Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами

ЮРИДИЧЕСКАЯ ВЗАИМОСВЯЗЬ ЛИЦЕНЗИЙ И РАЗРЕШЕНИЙ НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ

К. И. НАЛЕТОВ

Налетов К. И., кандидат юридических наук, старший юрисконсульт ООО "Юнилекс".

Многим покажется непонятной дихотомия понятий "разрешение" и "лицензия" в названии данной статьи. Эти категории традиционно понимаются тождественными. Например, по мнению М. М. Бринчука, указанные выше лицензии "выполняют одинаковую функцию, и их разграничение может повлечь только путаницу и бюрократизацию в данной сфере" <1>. Однако, по мнению автора данной статьи, в том, что касается одинаковости функций лицензий и разрешений ситуация не столь однозначна. Что же касается возможной путаницы при их разграничении, то, по мнению автора, напротив, употребление в законодательных и подзаконных актах этих понятий в качестве равнозначных порождает отнюдь не меньшую путаницу в понимании и трудности в их практическом применении. -------------------------------- <1> Бринчук М. М. Экологическое право России (право окружающей среды): Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1998. С. 343.

Д. В. Хаустов пишет: "Зачастую данная терминология используется даже применительно к правоотношениям частноправового характера, в которых отсутствует какой-либо публичный элемент, а к выдаче самой лицензии государство не имеет отношения". С другой стороны, как указывает Д. В. Хаустов, "...ряд разрешительных документов, которые не поименованы в действующем законодательстве лицензиями, но соответствуют по своей природе таковым, не находят своего места в общей структуре лицензирования" <2>. -------------------------------- <2> Хаустов Д. В. Концептуальные основы природоресурсного лицензирования // Экологическое право. 2004. N 2. С. 18.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет в ст. 2 лицензию как "специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю". Закон РФ "О недрах" (ст. 11) определяет недропользовательскую лицензию как специальное государственное разрешение, которое включает установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Однако, определяя недропользовательскую лицензию как именно государственное разрешение, этот закон исключил из состава потенциальных лицензиаров <3> органы местного самоуправления. Одновременно в ст. ст. 4 и 5 полномочия по предоставлению участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, распределены между субъектами РФ и органами местного самоуправления. Так, если установление порядка пользования такими участками недр находится в компетенции субъекта РФ, то само предоставление разрешений - прерогатива органов местного самоуправления. Таким образом, Закон РФ "О недрах" 1992 года предоставляет возможность субъектам РФ самостоятельно устанавливать порядок использования месторождений общераспространенных полезных ископаемых. -------------------------------- <3> Терминология гражданского законодательства используется в данной статье по аналогии. Разумеется, лицензионный договор, поименованный в ст. 1235 ГК РФ, не имеет никакого отношения к недропользовательской лицензии.

Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1, использует термин "разрешение" и "лицензия" в различной интерпретации. Положениями абз. 3 раздела 1 этого документа перечисляются виды работ, для проведения которых не требуется лицензии, но требуется разрешение <4>. -------------------------------- <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

В этой связи представляется как минимум интересным Определение Верховного Суда РФ об отказе в удовлетворении кассационной жалобы Законодательного Собрания Еврейской автономной области (далее по тексту - ЕАО) об отмене решения суда ЕАО от 2 марта 2007 г., где было отмечено, что "доводы кассационной жалобы, указывающие на то, что решение постановлено без учета норм Закона Российской Федерации "О недрах", определяющих, что лицензия является государственным разрешением, а следовательно, и вся система лицензирования пользования участками недр является государственной, также не могут изменить правовую судьбу постановленного решения" <5>. -------------------------------- <5> Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2007 N 65-Г07-1 // СПС "КонсультантПлюс".

Применительно к теме добычи полезных ископаемых заслуживают определенного внимания нормы законодательства об атомной энергетике, регулирующие отношения в сфере добычи радиоактивных материалов. Понятие "использование атомной энергии" включает в себя разведку и добычу урановых руд <6>. Отношения в сфере разведки и добычи урановых руд регулируются Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 N 865 (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 03.10.2002 N 731, от 01.02.2005 N 49)). Это Положение требует получения лицензии на осуществление деятельности по разведке и добыче урановых руд. Таким образом, для разведки и добычи урановых руд требуется два документа - один как бы подтверждает право пользователя на определенный участок недр, а другой подтверждает его право на занятие этой деятельностью. При этом оба этих документа именуются лицензией. -------------------------------- <6> Ст. 4 и ст. 26 Федерального закона РФ "Об использовании атомной энергии".

Представляется, что небезынтересным было бы исследование в данной статье положений канадского законодательства в области лицензирования недропользования. Во-первых, Канада, как и Россия, по форме государственного устройства является федеративным государством, во-вторых, значительная часть ее территории характеризуется климатом, схожим с российским, в-третьих, запасы углеводородного сырья так же, как и в России, существенны. В силу положений ч. 1 ст. 92 (пп. "a" и "b") Конституционного акта Канады 1886 года (в ред. от 17.04.1982), провинциям Канады предоставлено "исключительное право законодательного регулирования отношений в области: a) разведки невозобновляемых природных ресурсов на территории соответствующих провинций; b) развития, консервации и управления невозобновляемыми природными ресурсами..., включая их первичную переработку". Это правило не распространяется на так называемые territorial lands: 1) земли в границах провинций Северо-Западные Территории и Нунавут; 2) земли, принадлежащие федеральному правительству Канады. Пользование недрами на этих землях регулируется Актом о территориальных землях (Territorial Lands Act) 1985 года <7> и Горнопромышленными правилами Канады (Canada Mining Regulations) от 26 мая 1960 г. <8> и Правилами о нефте - и газоносных землях Канады (Canada Oil and Gas Land Regulations) <9>. Предоставление права пользования недрами осуществляется на основе лицензионно-разрешительного порядка для целей поиска и разведки полезных ископаемых и договорно-правового режима недропользования для целей их добычи. -------------------------------- <7> Опубликован R. S.C. 1985. С. T-7. <8> Regulations respecting the Administration and disposition of minerals belonging to Her Majesty in Right of Canada under all Lands Forming part of Northwest Territories (T-7. C. R.C. С. 1516). <9> C. R.C. С. 1518.

Разведка полезных ископаемых относится к лицензируемым видам деятельности. То есть для ведения геологоразведочной деятельности необходимо иметь соответствующую лицензию (prospector's license). Лицензия на геологоразведочную деятельность выполняет, таким образом, 2 функции: 1) регистрации в качестве лица, обладающего правом на разведку месторождений полезных ископаемых в специальном реестре (Prospector License Record); 2) разрешения на осуществление деятельности по поиску и разведке месторождений полезных ископаемых. При этом никаких специфических требований для получения лицензии на разведку Горнопромышленные правила Канады не выдвигают. Получить лицензию могут все дееспособные физические лица и компании, зарегистрированные в Реестре корпораций Северо-Западных Территорий. Лишь в случае нарушения Горнопромышленных правил Канады глава департамента недропользования Министерства по делам Севера и индейских территорий вправе лишить недропользователя лицензии на геологоразведочную деятельность. Это служит поводом для критики канадской системы контроля за пользованием недрами <10>. Так, в докладе Канадского института экологического права и политики "Многоаспектность горного дела" прямо отмечалась "незаконченность системы контроля за недропользователями" <11>. -------------------------------- <10> Дж. Сакс в своей монографии подверг критике канадскую систему предоставления права пользования недрами как предоставляющую слишком большие полномочия административным органам в ущерб принципу защиты окружающей среды. J. Sax, Defending the Environment: A Strategy for Citizen Action (New York: A. Knopf, 1970). <11> Mining's Many Faces. Environmental Mining Law And Policy in Canada // The Canadian Institute for Environmental Law and Policy. Written by Colin Chambers, MA, Research Associate, and Mark Winfield, Ph. D., Director of Research. Toronto. 2000 См. также Albertans' Concerns about Health Impacts and Oil and Gas Development: A Summary by Nickie Vlavianos, 2006. 16 pp. Human Rights Paper $ 3., Она же: Human rights, health and resource development in Alberta: a summary of current and emerging law// Resources N 85 (winter 2004).

Право разведки полезных ископаемых на определенном участке предоставляется на основании другого разрешительного документа - разрешения на разведку (permit to prospect). Это разрешение предоставляет исключительное право его обладателю на разведочные работы на территории примерно 18750 гектаров <12>. -------------------------------- <12> Разделение лицензии на производство горных работ и предоставление права на их осуществление на определенном участке существовало еще в английском праве с той лишь разницей, что в силу господствовавшего принципа следования права на участок недр праву на земельный участок лицензию предоставлял землевладелец. Предоставление права на осуществление горных работ осуществлялось на основе горной аренды (источник: В. А. Грамматчиков. Горное законоведение и горная администрация Англии, Бельгии, Пруссии и Австрии. СПб.).

Лицо, получающее разрешение на разведку (permit to prospect), обязано обеспечить ведение геологоразведочных работ депозитом на сумму, которую предполагается истратить. Горнопромышленные правила Канады устанавливают различную минимальную сумму траты за периоды в зависимости от места проведения разведки. В срок до 60 дней от конца каждого периода лицо, производящее разведочные работы, предоставляет в департамент недропользования Министерства по делам Северных Территорий и по делам индейцев отчет об истраченных суммах. После этого лицо, производящее разведку, приобретает исключительное право заявлять о предоставлении ему участка недр в пределах площади, где производилась разведка (ст. 36.2). Обладатель разрешения на разведку не вправе заявлять о предоставлении ему нового участка для разведки в течение 1 года после выдачи ему этого разрешения. Переход прав по лицензии на геологоразведочную деятельность, равно как и ее оборот, не допускается, что естественно, учитывая ее роль как документа, управомочивающего на совершение определенного вида деятельности. Передача иному лицу разрешения на разведку на определенной территории допускается с согласия департамента недропользования (ст. 36.4 Правил). По мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения и в российское законодательство. Документ, подтверждающий право ее обладателя заниматься определенным видом деятельности на определенной части территории Российской Федерации, должен именоваться во всех случаях лицензией. Предоставление государством (или органом местного самоуправления) участка недр в пользование должно именоваться не иначе, как разрешением на пользование недрами. Если лицензия дает право заниматься определенной деятельностью в принципе, то разрешение - право на деятельность на индивидуально определенном участке недр. Кажется, что указанная выше проблема не является проблемой в собственном смысле этого слова, а лишь терминологической недоработкой. Однако не случайно, описывая выше канадское законодательство, автор данной статьи не ограничился констатацией факта разделения в нем лицензии и разрешения, а сосредоточился на том, что эти два документа являются в нем как бы звеньями одной цепи. Получение разрешения на пользование участком недр обусловлено получением лицензии. Представляется разумным при заимствовании канадского опыта не ограничиваться исправлением законодательно установленных понятий, а ввести двухуровневую систему предоставления права пользования недрами. Современная система, установленная более 15 лет назад, нуждается в серьезной корректировке. Она не предусматривает лицензирования деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Предполагается, что ее заменяет конкурсно-аукционная система отбора претендентов, закрепленная Законом РФ "О недрах" и Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Однако принятие решения о проведении конкурсов или аукционов, состав и порядок работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий их проведения осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ - Правительством РФ. Кроме того, сами по себе результаты конкурса не являются основанием для предоставления права пользования недрами - из текста ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" становится ясно, что юридическим основанием предоставления права пользования недрами является решение органа государственной власти (за исключением п. 5 ст. 10.1). В случае, если конкурс объявлен несостоявшимся в связи с поступлением заявки от единственного участника, лицензия может быть выдана этому участнику. Многим представляется, что такая система предоставления прав пользования недрами создает основу для коррупции. Более того, в будущем предполагается полная замена конкурсов аукционами. Вполне возможно, что в результате такой замены будет исключена возможность для произвола чиновников, распределяющих участки недр в ходе специальных конкурсов. Однако аукцион в отличие от конкурса предполагает в качестве основного критерия отбора пользователей единовременный платеж за пользование недрами. Представляется, что наличие достаточных денежных средств для уплаты необходимой суммы далеко не всегда свидетельствует о желании (да и о возможности) потенциального обладателя лицензии на пользование участком недр осуществлять его. Не секрет, что право пользования недрами приобретается зачастую не для разведки и добычи полезных ископаемых, а для его передачи. Кроме того, необходимо иметь в виду, что далеко не все виды пользования недрами требуют обязательного проведения конкурса или аукциона. Данное положение усугубляется внесенными Федеральным законом РФ от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ "О внесении изменения в статью 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" поправками в указанный Закон, существенно упростившими передачу прав пользования недрами от одного лица к другому. В качестве одного из вариантов двухуровневой схемы предоставления права пользования недрами автором настоящей статьи предлагается лицензирование деятельности потенциальных недропользователей. Такое ограничение круга участников даст, как представляется, дополнительные гарантии выполнения ими обязательств по добыче и разведке полезных ископаемых.

Название документа