Некоторые проблемы правового регулирования земельных отношений в области использования земель автомобильного транспорта

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ АВТОМОБИЛЬНОГО ТРАНСПОРТА

Д. Ф. АБУЗЯРОВА

Абузярова Д. Ф., аспирант кафедры земельного и экологического права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права".

Объектами транспортных систем Российской Федерации, регионов и муниципальных образований заняты значительные земельные площади. Правовой режим данных земель прежде всего зависит от вида и назначения транспортных коммуникаций. В российском законодательстве различаются такие основные виды транспорта, как автомобильный, железнодорожный, воздушный, трубопроводный, морской и внутренний водный. Функционирование транспортных систем в Российской Федерации регулируется законодательством о транспорте, которое формируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006. ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2007. С. 513.

Дорожное хозяйство представляет собой один из крупнейших сегментов общественного достояния России. Ценность автомобильных дорог определяется не только их балансовой стоимостью. Без развитой дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конституции РФ, которыми гарантируются права на свободу передвижения граждан, обеспечение единства экономического пространства. Неотъемлемой частью единой транспортной системы России являются автомобильные дороги. Их развитие и эффективное функционирование относятся к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры <2>. А следовательно, на сегодняшний день правовой режим земель автомобильного транспорта имеет важное значение. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. А. Вайпана "Реформа законодательства об автомобильных дорогах" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2006, N 4. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Вайпан В. А. Реформа законодательства об автомобильных дорогах // Право и экономика. 2006. N 10. С. 4.

К сожалению, в этой сфере имеется немало проблем. Одна из причин заключается в том, что существующее российское законодательство, регулирующее данные правоотношения, является малоэффективным, а новые законы в этой сфере принимаются недостаточно оперативно. Как отмечают Г. В. Чубуков и М. Ю. Тихомиров, Земельный кодекс РФ <3> не содержит детальной характеристики правового режима земель автомобильного транспорта, они включены в состав земель транспорта <4>. Земельные участки для размещения автомобильных дорог могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также частной, как правило, предоставляются после изъятия для государственных или муниципальных нужд. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2004. N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 17; 2006. N 17(1). Ст. 1782; N 27. Ст. 2880; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279; ст. 5282; N 52. Ст. 5498; 2007. N 1(1). Ст. ст. 23, 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 27. Ст. 3213; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5553. <4> См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2007. С. 569.

Огромную проблему для развития транспортной инфраструктуры представляет неурегулированность именно земельных отношений, и прежде всего это касается механизма резервирования и изъятия земель для строительства объектов транспортной инфраструктуры, в том числе новых автомобильных дорог. Для полного представления современного российского законодательства, касающегося режима земель автомобильных дорог, необходимо показать, какие основные нормативно-правовые акты регулируют данные правоотношения. Прежде всего необходимо отметить Земельный, Гражданский <5>, Градостроительный <6> кодексы РФ. Кроме того, это Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <7>, от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <8>, от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <9>, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" <10> и конечно же Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <11>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 410; N 9. Ст. 773; N 34. Ст. 4026; 1997. N 43. Ст. 4903; 1999. N 28. Ст. 3471; N 51. Ст. 6288; 2001. N 17. Ст. 1644; N 21. Ст. 2063; N 49. Ст. 4552; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4737; ст. 4746; 2003. N 2. Ст. 160; ст. 167; N 13. Ст. 1179; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 31. Ст. 323; 2005. N 1. Ст. 39; ст. 43; N 13. Ст. 1080; N 27. Ст. 2722; N 2. Ст. 171; N 52. Ст. 5496, 5497; 2007. N 5. Ст. 558; N 31. Ст. 3999; N 44. Ст. 5282; ст. 5428; N 49. Ст. 6042. <6> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16; 2006. N 1. Ст. 17; ст. 21; N 31(1). Ст. 3442; N 52. Ст. 5498; 2007. N 31. Ст. 4012; N 46. Ст. 5553. <7> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 27. Ст. 2881; N 50. Ст. 5279. <8> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875; N 50. Ст. 4846; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 1. Ст. 17; N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 3; ст. 17; N 17. Ст. 1782; N 27. Ст. 2881; N 52. Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; N 31. Ст. 4009; N 46. Ст. 5553. <9> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <10> СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455. <11> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.

Важными нормативными документами в этой сфере являются Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. N 45, и Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848 <12>. Это основополагающие программные документы, определяющие приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу <13>. Положения Транспортной стратегии должны стать основой для разработки и корректировки федерального законодательства, федеральных целевых программ в области транспорта и смежных с ним отраслях экономики. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895; 2004. N 44. Ст. 4362; 2006. N 18. Ст. 2031; N 30. Ст. 3387; 2007. N 29. Ст. 3713. <13> См.: Законодательное обеспечение стратегии экономического развития // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. N 1(253) // www/budgetrf. ru/Publications/Magazines/vestnikSF253-01.

Некоторые вопросы правового режима земель автомобильного транспорта урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <14>, Указами Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 727 "О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования" <15>, от 27 июня 1998 г. N 728 "О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации" <16>, Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" <17> и др. В силу разрозненности и несогласованности многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности являются неэффективными и не имеющими должного механизма реализации <18>. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873; 1999. N 10. Ст. 1158; 2002. N 18. Ст. 1721; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 49. Ст. 6070. <15> СЗ РФ. 1998. N 122. Ст. 3065. <16> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897; ст. 3066. <17> СЗ РФ. 1992. N 7. Ст. 33; 2006. N 16. Ст. 1747. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. А. Вайпана "Реформа законодательства об автомобильных дорогах" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2006, N 4. ------------------------------------------------------------------ <18> См.: Вайпан В. А. Реформа законодательства об автомобильных дорогах // Право и экономика. 2006. N 10. С. 5.

Существуют нормативно-правовые акты, официально не отмененные, но устаревшие и противоречащие действующему законодательству, в связи с этим фактически утратившие свою правовую значимость. Например, Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 638 "О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации" <19>; Постановление Госстроя России от 3 июня 1993 г. N 18-19 "О сопровождении государственных инвестиционных программ" <20> на строительство автомобильных дорог общего пользования. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3089; 2000. N 6. Ст. 776. <20> Российские вести. 1993. N 129; 1994. N 21.

Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного правового регулирования в области правового режима автодорог и дорожной деятельности и стало принятие Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Целесообразность принятия Закона об автомобильных дорогах была очевидна. 13 октября 2006 г. в г. Ярославле под председательством Президента РФ В. В. Путина прошло заседание Президиума Государственного Совета РФ по вопросу "О состоянии и развитии сети автомобильных дорог в Российской Федерации". С докладом на заседании выступил министр транспорта РФ И. Е. Левитин, он подчеркнул необходимость решения целого ряда задач, таких как доведение общей протяженности дорожной сети страны до 1,5 млн. км, в том числе сети дорог общего пользования - до 1,2 млн. км; увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, до 90%; увеличение доли автомобильных дорог федерального значения, позволяющих обслуживать движение тяжеловесных транспортных средств, до 75%. Однако решение перечисленных задач невозможно без изменения законодательной базы, основой которого должно стать принятие Федерального закона "Об автомобильных дорогах". И. Е. Левитин отметил, что необходимо изменение земельного и градостроительного законодательства, устанавливающего порядок предоставления и изъятия земельных участков для строительства автомобильных дорог. Сегодня подготовительные работы к строительству занимают два - три года. Очень часто в процессе подготовки к строительству возникают спекуляции земельными участками, которые увеличивают стоимость строительства. Стоимость земель и различных компенсаций достигает 20% общей стоимости строительства. С учетом этого подготовлены изменения и дополнения в земельное и градостроительное законодательство, касающиеся порядка резервирования и изъятия земель для строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры. Предлагается внести изменения в Положения о Минтрансе России и о Федеральном дорожном агентстве, наделив их полномочиями, связанными с изъятием и резервированием земельных участков для строительства автомобильных дорог. Эти полномочия должны включать введение на согласованных земельных участках на период до начала строительных работ особого режима использования, запрещающего оборот этих земель и какое-либо строительство на них <21>. -------------------------------- <21> См.: Доклад министра транспорта РФ И. Е. Левитина на заседании Президиума Госсовета "О состоянии и развитии сети автомобильных дорог в Российской Федерации", состоявшемся 13 ноября 2006 г. // www. glavtransno. ru.

Дорожное хозяйство являлось одной из немногих отраслей в Российской Федерации, которая в течение длительного времени не имела федерального законодательного акта прямого действия. Эта ситуация изменилась с принятием Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Новый Закон объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Однако с его принятием многие проблемы, связанные с землями автомобильных дорог, остались неразрешенными. Несовершенство и отдельные противоречия в действующем земельном законодательстве создают огромные трудности при согласовании размещения объектов (вне населенных пунктов) с составлением акта выбора или подготовку градостроительного плана земельного участка для автодорог, находящихся в границах населенных пунктов, оформлении решений об изъятии и предоставлении земельных участков для строительства автомобильных дорог, государственной регистрации права на них. Например, по-прежнему не урегулированы отношения, связанные с предварительным согласованием размещения автодорог на земельных участках, находящихся в общей собственности при отсутствии выдела земельных участков за счет земельных долей, не определены сроки согласования размещения автодорог. Именно по этим причинам процесс предоставления и изъятия земель затягивается на годы. Если проанализировать содержание гл. IV Закона "Особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог", то там не содержится норм, способствующих тем или иным образом решению имеющихся проблем, а лишь повторяются положения действующего земельного законодательства. Развивая положения п. 4 ч. 1 ст. 9 ЗК РФ, в Законе следовало бы установить с учетом норм земельного законодательства особенности изъятия земельных участков для размещения автомобильных дорог общего пользования. А при выкупе земельных участков, находящихся в долевой собственности при отсутствии межевания и выдела земельного участка в счет земельных долей, необходимо установить особый порядок согласования и изъятия земель для размещения автомобильных дорог. В соответствии с п. 3 ст. 87 ЗК гл. IV Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" необходимо дополнить статьей об охранных зонах автомобильных дорог, установление которых необходимо для обеспечения безопасной эксплуатации автодорог в регионах с оползневыми и лавиноопасными явлениями. В законе следует определить порядок установления охранных зон и правовой режим использования земель в этих зонах. Земельное законодательство относится к числу наиболее динамично развивающихся отраслей отечественной правовой системы. По количеству вносимых изменений с Земельным кодексом РФ может конкурировать разве что Налоговый кодекс РФ. При этом следует отметить, что далеко не все новеллы земельного законодательства получили положительную оценку в правоприменительной деятельности. Некоторые же изменения явно продиктованы потребностями адекватного регулирования земельных отношений. К числу таких изменений относятся и недавно внесенные изменения в ЗК РФ, устанавливающие правовые основы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд <22>. -------------------------------- <22> См.: Ткачев И. О. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд: основания, порядок и правовые последствия // Новости строительной индустрии. Урал и Сибирь. 2007. N 8(63) // www. uralstroyinfo. ru.

10 мая 2007 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Указанным Законом гл. XI ЗК РФ была дополнена ст. 70.1, предусматривающей резервирование земель, в том числе в случаях размещения объектов транспортной инфраструктуры. Земли могут резервироваться в этих случаях до 20 лет. Резервирование земель допускается и в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Подводя итог всему сказанному, следует отметить, что законодательная неурегулированность указанных выше вопросов приводит к увеличению инвестиционного цикла реализации дорожных проектов, возрастает стоимость строительства автомобильных дорог. Тем не менее на сегодняшний день ситуация в области размещения, проектирования и строительства таких специфических сооружений, как автомобильные дороги, начинает меняться, происходят существенные изменения, в действующее законодательство вносятся важные поправки, которые пусть не сразу, но способствуют устранению существующих проблем.

Название документа