Водный кодекс: год спустя

(Тимофеев Л. А.) ("Экологическое право", 2008, N 1) Текст документа

ВОДНЫЙ КОДЕКС: ГОД СПУСТЯ

Л. А. ТИМОФЕЕВ

Тимофеев Л. А., профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук.

Проходящая в настоящее время модернизация экономики (точнее - ее диверсификация) сопровождается модернизацией природоресурсового законодательства. В качестве конкретного примера следует указать на то, что с 1 января 2007 г. были ведены в действие Водный и Лесной кодексы Российской Федерации. Уместно отметить, что 3 июня 2007 г. состоялась годовщина принятия нового Водного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ВК РФ), которая ознаменовалась волной бурного обсуждения его содержания. -------------------------------- <1> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Представляется вполне объективным вопрос: какие же задачи ставились перед коллективом разработчиков законопроекта в начале проведения работ по обновлению водного законодательства? Частичные ответы можно получить в результате анализа содержания Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.). В документе отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к их эффективному использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению. Для решения указанных проблем необходимо: а) в сфере природопользования: закрепить в федеральной собственности основные виды природных ресурсов, четко разграничить полномочия федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами; внедрить гражданско-правовые начала в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений; законодательно закрепить взимание платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю; разработать технические регламенты в природопользовании; разработать новую систему классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированную с международными правилами; усилить роль государства в регулировании рационального пользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создать эффективную систему контроля; б) в области водных отношений: выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений <2>. -------------------------------- <2> См.: СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Реализацию именно таких задач в содержании головного акта отрасли - ВК РФ - проводили в течение трех лет подготовительных работ специалисты Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Минэкономразвития России. В связи с этим не вызывает удивления ситуация, когда законодатель в главе 3 ВК РФ прямо обозначает приоритет гражданского законодательства при предоставлении водных объектов на основании договоров водопользования и тем самым умаляет роль первого принципа водного законодательства в регулировании водных отношений, которым провозглашается: "Значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав" (п. 1 ст. 3 ВК РФ). В частности, на основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей. Указанный договор заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случаях, если имеется несколько претендентов (ч. 2 ст. 16). Если руководствоваться тем, что термин "рекреация" означает форму использования экологических (природных) условий территории (природного территориального комплекса) для отдыха населения, то использование результатов аукциона при заключении договора на пользование акваторией водного объекта вряд ли можно признать удачным ходом законодателя. В данном случае более обоснованным было бы проведение конкурса, где победитель определялся бы не только суммой вложенных денег, но по наилучшему варианту обеспечения не только отдыха, но и здоровья людей, что не всегда обязан гарантировать победитель аукциона. Кроме того, ВК РФ предусматривает, что использование водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии со ст. 6 настоящего Кодекса (ст. 50). Следовательно, для водных объектов общего пользования правовой режим рекреационных целей распространяется на водный объект в целом, в то время как договор водопользования ограничивает установление таких целей только рамками акватории водного объекта. В результате возникает сомнение в правомерности научного вывода о юридическом значении единства воды и земли в водном объекте, ибо "водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима" (ст. 1 ВК РФ). Очевидно, что корректировка содержания ст. 6, 16 и 50 ВК РФ - задача ближайшей перспективы в работе Государственной Думы. В силу принадлежности разработчиков к указанному Департаменту Минэкономразвития не требуется долгих размышлений о направленности конструктивных решений при подготовке ВК РФ, они проявляются в самом названии означенной структуры. При анализе главы 2 "Право собственности и иные права на водные объекты" выясняется, что: 1. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. 2. Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный водный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. 3. Пруд, обводненный карьер, указанные в ч. 3 ст. 8 ВК РФ, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. Думается, что законодатель возвращается к принципам так называемого берегового права в регулировании водных отношений, которые имели место в период истории России, предшествующий октябрю 1917 г., что, на наш взгляд, не совсем логично. В настоящее время к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (ст. 130 ГК РФ) <3>. -------------------------------- <3> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 г. N 18-ФЗ, от 12 августа 1996 г. N 110-ФЗ, от 12 августа 1996 г. N 11-ФЗ, от 24 октября 1997 г. N 133-ФЗ, от 8 июля 1999 г. N 138-ФЗ, от 17 декабря 1999 г. N 213-ФЗ, от 16 апреля 2001 г. N 54-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ, от 26 ноября 2002 г. N 152-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 8-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 10-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 37-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 182-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 29 июля 2004 г. N 97-ФЗ, от 2 декабря 2004 г. N 156-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 22-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 89-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 19-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 138-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 276-ФЗ, от 26 января 2007 г. N 5-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Применительно к рассматриваемой ситуации можно утверждать, что вода в водном объекте находится в непрерывном движении и не может быть прочно связана с землей. Например, водотоки меняют свое русло, а некоторые водоемы просто исчезают в результате природных процессов или хозяйственной деятельности общества. Не следует забывать, что "в силу этих обстоятельств содержание норм водного права не конструируется путем регламентации преимущественно отношений собственности на водные объекты аналогично тому, как право недвижимости регулирует право собственности на землю. В водном праве закрепляется механизм реализации права использовать воду (водные объекты), то есть права водопользования. Именно поэтому в водном законодательстве преимущественно закрепляются отношения водопользования, а не собственности, неотъемлемым элементом которой является правомочие владения" <4>. -------------------------------- <4> Крассов О. И. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1997. С. 63.

В связи с этим привлекает внимание содержание следующего фрагмента Водного кодекса РФ: "Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект" (ч. 5 ст. 8). Возникают вопросы: а как же анализировать ситуацию, когда изменение русла водотока связано с пересечением государственной границы России? И почему в действующем ВК РФ отсутствует статья о трансграничных (пограничных) водных объектах? Между тем известно, что границы Российской Федерации проходят на протяжении 7141 км по рекам, 475 км по озерам и 38807 км по морям. Мысли о тенденциозности подходов разработчиков Водного кодекса возникают и при анализе содержания ст. 40 ВК РФ "Антимонопольные требования в области использования водных объектов". По признанию главы Федерального агентства водных ресурсов, указанная статья написана специалистами Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации. В результате достигнута практическая договоренность между Росводресурсами и ФАС России по поводу создания специальной комиссии, которая будет рассматривать вопросы о больших объемах изъятия воды из водных объектов с тем, чтобы учесть интересы всех водопользователей (особенно в условиях водохозяйственных комплексов юга России) <5>. Думается, что содержание указанной статьи следовало бы более детально увязать с принципом водного законодательства "комплексное использование водных объектов", в разработке научных основ которого участвовали многие ученые-юристы. -------------------------------- <5> См.: Интернет-конференция руководителя Федерального агентства водных ресурсов Р. З. Хамитова "Новое водное законодательство Российской Федерации" // Сайт интернет-конференции http://www. garant. ru/.

Вызывает озабоченность то обстоятельство, что к разработке содержания современного ВК РФ не привлекались профильные эксперты и научные учреждения системы Министерства природных ресурсов России, хотя в Приказе МПР РФ от 28 февраля 2006 г. "О научных и научно-технических приоритетных направлениях научно-исследовательских работ в сфере деятельности Министерства природных ресурсов" уделяется существенное внимание "разработке научных основ нормативного и правового обеспечения водопользования..." <6>. Очевидно, что такая ситуация не могла не сказаться на качественной стороне содержания Водного кодекса Российской Федерации. -------------------------------- <6> Текст Приказа официально опубликован не был.

В новом законоположении, по сравнению с содержанием ВК РФ 1995 г., в ст. 4 "Отношения, регулируемые водным законодательством" круг водных отношений практически не очерчен. Более того, выясняется, что само понятие ("отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения)") законодатель почему-то счел возможным изложить в ст. 2 "Водное законодательство". Вместе с тем специально отмечается, что "имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Кодексом" (ч. 2 ст. 4), и в этом вновь проявляется тенденциозность авторских подходов при создании Водного кодекса. На наш взгляд, следовало бы прислушаться к мнению директора Института водных проблем РАН В. Данилова-Данильяна: "Этот вариант Кодекса писали озабоченные проблемой собственности юристы, которые ни в водном законодательстве, ни в гидрологии, ни в охране водных объектов, ни в водопользовании не разбираются" <7>. -------------------------------- <7> Данилов-Данильян В. Последняя редакция Водного кодекса не имеет смысла // Мировая энергетика. 2006. N 3.

Есть и терминологические проблемы. В ВК РФ 1995 г. предлагалось следующее понятие: "обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами". В Комментарии к указанному законоположению отмечалось, что его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями течения. Поскольку такие водные объекты вмещаются в рамки одного землепользования, они принадлежат тому, кто владеет соответствующим земельным массивом (участком). Водоем такого типа оказывается принадлежностью соответствующего земельного владения: его правовой режим во многом зависит от правового режима земельного участка <8>. Между тем в перечне основных понятий действующего ВК РФ в отношении прудов отсутствуют какие-либо сведения. В связи с этим было бы целесообразным для корректировки ст. 1 указанного законоположения внести следующее апробированное понятие: "пруд - искусственный водоем, выкопанный (копань) или созданный путем постройки плотины в долинах небольших рек, ручьев, в балках либо оврагах площадью не более 1 кв. км, наполняется поверхностными или подземными водами" <9>. -------------------------------- <8> См.: Жариков Ю. Г. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 1997. С. 22 - 23. <9> Снакин В. Экология и охрана природы. Словарь-справочник / Под ред. академика А. Л. Яншина. М.: Academia, 2000. С. 234.

Выводы: 1. Если специалисты в недавнем прошлом отмечали в литературе "экологизацию" других отраслей российского законодательства, то на примере анализа Водного кодекса наблюдается процесс по расширению правового поля "цивилистических" норм в природоресурсовых отраслях. 2. Прослеживается тенденция умаления экономических гарантий обеспечения интересов охраны окружающей среды и рационального природопользования. Так, завершена реализация Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг." <10>, в том числе ее подпрограммы "Возрождение Волги" <11> и т. д. Здесь можно столкнуться с определенными трудностями. Дело в том, что бюджет страны на 2008 - 2010 гг. утверждается заранее. Хочется выразить надежду, что будут выделены достаточно серьезные средства на финансовое обеспечение перечня приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 г., в котором определено самостоятельное направление - "экология и рациональное природопользование" <12>. -------------------------------- <10> См.: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. N 1952-р "О завершении в 2005 году реализации Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5060. <11> См.: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2004 г. N 486 "О завершении реализации отдельных подпрограмм, входящих в Федеральную целевую программу "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2004. N 38. Ст. 3807. <12> Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу (приложение N 2 к Приказу Госстроя от 3 июля 2002 г.) // Информационный бюллетень "Нормирование в строительстве и в ЖКХ". 2002. N 4. Текст Основ официально опубликован не был.

3. К сожалению, современный ВК РФ является очередным примером порочной практики "поправочного" законотворчества <13>. Глава Федерального агентства водных ресурсов выступил с официальным заявлением о том, что предлагается внести несколько поправок в Водный кодекс, в том числе терминологических. -------------------------------- <13> См., напр.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 11 марта 2005 г. "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 12. Ст. 975; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичного содержания от 8 февраля 2006 г. // СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 746.

Название документа