Лицензия на пользование недрами: правовые коллизии

ЛИЦЕНЗИЯ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ: ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ

К. И. НАЛЕТОВ

К. И. Налетов, юрисконсульт ООО "Глобал Гасиз энд Энерджи".

Лицензирование недропользования стало институтом действующего правопорядка с момента принятия Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон). Ранее правоустанавливающим и правоподтверждающим документом являлся лишь горный отвод. Сегодня очевидна тенденция отрицания гражданско-правового характера недропользовательской лицензии. Однако многие ученые и практикующие юристы (!) склонны видеть в лицензии на пользование участком недр гражданско-правовую сделку. Такое суждение расходится с мнением большинства и заслуживает внимания. На наш взгляд, объективная, обстоятельная и конструктивная критика заявленного подхода возможна только при ознакомлении с предлагаемой точкой зрения. Например, Ю. Туктаров утверждает: "Во-первых, тот факт, что право недропользования возникает на основании административного акта, не означает, что такое право является административным. В частности, об этом свидетельствует ст. 8 ГК РФ, в которой акт государственного органа отнесен к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Во-вторых, признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом. Напротив, анализ положений Закона о недрах позволяет заключить, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и недропользователя. Принятие решения завершает согласование воли указанных субъектов, а указание на него как на основание недропользования сделано для обеспечения максимальной определенности момента наступления правовых последствий" <*>. Кроме того, Ю. Туктаров обосновывает свою позицию ссылками на положения части третьей ст. 11 Закона, закрепляющими выдачу лицензии на основе "заранее оговоренных условий". Именно это, по мнению Ю. Туктарова, подтверждает свободу согласования условий пользования недрами. Существенную роль играют и положения части третьей ст. 16 указанного акта, утверждающие, что "при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе все виды согласований проводятся совместно с потенциальным пользователем недр". Наконец, гражданско-правовой характер недропользовательской лицензии Ю. Туктаров подкрепляет нормами части пятой ст. 12 Закона, допускающими изменение условий лицензии только с обоюдного согласия пользователя недр и органов, предоставляющих лицензию (см. также нормы п. 3 части первой ст. 20 Закона). -------------------------------- <*> Туктаров Ю. Частная сущность права недропользования // ЭЖ-Юрист. 2005. N 14.

Несмотря на приведенные ссылки, позиция Ю. Туктарова не вполне обоснована. По нашему мнению, факт предоставления недропользовательской лицензии на основании административного акта государственного органа не является достаточным доказательством административно-правового характера упомянутой лицензии. Действительно, административный акт согласно положениям ст. 8 ГК РФ представляется основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, что отнюдь не свидетельствует об исключительно гражданско-правовой природе любых отношений, возникающих на основании административного акта. Невозможно согласиться с доводом Ю. Туктарова, что "признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом" <*>. -------------------------------- <*> Туктаров Ю. Указ. ст.

Важно помнить, что в данном случае административный акт понимается как основанное на законе юридически властное решение уполномоченного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти. Иными словами, административным актом можно считать применение норм административного права, т. е. речь идет о подзаконном акте, изданном на основании и во исполнение закона. Решение органа государственной власти о выдаче лицензии на пользование недрами является именно административным актом. Ссылка Ю. Туктарова на положения части третьей ст. 11 Закона ошибочна, так как указанная норма закрепляет не собственно выдачу лицензии на основе "заранее оговоренных условий", а лишь обусловливает существование права пользования участком недр соблюдением владельцем "заранее оговоренных условий". Что касается нормы части третьей ст. 16 Закона, устанавливающей обязанность проведения всех согласований с участием потенциального недропользователя, то Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в указанную статью Закона были внесены изменения и дополнения, отменившие согласование условий пользования недрами с участием потенциального недропользователя <*>. -------------------------------- <*> Надо сказать, что, во-первых, в предыдущей редакции ст. 16 Закона РФ "О недрах" (которую, очевидно, имеет в виду Ю. Туктаров) ограничивала возможность согласования с потенциальным недропользователем лишь случаями предоставления недр на бесконкурсной основе, во-вторых, из текста части второй ст. 16 той же редакции становится ясно, что речь идет о согласованиях между органом управления государственным фондом недр и государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора; с государственными органами управления экономикой; с федеральным органом исполнительной власти по обороне и федеральным органом исполнительной власти по безопасности. Формы участия потенциального недропользователя в таком согласовании оставались неясны.

В качестве доказательства добровольной природы возникновения права недропользования Ю. Туктаров приводит норму п. 2 части первой ст. 20 Закона, устанавливающую прекращение права пользования недрами "при отказе владельца лицензии от права пользования недрами". В этой связи необходимо заметить, что в случае отказа от участка недр пользователь обязан выполнить обязательства по ликвидации и консервации горных выработок и объектов обустройства месторождения в соответствии со статьями 21 и 26 Закона. Согласно положениям п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В свою очередь государство устанавливает обязательные для выполнения правила, регулирующие пользование недрами и основанные на подчинении пользователя недр органам государственной власти. Публично-правовой характер пользования недрами следует из обязанности пользователя недр обеспечить (часть вторая ст. 22 Закона): 1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при первичной переработке минерального сырья; 2) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; 3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность; 4) представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации; 5) представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики; 6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; 7) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; 8) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; 9) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию; 10) выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами. По словам А. Б. Пешкова, "правовой режим лицензионной деятельности является специальным административно-правовым режимом, для которого характерно наличие волеизъявления субъекта на добровольное приобретение специального правового статуса, в структуре которого отмечается преобладание позитивных обязанностей, что характерно для административно-правовых отношений" <*>. -------------------------------- <*> Пешков А. Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 111.

Следует подробнее остановиться на п. 10 части второй ст. 22 Закона. Итак, владелец лицензии на недропользование должен осуществлять добычу полезных ископаемых. Если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, то органы государственной власти вправе досрочно прекратить право пользования недрами <*>. -------------------------------- <*> Пункт 5 части второй ст. 20 Закона РФ "О недрах", подп. 15.2 (5) п. 15 Положения о порядке лицензирования пользования недрами.

Кроме того, публичный характер правовых отношений в сфере пользования недрами закреплен в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, гласящей о необходимости использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Корреспондирующие друг другу статьи 42 и 58 Конституции РФ закрепили право каждого на благоприятную окружающую среду и возложили обязанность бережно относиться к природным богатствам. Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ физические и юридические лица "приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и В СВОЕМ ИНТЕРЕСЕ" (выделено мной. - К. Н.). Пользование недрами и другими природными ресурсами не может осуществляться субъектами исключительно в собственных интересах, что прямо следует из положений Конституции РФ (ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42). Лишним подтверждением отсутствия воли законодателя подчинить отношения, возникающие в сфере недропользования, гражданскому праву является формулировка п. 2 ст. 3 ГК РФ, ограничивающая объем понятия "гражданское законодательство" Гражданским кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами. Важно отметить, что часть первая ГК РФ была принята Государственной Думой 21.10.1994 и вступила в силу 01.01.1995, в то время как Закон был принят и вступил в силу раньше - 16.04.1992. Учитывая разрыв между сроками вступления в силу двух документов, беспочвенность утверждения, что Закон РФ "О недрах" принимался в соответствии с ГК РФ, очевидна. Судебная практика рассматривает лицензионные соглашения с точки зрения гражданского права. Так, ФАС Волго-Вятского округа согласился с доводом кассатора о применении к спорным лицензионным соглашениям норм гражданского законодательства, сославшись при этом на положения ст. 153 ГК РФ <*>. В свою очередь ФАС Северо-Западного округа установил в одном из своих постановлений, что лицензионное соглашение "содержит признаки сделки, предусмотренной гражданским законодательством" <**>. -------------------------------- <*> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.07.2002 по делу N А29-173/02-1э. <**> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.08.2001 по делу N А05-303/01-20/21.

Однако заключение арбитражного суда по данному спору представляется ошибочным. Бесспорно, лицензионное соглашение отвечает требованиям статей ГК РФ о сделках, причем сделка в данном случае рассматривается в отрыве от прочих норм общей части ГК РФ. Норма п. 1 ст. 2 ГК РФ свидетельствует о нераспространении норм гражданского законодательства на отношения сторон, основанные на властном подчинении одной стороны другой. Предметом права недропользования выступают не недра вообще, а участок недр, оформляемый в виде горного или геологического отвода, т. е. геометризованный блок недр. Иначе говоря, положениями Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензиат наделяется определенной правоспособностью. Вместе с тем недропользовательская лицензия наделяет владельца субъективным правом пользования определенным участком недр. По мнению Б. Д. Клюкина, М. К. Сулейменова, С. А. Сосны, право пользования недрами представляет собой вещное право <*>. Специалист Д. Г. Храмов высказывает мнение о вещно-правовом характере права на пользование недрами в случае, если последнее предоставляется на основании закона <**>. -------------------------------- <*> См.: Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 42 - 48; Сулейменов М. К. Вещные права в Республике Казахстан. Алматы, 1999. С. 24; Сосна С. А. О правовой природе горной концессии // Материалы Всерос. науч.-практ. конф. "Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития". М., 2004. С. 151 - 152. <**> См.: Храмов Д. Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Противоположная точка зрения высказывается Д. В. Хаустовым. Рассматривая "лицензии о предоставлении особых видов имущества (прав на него) в пользование третьим лицам" <*>, Д. В. Хаустов утверждает, что "они оформляют, по сути, обязательственные отношения, в которых четко усматривается договорно-правовой характер, обусловленный необходимостью обоюдного согласия на вступление в правоотношение, а также согласования ряда условий природопользования на стадии получения разрешительной документации" <**>. -------------------------------- <*> Автору представляется по меньшей мере спорной точка зрения о трехстороннем характере правовых отношений по предоставлению в пользование природных ресурсов вообще и участков недр в частности. <**> См.: Хаустов Д. В. О природоресурсном лицензировании // Материалы Всерос. науч.-практ. конф. "Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития". С. 319 - 353.

Представляется, что указанные выше мнения, относящие недропользовательскую лицензию либо к институтам обязательственного, либо к институтам вещного права, могут показаться излишне категоричными. Вопрос о том, что понимать под вещным правом, остается в юридической литературе предметом дискуссии и позволяет выделить три точки зрения: 1) субъективные гражданские права делятся на вещные права, относящиеся к числу абсолютных, и обязательственные, относящиеся к числу относительных прав <*>; -------------------------------- <*> См.: Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. N 2. С. 31, 34; Синайский В. И. Русское гражданское право. К., 1914. Вып. 1. С. 20; Тархов В. А. Гражданское право. Общая часть. Чебоксары, 1997. С. 139 - 140; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 57.

2) деление субъективных гражданских прав на вещные и обязательственные не имеет смысла, так как отсутствуют основания для такой классификации <*>; -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. К. Райхера "Абсолютные и относительные права (К проблеме деления хозяйственных прав). В особенности применительно к советскому праву" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник гражданского права", 2007, N 2. ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Райхер В. К. Абсолютные и относительные права // Известия экономического факультета Ленинградского политехнического института. Л., 1928. Вып. 1. С. 273 - 306. В современной юридической литературе сходную позицию занимает Ю. К. Толстой (см.: Гражданское право: Учеб. / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. СПб., 1996. Ч. 1. С. 287).

3) наряду с вещными и обязательственными правоотношениями присутствуют правоотношения "смешанные" и субъективные гражданские права, обладающие свойствами обеих групп <*>. -------------------------------- <*> См.: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам в применении к русскому законодательству. СПб., 1879. С. 63 - 68. В последнее время эта точка зрения находит новых сторонников в лице М. И. Брагинского и Л. Г. Ефимовой (Брагинский М. И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных правоотношений // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 113 - 130; Ефимова Л. Г. О соотношении вещных и обязательственных прав // Государство и право. 1998. N 10. С. 35 - 44).

Наиболее адекватной нам представляется последняя точка зрения. Вещные и обязательственные права отличаются друг от друга по следующим признакам: во-первых, вещные права осуществляются в основном самими правообладателями, права обязательственные - действиями обязанного лица по осуществлению правомочия требования обладателя права; во-вторых, обязанность, противопоставленная субъективному вещному праву, выступает в форме обязанности воздержаться от определенного рода действий, обязательственному праву, напротив, предписано совершать определенные действия; в-третьих, обладателю вещного права противостоит неопределенный круг лиц, а кредитору по обязательству - конкретное обязанное лицо (должник) или лица. Принципиальное отличие средств защиты вещных и обязательственных прав, принятое всеми современными системами гражданского законодательства, очевидно: вещные права защищаются посредством actiones in rem, а обязательственные - actiones in personam. Немецкий философ Г. Гегель писал: "Для собственности как наличного бытия личности недостаточно моего внутреннего представления и моей воли, что нечто должно быть моим, для этого требуется вступить во владение им. Наличное бытие, которое такое воление тем самым получает, включает в себя и признание других. <...> Внутренний акт моей воли, который говорит, что нечто есть мое, должен быть признан и другими" <*>. Представляется, что сказанное Гегелем в отношении собственности может быть распространено на любое вещное право, будь то собственность, аренда и т. п. -------------------------------- <*> Гегель Г. В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 108 - 109.

Условность разделения правоотношений на вещные и обязательственные косвенно подтверждается представителями науки гражданского права. Так, возражая К. Д. Кавелину, А. В. Власова пишет, что "право нанимателя в отношении вещи в период действия договора найма не является обязательственным, так как наниматель способен осуществлять владение и пользование этой вещью без каких-либо активных действий со стороны обязанного лица (наймодателя). <...> Следовательно, отношения, возникающие из договора найма, представляют собой не смешанные (вещно-обязательственные), а существующие самостоятельно по отношению друг к другу обязательственные правоотношения, складывающиеся между нанимателем и наймодателем, и вещное правоотношение, складывающееся между нанимателем и всеми третьими лицами, включая собственника переданной внаем вещи" <*>. -------------------------------- <*> Власова А. В. К дискуссии о вещных и обязательственных правах // Правоведение. 2000. N 2. С. 146 - 151.

Таким образом, А. В. Власова признает наличие в правовых отношениях, возникающих по поводу аренды, двух элементов - вещно-правового и обязательственно-правового. Однако мы не разделяем мнения А. В. Власовой о "самостоятельности" в арендных правоотношениях вещно-правового и обязательственно-правового аспекта: такая дихотомия не отражает истинного положения вещей. В ходе рассуждения А. В. Власовой оказывается, что арендатор не имеет по отношению к арендодателю никаких обязательств. Лицензия на право пользования недрами не представляет собой вещного или обязательственного права в чистом виде, а аккумулирует в себе их признаки. С одной стороны, недропользователь и собственник участка недр - государство связаны определенного рода обязательствами (выполнение условий лицензии, внесение платы за недра, консервация горных выработок и рекультивация земель, предоставление участка недр в пользование), с другой стороны, недропользователь имеет исключительное вещное право на осуществление в границах предоставленного ему горного отвода пользования недрами в соответствии с лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен в соответствии с частью четвертой ст. 7 Закона. Известный французский юрист Е. Годеме дал следующее определение обязательственному праву: "...право требования от определенного лица предоставления, действия или воздержания" <*>. Включая в объем обязательственно-правовых отношений право требования воздержания от действий (характерное именно для вещного права), Е. Годеме сам подчеркивает неопределенность границ вещного и обязательственного правоотношений. -------------------------------- <*> Годеме Е. Общая теория обязательств. М., 1948. С. 14.

Исследователи правовых отношений в сфере пользования недрами косвенно признают смешанный характер субъективного права на участок недр. Об этом писал Н. Б. Мухитдинов, утверждая, что в отношениях по предоставлению недр в пользование тесно переплетаются относительное и абсолютное права <*>. Схожего мнения придерживается О. М. Теплов: лицензия на пользование недрами "содержит в себе условия, характеризующие собственно участок недр, предоставляемый в пользование, и условия недропользования, которые определяются по согласованию с пользователем либо вырабатываются в ходе состязательных процедур и относятся к обязательственной сфере отношений недропользования" <**>. -------------------------------- <*> См.: Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983. С. 66. <**> Теплов О. М. Лицензирование пользования недрами // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. С. 116.

На наш взгляд, точка зрения Н. Б. Мухитдинова о смешанном характере права, предоставляемого по лицензии на добычу полезных ископаемых, представляется наиболее актуальной. Однако, по мнению Н. Б. Мухитдинова, к отношениям, возникающим в сфере предоставления права пользования недрами, неприменимы положения гражданского законодательства. Для большинства юристов лицензирование - форма контроля за законностью действий лица. Так, Д. Н. Бахрах определяет лицензирование как "административно-правовой режим, опосредующий особый порядок деятельности исполнительной власти, необходимый прежде всего для обеспечения безопасности" <*>. -------------------------------- <*> Бахрах Д. Н. Административное право России. Особенная часть. С. 263.

Проблемным остается также вопрос о соотношении лицензии на пользование недрами и лицензионного соглашения. Впервые мнение о необходимости индивидуализации условий пользования недрами высказал профессор О. С. Колбасов: "Недостаточно определить горноотводный акт только как разрешение на разработку определенного месторождения полезных ископаемых. Горноотводный акт в какой-то мере является еще и соглашением двух сторон: органа Госгортехнадзора и горного предприятия. Эти обе стороны значения горноотводного акта необходимо отразить в новом горном законодательстве" <*>. -------------------------------- <*> Научные основы кодификации горного законодательства // Советское государство и право. 1962. N 7. С. 135 - 137.

Идея О. С. Колбасова нашла свое отражение в Законе: нормативным актом предусмотрено заключение так называемого лицензионного соглашения, призванного индивидуализировать, конкретизировать условия недропользования. По мнению подавляющего большинства юристов, лицензионное соглашение является не собственно договором, а лишь приложением к лицензии <*>. В связи с этим В. В. Петров отмечал, что "господство административного метода регулирования природопользования в условиях социалистической системы хозяйства отнесло договор к числу вспомогательных средств. <...> Длительное время в этих условиях лицензия как акт распорядительного органа власти была единственным документом, регулирующим отношения сторон. Договор, если и применялся в немногих случаях, то, как правило, служил средством уточнения взаимоотношения сторон" <**>. -------------------------------- <*> Автор столкнулся на практике с ситуацией, когда лицензионное соглашение к лицензии на добычу подземных вод, выданное одной из энергоснабжающих организаций, именовалось "Приложение к лицензии". <**> Петров В. В. Экологическое право России: Учеб. для вузов. М.: БЕК, 1996. С. 153 - 154.

В судебной практике лицензионные соглашения зачастую трактуются как самостоятельные по отношению к лицензии договоры <*>. -------------------------------- <*> Так, ФАС Северо-Западного округа в своем Постановлении по делу N А05-6565/00-342/21 согласился с доводами апелляционной инстанции, оставив в силе постановление, которым лицензионное соглашение было признано недействительной сделкой. При этом сама лицензия не оспаривалась.

В одном из своих постановлений ФАС Северо-Западного округа пришел к выводу о том, что на договорный (гражданско-правовой) характер отношений, связанных с пользованием недрами, указывает тот факт, что часть третья ст. 12 Закона прямо предусматривает возможность пересмотра лицензионного соглашения на основании волеизъявления недропользователя. То обстоятельство, что лицензионное соглашение оформлено в виде приложения к лицензии, являющегося ее неотъемлемой частью, не свидетельствовало, по мнению суда, о том, что оно является составной частью лицензии как административного акта государственного органа управления, а не гражданско-правовой сделкой <*>. -------------------------------- <*> См. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 02.04.2001 по делу N А05-6565/00-342/21.

Прямо противоположный вывод содержится в решении по делу N А05-6782/97-474/11 по иску прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействительной лицензии НРМ N 10437 НЭ от 25.08.1995, выданной на разработку нефтяных месторождений вала Гамбурцева государственному геологическому предприятию "Ухтанефтегазгеология", предъявленному в Арбитражный суд Архангельской области в защиту государственных и общественных интересов Ненецкого автономного округа. Арбитражный суд признал оспариваемый комплект лицензионных документов (титульный лист лицензии, лицензионное соглашение и другие приложения к лицензии) актом государственного органа и удовлетворил иск <*>. -------------------------------- <*> Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 10. М.: Юрид. лит., 2003.

По нашему мнению, говорить о правовой природе лицензионного соглашения представляется возможным только после решения вопроса о соотношении условий лицензионного соглашения и самой лицензии. Таким образом, вопрос заключается в том, является ли лицензионное соглашение составной частью лицензии или же это самостоятельный договор. Часть третья ст. 11 Закона утверждает, что лицензия является документом, удостоверяющим право на пользование участком недр в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. При этом между органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования конкретным участком недр. Часть первая ст. 12 Закона определяет содержание лицензии и требует включения следующей информации: данные о целевом назначении работ; сроки действия лицензии и сроки начала работ; условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ. Иначе говоря, указанным положением ст. 12 Закона фактически признала договор, который может быть заключен между недропользователем и государством в соответствии с частью третьей ст. 11, неотъемлемой частью лицензии. Кроме того, часть третья ст. 12 Закона гласит, что в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, не зависящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию, т. е. сроки ввода в эксплуатацию входят в содержание лицензии и определяются лицензионным соглашением. Н. И. Толстых высказывает мнение, что основание для прекращения лицензии на пользование недрами, предусмотренное п. 2 части первой ст. 20 Закона, дублирует по смыслу пункты 7 и 9 части второй указанной статьи (о возможности досрочного прекращения права пользования недрами по инициативе недропользователя) <*>. -------------------------------- <*> См.: Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М., 2004. С. 280.

Однако примечателен результат сравнительного анализа приведенных оснований. Если часть первая ст. 20 Закона перечисляет случаи, когда пользование участком недр автоматически прекращается, то часть вторая той же статьи устанавливает юридические факты, когда право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено. При этом в качестве основания как в части первой, так и в части второй необходим отказ пользователя недр. Возникшее противоречие предоставляет государственному органу возможность произвольно решать вопрос о прекращении права пользования недрами. Кроме того, ст. 8 Закона утверждает, что пользование участками недр может быть ограничено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Согласно части второй ст. 20 рассматриваемого Закона пользование недрами может быть ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: 1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; 2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; 3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; 4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.); 5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; 6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; 7) по инициативе владельца лицензии; 8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах; 9) по инициативе недропользователя по его заявлению. Федеральный закон от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в п. 1 ст. 19 указывает, что прекращение, приостановление или ограничение действия лицензии должны осуществляться в соответствии с Законом. Вместе с тем п. 2 устанавливает в качестве оснований к прекращению лицензии: 1) истечение срока действия лицензии; 2) возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния указанного в лицензии вида деятельности; 3) нарушение любых условий лицензии; 4) нарушение владельцем лицензии правил и норм, установленных законодательством; 5) возникновение чрезвычайных ситуаций; 6) ликвидацию организаций; 7) если владелец лицензии не приступил в указанные сроки к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности; 8) если деятельность нарушает или делает невозможным выполнение государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации. Обращает на себя внимание формулировка абзаца второго п. 2 ст. 19 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях": в иных случаях, помимо вышеперечисленных, прекращение, приостановление или ограничение действия лицензии допускается по согласованию с владельцем лицензии или по решению суда, т. е. перечень оснований прекращения лицензии на право разведки и добычи драгоценных камней остается открытым. Сегодня ни одно государство, обладающее значительными запасами полезных ископаемых, не придерживается разрешительной, лицензионно-разрешительной или договорно-правовой системы пользования недрами в чистом виде. Преобладание лицензионно-разрешительной системы наделяет лицензию некоторыми чертами договора, напротив, исключительно договорно-правовая основа недропользования предполагает институт договора, который не может быть отнесен к категории гражданско-правовых <*>. -------------------------------- <*> Например, законодательство Канады (как федеральное, так и законодательство провинций) устанавливает договорно-правовой порядок пользования недрами в целях добычи полезных ископаемых. Однако такой договор обладает рядом черт, более свойственных лицензии.

Итак, существующий подход к лицензии на пользование недрами, закрепленный в российском законодательстве, с одной стороны, не предоставляет пользователю недр необходимых гарантий, с другой - запрещает государству использовать все рычаги воздействия на недропользователя. Наиболее адекватным выходом из создавшейся ситуации могло бы стать постепенное реформирование законодательства Российской Федерации о недрах, точнее, лицензионной системы пользования недрами. Во-первых, необходимо исключить из Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" положение о нераспространении его действия на отношения по предоставлению в пользование участков недр и включить пользование недрами в качестве лицензируемого вида деятельности в текст ст. 17. Лицензия на деятельность по добыче полезных ископаемых должна стать своего рода сертификатом, в то время как лицензия на право пользования участком недр (ее предлагается назвать разрешением) будет определять условия пользования недрами на конкретном участке <*>. -------------------------------- <*> Эта же мысль поддерживается как представителями юридической науки (Д. В. Хаустов), так и практическими работниками. В. П. Щербаков пишет: "Идеальным с точки зрения как государства, так и пользователя недр было бы добиться симбиоза административных и гражданско-правовых правоотношений в области недропользования" (см. Щербаков В. П. О концепции изменений гражданско-правовых аспектов недропользования // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2000. N 2).

Во-вторых, следует рассмотреть возможность отмены лицензионного соглашения. В Законе необходимо выделить диспозитивные условия пользования недрами, которые согласовываются сторонами. Существующая формулировка части третьей ст. 11 Закона позволяет арбитражным судам принимать решение о необязательности заключения лицензионного соглашения при выдаче лицензии. Отмена лицензионного соглашения снимет проблему определения его правовой природы. При этом на усмотрение сторон могут быть оставлены, например, конкретные виды обеспечения публичного интереса, сроки действия разрешения, минимальный и максимальный уровни извлечения полезных ископаемых. В-третьих, нами предлагается оставить в наличии лишь "сквозные" лицензии на пользование недрами, что поможет стимулировать геологоразведочную деятельность и обеспечит стабильное воспроизводство минерально-сырьевой базы. Вполне целесообразно заимствовать канадский и венесуэльский опыт предоставления лицензий на разведку и последующую добычу полезных ископаемых на определенном участке недр. Однако можно упростить передачу права пользования недрами: необходимо, чтобы новый пользователь обладал лицензией на деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых и являлся субъектом предпринимательской деятельности. Одновременно следует законодательно закрепить запрет передачи права пользования недрами без предварительных работ по очистке территории первоначальным пользователем недр или приобретателем права пользования недрами на конкретном участке. В-четвертых, следует признать смешанный характер права пользования недрами. Особенно актуален вопрос о возможности залога лицензии на пользование недрами. Сторонники введения этого института в законодательство Российской Федерации (М. В. Дудиков, С. В. Генералов) считают, что в результате создания "вторичного рынка" прав пользования недрами государство могло бы получить существенную выгоду за счет вовлечения в разработку временно неиспользуемых месторождений, которые могли бы найти на этом рынке заинтересованных и эффективных пользователей. Наконец, по мнению С. В. Генералова, это позволит использовать механизм залога прав пользования недрами и реализации залогового права на публичных торгах, что, в свою очередь, может существенно облегчить доступ недропользователей к кредитным ресурсам на более выгодных условиях <*>. -------------------------------- <*> См.: Генералов С. Эволюция или революция // Экономика России: XXI век. N 12.

Проект Закона РФ "О недрах" N 187513-4 предусматривал статьями 54 и 55 залог права пользования участком недр. Если простая передача права пользования участком недр по данному законопроекту была возможна только "субъекту предпринимательской деятельности, отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр федеральными законами", то передача участка недр в залог (ст. 55 законопроекта) не требовала от залогодержателя выполнения даже указанного условия, поскольку залог недвижимого имущества по российскому законодательству не предполагает перехода заложенного имущества во владение залогодержателя. Однако введение в российское законодательство института залога права пользования недрами сопряжено с рядом трудностей. Например, в связи с содержанием залогового правоотношения, суть которого состоит в возможности получить удовлетворение залогодержателем из стоимости заложенного имущества (ст. 334 ГК РФ). Как уже говорилось выше, существенной особенностью горных правоотношений является сложность определения стоимости права пользования тем или иным участком недр <*>. Также для получения удовлетворения из стоимости такого предмета залога необходимо возмездное отчуждение участка недр, которое не может быть осуществлено на законном основании. Для использования залога залогодержателем необходима легализация купли-продажи участков недр, что представляется нецелесообразным. Внесение поправок и изменений в Закон потребует введения дополнительных мер, предупреждающих возможность спекуляции участками недр под прикрытием их залога. -------------------------------- <*> В российских условиях эта ситуация усугубляется полным отсутствием государственной системы оценки недр.

Название документа