Ответственность за самовольное строительство в России

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В РОССИИ

О. В. ГУМИЛЕВСКАЯ

Гумилевская Оксана Владимировна, аспирант кафедры гражданского права Кубанского государственного аграрного университета.

Проблема самовольного строительства и ответственности за его осуществление в нашей стране на сегодняшний день является наиболее актуальной, поскольку в случае осуществления самовольного строительства нарушаются государственные интересы, касающиеся регулирования отношений права собственности на землю, обеспечения безопасности выполняемых строительно-монтажных работ, охраны окружающей среды, регулирования инвестиционной деятельности, контроля за градостроительством, а также затрагиваются права и законные интересы частных лиц <1>. -------------------------------- <1> Мартыненко И. Правовые последствия самовольного строительства // Законодательство и экономика. 2000. N 7.

Между тем, как показывает практика, несмотря на наличие в действующем законодательстве норм, предусматривающих ответственность за самовольное строительство, действенных мер по пресечению незаконного строительства в настоящее время в нашей стране практически нет, как не было их и ранее. В период существования СССР в нашей стране существовала гражданская и уголовная ответственность за самовольный захват земли, противозаконные сделки с землей и самовольное строительство жилых зданий и пристроек в связи с тем, что совершение таких деяний советскими гражданами, реже предприятиями или учреждениями, нарушали исключительное право Советского государства на землю, препятствовали целевому использованию земельных площадей, служили источником нетрудовых доходов (наживы) <1>. -------------------------------- <1> Курбанов А., Костров Г. Ответственность за самовольный захват земли и самовольное строительство // Советская Юстиция. 1976. N 5. С. 10; Лаптев А. О судебной практике по делам о самовольном захвате земли и самовольном строительстве индивидуальных жилых домов // Советская юстиция. 1963. N 18. С. 7.

В числе актов, предусматривающих меры охраны права исключительной собственности государства на землю, были принятые в 1968 г. Основы земельного законодательства и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. "Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства" <1>. -------------------------------- <1> Никишина Ю. Рассмотрение судами дел о нарушении земельного законодательства и самовольном строительстве жилых зданий // Советская юстиция. 1971. N 22. С. 9.

Как свидетельствует судебная практика тех лет, в числе средств, направленных против нарушителей строительных норм и правил, были главным образом меры уголовно-правового характера, реже - административного. Так, исполком, установив факт самовольного строительства гражданином дома (дачи), принимал одно из трех решений: узаконить самовольное строительство, снести самовольно построенный дом или обратиться в суд с иском о безвозмездном изъятии и зачислении в коммунальную собственность самовольно построенного дома (дачи). Согласно Постановлению СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках", действующему и ныне, такие застройщики обязаны были в месячный срок после получения письменного требования исполкома своими силами и за свой счет снести все возведенные ими строения. Если они не выполняли этого требования, то по решению исполкома строения сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции. Однако реально эта санкция применялась сравнительно редко: снос возведенных построек, особенно если они заселены, - было делом весьма сложным. Борьба с самовольным строительством в СССР стала активнее в результате систематизации законодательства, принятия новых кодексов <1>. Так, последствия самовольной постройки дома были предусмотрены в ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР, согласно ч. 2 которой такая постройка, если она была возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном законом порядке застройщику, и исполком местного Совета отказался заключить с ним договор о предоставлении ему в бессрочное пользование данного земельного участка, по решению исполкома подлежала сносу осуществившим ее лицом и за его счет. Новеллой тех лет явилась предусмотренная указанной статьей Гражданского кодекса РСФСР возможность безвозмездного изъятия по решению суда самовольно возведенного строения и зачисления его в фонд Местного Совета. Санкция ч. 2 ст. 199 Уголовного кодекса РСФСР также содержала требование о конфискации незаконно возведенного строения, которая рассматривалась как ликвидация последствий незаконных действий виновного в самовольном строительстве и являлась обязательной, не зависящей от избранной осужденному меры наказания <2>. Причем конфискации объекты самовольного строительства подлежали на любой стадии их строительства, в связи с чем в приговорах судов можно было встретить формулировки типа "конфисковать самовольно возведенную стену" или "конфисковать фундамент", а также завершенные строительством дома и пристройки. -------------------------------- <1> Боннер А., Никольский Л. Судебная практика по делам о самовольном строительстве // Социалистическая законность. 1968. N 3. С. 14. <2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 5 августа 1963 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Хотя судебная практика тех лет и свидетельствует о том, что возможностью изъятия (конфискации) самовольно возведенных построек исполкомы пользовались довольно широко, особенно в Краснодарском крае <1>, на практике в большинстве случаев самовольное строительство узаконивалось либо принималось решение о сносе здания. -------------------------------- <1> Боннер А., Никольский Л. Указ. соч. С. 15.

Зачисление самовольных строений в фонд местных Советов депутатов трудящихся соответствующие исполкомы считали нецелесообразным, несмотря на это, такая практика все же существовала и даже была обобщена и доведена до исполнения Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 25 февраля 1977 г. N 5 "О применении законодательства при рассмотрении судами дел об изъятии домов, построенных гражданами с нарушением действующих правил" <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 25 февраля 1977 г. N 5 // Бюллетень СССР. 1977. N 2. С. 15.

В публикациях тех лет А. Курбанов и Г. Костров предлагали изменить законодательное решение вопроса о привлечении к ответственности за самовольное строительство и захват земли с уголовной меры на более реальную и действенную административную меру борьбы - немедленное изъятие земельного участка, а пределы уголовной ответственности ограничить лишь наиболее опасными видами этого правонарушения <1>. -------------------------------- <1> Курбанов А., Костров Г. Указ. соч. С. 12.

Действующим в настоящее время российским законодательством, в отличие от советского, за правонарушения в сфере градостроительства предусмотрены несколько видов ответственности: административная, уголовная и гражданская. Статья 222 Гражданского кодекса РФ предусматривает ответственность в виде сноса самовольно возведенного жилого дома, другого строения, сооружения или иного недвижимого имущества, созданного на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил <1>. Снос такой постройки, согласно указанной норме закона, осуществляется лицом, ее осуществившим. Однако указанная статья устанавливает, что в случае, если земельный участок, на котором она возведена, находится в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании, постройка может быть сохранена, в связи с тем, что за лицом, ее осуществившим, может быть признано право собственности на такую постройку. В таком случае, за лицом, признанным собственником постройки, закреплена также обязанность возместить застройщику понесенные им расходы на ее строительство в размере, определенном судом. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс РФ в 3-х ч. (Текст с изменениями и дополнениями на 15 августа 2006 г.). М.: Изд-во "Эксмо", 2006. С. 132.

Положительное решение по гражданскому иску о признании права собственности на самовольную постройку, однако, вовсе не освобождает самозастройщика от уголовной ответственности, и хотя прямая статья в УК РФ на сей счет отсутствует, однако статьи за самоуправство (ст. 330), незаконную рубку лесных насаждений (ст. 260 УК РФ), уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261 УК РФ) еще никто не отменял, ведь вопиющие нарушения природоохранного законодательства - это неотъемлемые спутники самовольного строительства. Санкции указанных статей Уголовного кодекса РФ, кроме штрафа, также содержат и иные виды уголовного наказания, а именно: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, исправительные и обязательные работы, арест, а также лишение свободы на срок до 7 лет <1>. И, на наш взгляд, указанные виды наказания обоснованы, поскольку они направлены на изменение отношения граждан к нарушениям установленных правил в области охраны природы и использования природных ресурсов. Возможно, что гражданин, прежде чем завладеть земельным участком без законных на то оснований и самовольно возвести на нем какие-либо объекты, подсчитает размер возможных в дальнейшем убытков и возможное лишение свободы и откажется от незаконных действий. -------------------------------- <1> Уголовный кодекс РФ. Официальный текст по состоянию на 5 октября 2007 г. М.: Изд-во "Юрайт", 2007. С. 125, 126, 151.

Однако, несмотря на наличие норм уголовного закона, направленных против самовольных застройщиков, в основном при выявлении различного рода объектов "самостроя" применению подлежит административная (ст. 9.5 КоАП РФ) и гражданская ответственность (ст. 222 ГК РФ). До уголовной ответственности, как правило, дело не доходит. На практике органы архитектурно-строительного надзора на местах устанавливают объекты самовольного строительства, составляют протоколы о правонарушениях, предусмотренных указанной выше статьей КоАП РФ, рассматривают данные дела в соответствии со ст. 23.56 КоАП РФ и своими актами привлекают виновных лиц к административной ответственности, налагая штраф в том или ином размере в соответствии с законом и в зависимости от субъекта правонарушения. Все, о чем было сказано выше, относится к гражданам как субъектам самовольного строительства. Однако, как показывает практика, не только граждане возводят самовольные постройки. Такими субъектами все чаще становятся юридические лица. На наш взгляд, этот факт связан прежде всего с их активной инвестиционной деятельностью, желанием вложить капитал в недвижимость. Статья 222 Гражданского кодекса РФ не разграничивает субъектный состав участников самовольного строительства на юридических лиц и граждан, объединяя их общей формулировкой "лицо, осуществившее самовольную постройку". Зато Закон "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" от 17 декабря 1992 г. N 4121-1, действующий в настоящее время, в качестве субъектов административной ответственности выделяет именно юридических лиц, в частности предприятия, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика. Полагаем, что наиболее перспективным для своевременного выявления самовольного строительства является вышеуказанный Закон, поскольку в нем четко сформулированы самостоятельные составы административных правонарушений и элементы экономического воздействия на нарушителей строительного законодательства. Нельзя не отметить, что на пресечение нарушений в строительстве, в том числе и на упорядочение самовольного строительства в РФ, также направлены Градостроительный кодекс РФ (гл. 8) <1> и Закон "Об архитектурной деятельности в РФ" (в редакции от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) <2>. Указанные законодательные акты устанавливают разного рода ответственность (дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную) как для физических, так и юридических лиц, виновных в нарушении законодательства о градостроительной и архитектурной деятельности. -------------------------------- <1> Градостроительный кодекс РФ, принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ 22 декабря 2004 г. М.: Изд-во "Инфра-М", 2005. С. 5. <2> Закон "Об архитектурной деятельности в РФ" (в посл. редакции от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, в совершенствовании нуждается земельное законодательство в области ответственности за самовольный захват земли, поскольку зачастую самовольное строительство сопряжено с самовольным захватом земли, а конкретной такой нормы Земельный кодекс РФ не предусматривает, Кодекс лишь устанавливает ответственность, к которой привлекаются лица, виновные в совершении земельных правонарушений <1>. -------------------------------- <1> Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ 28 сентября 2001 г. М.: Изд-во "НОРМА", 2002. С. 58.

В заключение хотелось бы отметить, что проблема самовольного строительства, несмотря на то, что она существовала и ранее, в последние годы представляет настоящую угрозу экономической безопасности нашей страны и, в частности, экономической безопасности Краснодарского края <1>. -------------------------------- <1> Сведения взяты с персональной интернет-страницы губернатора Краснодарского края Александра Ткачева // VIPERSON. RU (автор статьи "Губернатор А. Ткачев: Самовольное строительство представляет угрозу экономической безопасности края" - Д. Шевченко // Кубань Инфо. 2005. 9 нояб.).

Необходимо учитывать, что самовольный захват земли и самовольное строительство относятся к числу таких правонарушений, где профилактикой можно добиться очень многого. Однако, как ранее, в период существования советской власти в нашей стране, так и сейчас, нередки случаи, когда должностными лицами органов государственной власти, на которых законом возложена обязанность контролировать градостроительную и архитектурную деятельность в стране, зачастую не предпринимается никаких мер к прекращению самовольного строительства, не используются для борьбы с указанными правонарушениями предоставленные им законом полномочия. А ведь такое строительство происходит на виду у всех и в течение довольно длительного времени, которого достаточно, на наш взгляд, чтобы выявить правонарушение и привлечь виновных лиц к ответственности. В связи с чем полагаем, что усиление ответственности, применяемой к самовольным застройщикам, и в том числе ответственности органов власти, осуществляющих контроль за ее применением, является необходимой, наиболее действенной мерой воздействия на самовольных застройщиков, вполне оправданной острой ситуацией с самовольным строительством, которая сейчас сложилась в нашей стране и, в частности, в Краснодарском крае.

Название документа