего на уровне подзаконных актов) сформулированы детальным образом правовые порядки (например, порядок создания и ведения Единого городского фонда данных экологического мониторинга, создания и содержания зеленых насаждений, расчета размера вреда окружающей среде (ее отдельным компонентам) и т. п.); 8) детализация федеральных правовых предписаний. В московских законах конкретизируются нормы, установленные федеральным законодательством (о государственном экологическом контроле и мониторинге, об отходах производства и потребления и пр.). По этим и другим направлениям московское экологическое законодательство развивается на фоне непрекращающейся реформы федеральных органов исполнительной власти (их структура непрерывно меняется на протяжении последних 15 лет). Задачи совершенствования экологического законодательства города Москвы и его эффективной реализации требуют масштабного планирования его разработки, переосмысления накопленного опыта, учета постоянных и временных, традиционных и новых факторов, влияющих на его содержание, структуру, формы правотворчества. Факторы развития экологического законодательства <11>, т. е. обстоятельства, явления и процессы, его формирующие, можно подразделить на политические, экономические, нравственно-психологические (этические), социальные, организационно-правовые и иные. К числу иных относятся: смена политической системы, сопровождающаяся усилением президентской власти, формализацией многопартийности, выбранным курсом на слияние законодательной и исполнительной власти; ориентация на еще более интенсивную эксплуатацию природных ресурсов; отсутствие экологической санации предприятий при смене собственника, ликвидации и перебазировании; утрата обществом интереса к проблемам охраны окружающей среды; конфликтность природоохранной деятельности; противоречия интересов между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными ведомствами, участвующими в охране окружающей среды и контроле за использованием природных ресурсов; снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных и природоохранных органов и др. Большинство из перечисленных факторов оказывают негативное воздействие на процесс охраны окружающей среды. -------------------------------- <11> См. подробнее: Дубовик О. Л. Факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 45 - 47.

В то же время следует отметить те явления и процессы, в которых преобладает позитивное начало, а влияние на развитие экологического законодательства, его институтов и норм носит в основном положительный характер. В первую очередь это само существование данной отрасли права и законодательства, принятие за последние годы целого ряда как федеральных законов, так и законов г. Москвы; создание специальных государственных экологических структур (экологической милиции, природоохранной прокуратуры и пр.); политико-правовые решения, в которых провозглашаются согласие с общепризнанными принципами международного права, принципами международной охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. п. Как нам представляется, в настоящее время следует наибольшее внимание уделить таким факторам формирования и развития экологического законодательства г. Москвы, которые самым непосредственным образом сказываются на его состоянии и структуре, на качестве законов, на эффективности и стоимости реализации правовых предписаний. Наиболее важной задачей развития экологического законодательства г. Москвы является разработка концепции развития экологического законодательства г. Москвы. Программный способ регулирования развития природоохранной деятельности, включая законотворчество, широко используется - различные экологические программы принимаются Правительством Москвы начиная с 90-х годов. Так, например, Постановлением Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. N 865 "О разработке комплексной экологической программы Москвы" <12> были одобрены первоочередные мероприятия по стабилизации экологической обстановки в городе на 1993 - 1995 гг. и дано поручение Москомприроде разработать Комплексную экологическую программу Москвы на период до 2005 г. с ежегодной реализацией ее отдельных этапов. Во исполнение данного поручения на рассмотрение Правительства Москвы была вынесена и одобрена Постановлением от 27 сентября 1994 г. N 860 <13> Комплексная экологическая программа Москвы на период до 2005 г. и первоочередные мероприятия на 1995 - 1996 гг. Для реализации мероприятий данной Программы за последующие годы было выпущено более ста распорядительных документов Правительства Москвы, направленных на улучшение экологической обстановки в городе. Приняты Законы города Москвы от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" <14>, от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" <15>, от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" <16>. Также был утвержден Порядок разработки, согласования и утверждения проектов планировки производственных территорий г. Москвы, разработана электронная экологическая карта-схема города Москвы. -------------------------------- <12> Вестник Мэрии Москвы. 1996. N 20. <13> Вестник Мэрии Москвы. 1994. N 22. <14> Ведомости Московской городской Думы. 1998. N 11. <15> Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7. <16> Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 1.

Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. N 655 <17> была одобрена Целевая программа по улучшению экологической обстановки в городе Москве, финансируемая за счет средств предприятий и организаций, освобождаемых от уплаты налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет города Москвы. Аналогичные программы были одобрены Постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. N 160-ПП <18> и Постановлением Московской городской Думы от 11 июля 2001 г. N 115 <19>. -------------------------------- <17> Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 34. <18> Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 11. <19> Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8.

В 2003 г. была разработана и утверждена Постановлением Правительства type="text/javascript"><\/a>")//-->