Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права

ПРИРОДНО-РЕСУРСОВОЕ ПРАВО И ЕГО ПРЕДЕЛЫ КАК ИНТЕГРИРОВАННОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА <*>

Н. Д. КАЗАНЦЕВ

Казанцев Н. Д. (1907 - 1971 гг.) - доктор юридических наук, профессор юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Возглавлял кафедру земельного и колхозного права названного факультета с 1954 по 1971 г. <1>. -------------------------------- <1> Статья печатается в порядке обсуждения. В основу ее положены доклады автора, сделанные им 29 марта 1967 г. на кафедре земельного и колхозного права юридического факультета Московского университета и 12 апреля 1967 г. на расширенном заседании кафедры земельного и колхозного права юрфака МГУ с участием представителей кафедры земельного и колхозного права Ленинградского университета и научных работников соответствующих секторов Института государства и права АН СССР и Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства.

Все создается трудом, но труд не является единственным источником производимых богатств, ибо человек, создавая в процессе труда материальные ценности, опирается на содействие сил природы. Природа и ее ресурсы являются естественной основой развития народного хозяйства, служат источником непрерывного роста материальных и культурных ценностей, обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха граждан нашей страны. Земля (плодородная почва), воды, леса, недра и другие средства существования, которые люди находят в природе, называются природными ресурсами. Декретом "О земле" от 26 октября (8 ноября) 1917 г. осуществлена национализация земли, ее недр, вод и лесов. Впервые в истории все природные богатства стали достоянием народа. Юридическим выражением национализации природных ресурсов является установление на них исключительной государственной собственности. Поэтому земля, ее недра, воды, леса и другие природные ресурсы могут предоставляться только в пользование. Это весьма существенно выделяет природные ресурсы из всех других объектов права государственной собственности, что требует установления для них особого правового режима в целом с дифференциацией по отдельным их основным объектам. Материальным выражением национализации природных ресурсов является единый государственный фонд природных ресурсов Союза ССР, состоящий из фондов природных ресурсов союзных республик. Составными частями единого государственного фонда природных ресурсов являются земельный, водный лесной, недренный и другие. Носителем права собственности на природные ресурсы в СССР является Союз Советских Социалистических Республик. Поэтому субъектом права собственности на природные ресурсы является Союз ССР в целом и тем самым каждая союзная республика. В этой связи очень важное значение имеет разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик по осуществлению права государственной собственности на природные ресурсы, по управлению и распоряжению единым государственным фондом природных ресурсов страны <2>. -------------------------------- <2> Подробнее см.: Казанцев Н. Д. О научных основах дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 1965. N 2. С. 4 и след.

Советское государство, являясь исключительным собственником природных ресурсов, распоряжается ими, определяет их целевое назначение, предоставляет их в пользование государственным и кооперативным организациям, предприятиям, учреждениям и гражданам, определяет порядок и условия пользования ими. Соответствующие государственные органы выявляют и учитывают природные ресурсы на всей территории страны. Осуществляют контроль за правильным их использованием, согласно их целевому назначению. Поскольку природные ресурсы в СССР составляют исключительную собственность государства и предоставляются только в пользование, то естественно, что отношения по их использованию и охране являются прежде всего отношениями между государственными органами власти и управления и теми организациями, учреждениями и предприятиями, которым природные ресурсы предоставляются в пользование. Это также отношения организаций, учреждений и предприятий между собой, которые складываются в процессе использования природных ресурсов, их восстановления, воспроизводства и охраны. Это также отношения граждан с организациями, учреждениями и предприятиями в связи с предоставлением гражданам в пользование тех или иных объектов природы и обязанностью граждан бережно относиться к этим объектам. Эти отношения урегулированы в законодательном порядке. Характерной особенностью природно-ресурсовых отношений в СССР является то, что одним из участников этих отношений во всех случаях является Советское государство - собственник природных ресурсов. Даже тогда, когда речь идет о правоотношениях, возникающих между отдельными пользователями природных ресурсов, каждый из них находится в правоотношениях с государством. В этом состоит одна из специфических черт природно-ресурсовых отношений в СССР. Вся совокупность природно-ресурсовых отношений в СССР регулируется земельным, водным, лесным, недренным (горным), природоохранительным и другим законодательством. По мере того как идет развитие народного хозяйства СССР, идет и дифференциация тех отношений, которые связаны с использованием различных объектов природы (земля, воды, леса, недра и др.). Вслед за этим происходит и дифференциация законодательства, вытекающая из необходимости особого правового регулирования земельных, водных, лесных и недренных отношений. В настоящее время осуществляется кодификация земельного, водного, лесного и недренного законодательства, появилась новая отрасль законодательства - природоохранительная. В литературе постепенно появляются обоснования того, что водное, лесное и недренное (горное) право являются самостоятельными отраслями права. Для обоснования этой позиции выдвигаются доводы, заслуживающие внимания (особый объект правового регулирования, наличие особой отрасли законодательства, регулирующей соответствующие общественные отношения, и государственная заинтересованность в выделении этих отраслей права, что находит уже конкретное отражение в проводимой в настоящее время кодификации указанного выше законодательства). Однако известно, что отдельное не существует вне связи, которая ведет в общему. Можно ответить на этот вопрос просто: для отдельной отрасли права общим является право, взятое в целом. Но при таком подходе к делу можно упустить некоторые звенья, которые являются общими для данной группы отношений. В данном случае природно-ресурсовые правоотношения являются общими для земельных, водных, лесных, недренных и природоохранительных правоотношений, но они выступают в качестве отдельного к такому общему, как советские правоотношения, взятые в целом. И в этом нет ничего такого, что бы противоречило реальным отношениям в жизни. "Общее существует лишь в отдельном, через отдельное. Всякое отдельное есть (так или иначе) общее. Всякое общее есть (частичка, или сторона, или сущность) отдельное. Всякое отдельное неполно входит в общее и т. д. и т. п. Всякое отдельное тысячами переходов связано с другого рода отдельными (вещами, явлениями, процессами) и т. д. Уже здесь есть элементы, зачатки понятия необходимости, объективной связи природы etc." <3>. -------------------------------- <3> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 29. С. 318.

Если отдельное не существует иначе как в этой связи, которая ведет к общему, всякое отдельное неполно входит в общее, то в приведенном выше случае имеется полная обоснованность дифференциации отраслей права, регулирующих использование природных ресурсов, и вместе с тем выдвигается проблема их интегрирования. В самом деле, если существуют такие отдельные отрасли законодательства и права, как земельное, водное, лесное и недренное (горное), и все они регулируют использование природных ресурсов, то в этой группе явлений есть общее, что их объединяет в одно целое. Право исключительной собственности на природные ресурсы в СССР и право пользования ими - это два основных правовых института, богатых содержанием и характерных для таких объектов, как земля, воды, леса и недра. Земля, воды, леса и недра являются исключительной государственной собственностью и предоставляются только в пользование. Это отражено в действующем законодательстве как общая закономерность экономического и государственно-правового характера. В ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик эта отличительная особенность собственности подчеркнута с предельной четкостью. Подчеркивая эту особенность, законодатель зафиксировал следующее положение: "Земля, ее недра, воды и леса, являясь исключительной собственностью государства, могут предоставляться только в пользование". У государства есть много других объектов, которые составляют его исключительную собственность, но в отношении их, в отличие от природных ресурсов, не выдвигается требование предоставления только в пользование. Наоборот, они поставляются как товарная масса другим государственным предприятиям, находятся в их оперативном управлении. Таким образом, у земельного, водного, недренного и лесного права имеется общая основа - исключительная государственная собственность на эти объекты, предоставляемые только в пользование, имеется ряд общих проблем, которые должны быть решены за пределами земельного, водного, лесного, недренного и природоохранительного права, но которые затем должны найти конкретное отражение во всех этих отраслях законодательства и права. Такой подход к делу дает возможность на общей теоретической основе глубоко разрабатывать проблемы каждой из указанных отраслей права. Интересы народного хозяйства требуют интенсивного вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов нашей страны, всестороннее и рациональное использование которых является одним из непременных условий создания материально-технической базы коммунизма. XXIII съезд партии дал директиву предусмотреть в пятилетнем плане разработку и осуществление мероприятий по усилению охраны природы для более эффективного использования ее ресурсов. Это наша партийная и государственная политика в области использования природных ресурсов, которую необходимо "закрепить законодательно в наибольшей степени для устранения всякой возможности отклонения от нее" <4>. Это требование уже нашло свое отражение в Постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1967 г. "О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии" <5> и от 16 июня 1966 г. "О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур" <6>, а также в других постановлениях партии и правительства, направленных на охрану природных ресурсов в целях их рационального и эффективного использования. Однако завершенной кодификации всех отраслей законодательства, регулирующих использование и охрану природных ресурсов, еще не имеется, а сделать это необходимо в целях осуществления строжайшей законности в этой области. Строгое соблюдение законов об использовании и охране природных ресурсов - это закономерное требование нашего времени, направленное на успешное решение стоящих перед страной задач. Несоблюдение законов об использовании и охране природных ресурсов чревато серьезными последствиями для жизненных интересов народа. Дифференциация отраслей права, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов, выдвигает проблему интеграции их, т. е. выдвигается на повестку дня совершенно новая в данной области проблема о конструировании интегрированной отрасли права. В данном случае речь может идти о природно-ресурсовом праве. Основными институтами природно-ресурсового права следует признать следующие: а) право исключительной государственной собственности на природные ресурсы; б) единый государственный фонд природных ресурсов; в) кадастр природных ресурсов СССР; г) право пользования природными ресурсами; д) принципы охраны природы; е) ответственность за нарушение норм права, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. Это общая часть природно-ресурсового права как интегрированной отрасли права. В этом случае земельное, водное, лесное, недренное и природоохранительное право, сохраняя свою самостоятельность в составе отраслей права, в общепринятом понимании этого термина составят особенную часть природно-ресурсового права как интегрированной отрасли права. -------------------------------- <4> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 244. <5> СП СССР. 1967. N 9. Ст. 45. <6> СП СССР. 1966. N 11. Ст. 114.

Таким образом, мы приходим к выводу, что природно-ресурсовое право - это интегрированная отрасль права, регулирующая обширную область общественных отношений, каждый дифференциал которой зиждется на общей основе, но имеет самостоятельное значение отрасли права в обычном значении этого слова, употребляемого в научной юридической литературе в настоящее время. Суммируя все сказанное, можно дать следующее определение природно-ресурсового права как интегрированной отрасли права. Природно-ресурсовое право есть интегрированная отрасль советского права, регулирующая на базе национализации природных ресурсов обширную область общественных отношений по распоряжению, пользованию и охране этих ресурсов в целях содействия созданию материально-технической базы коммунизма, удовлетворения нужд народного хозяйства, науки, культуры, здравоохранения и отдыха трудящихся. Природно-ресурсовое право должно закреплять и закрепляет следующие основные принципы использования и охраны природных ресурсов. 1. Природные ресурсы СССР составляют исключительную государственную собственность и предоставляются только в пользование. 2. Все природные ресурсы страны составляют единый государственный фонд Союза ССР, состоящий из фондов природных ресурсов союзных республик. 3. Все природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые, подлежат государственной охране, а их использование - регулированию. 4. Рациональное использование природных ресурсов осуществляется с соблюдением научно-технических правил и норм, требования которых обязательны для всех, а невыполнение их влечет за собой установленную законом ответственность. 5. Природные ресурсы подлежат количественному и качественному учету, а также экономической оценке и государственной регистрации пользований ими. Совокупность необходимых и достоверных данных о природных ресурсах достигается путем составления кадастров по отдельным объектам (земля, воды, недра и др.) и сведения их в единый кадастр природных ресурсов СССР. 6. Природные ресурсы подлежат использованию согласно государственным планам развития народного хозяйства, в основе которых лежит естественнонаучное, хозяйственно-экономическое и государственно-правовое обоснование. 7. Интенсивное вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот является жизненно необходимым и закономерным, но оно осуществляется при условии контролируемого и рационального их использования и воспроизводства тех из них, которые могут быть воспроизведены в пределах, необходимых для удовлетворения повседневных нужд народного хозяйства и населения и создания необходимых резервов. 8. Передать будущим поколениям землю, воды и другие подлежащие улучшению и воспроизводству природные ресурсы в улучшенном состоянии. 9. Охрана природных ресурсов и их рациональное использование - всенародное дело. 10. Воспитывать у молодежи чувство бережного отношения к природным ресурсам и навыки правильного их использования. Основные вопросы, общие для земельного, водного, лесного, недренного и природоохранительного права, а также вопросы, выходящие за пределы этих отраслей права, но составляющие материю природно-ресурсового права, могут быть законодательно решены в Основах законодательства Союза ССР об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и соответствующем законодательстве союзных республик. Эти основные вопросы следующие: 1) право собственности на природные ресурсы; 2) единый государственный фонд природных ресурсов и его составные части; 3) компетенция Союза ССР и союзных республик по управлению и распоряжению единым государственным фондом природных ресурсов; 4) кадастр природных ресурсов СССР и его составные части; 5) право пользования природными ресурсами; 6) принципы охраны природы и их законодательное закрепление; 7) ответственность за нарушение норм права, регулирующих использование и охрану природных ресурсов. Все, что составляет специфику в правовом регулировании земельных, водных, лесных и недренных отношений, получит на общей основе отражение соответственно в земельном, водном, лесном законодательстве, в законодательстве о недрах и некоторых других законодательствах. Поэтому Основной Закон Союза ССР об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов является своего рода интегралом, что не только не исключает, а обязательно предполагает определенную дифференциацию законодательства и законодательства о недрах. Для того чтобы ведомственные интересы в использовании природных ресурсов были надлежащим образом скоординированы с общегосударственными требованиями, необходимо создать орган по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов, указания которого были бы обязательны для всех ведомств. Таким органом, видимо, должен быть Комитет Совета Министров Союза ССР по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов. Все то, о чем шла речь выше, свидетельствует о том, что необходимо в научной работе заниматься не только проблемами земельного, водного, лесного, горного и природоохранительного права, но и разрабатывать одновременно проблемы правового режима природных ресурсов в целом, разрабатывать проблемы природно-ресурсового права. Современный этап общественного развития и прогресс научного знания требуют сосредоточения научно-исследовательской работы в области права, в первую очередь, в частности, на таких направлениях, как "Подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию Советского законодательства" <7>, в том числе и законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов. В настоящее время в этой области имеется ряд не до конца выясненных, а также спорных вопросов, по которым следует организовывать соответствующую дискуссию, например, путем проведения научной конференции. -------------------------------- <7> Постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему развитию общественных наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве" // Правда. 1967. 22 августа.

Нельзя обойти молчанием и проблемы преподавания тех юридических дисциплин, которые призваны дать студентам все необходимое в области правового регулирования использования и охраны природных ресурсов. До сих пор в высших учебных заведениях преподается земельное право, программа которого учитывает в какой-то мере и правовое регулирование водных, лесных, недренных и природоохранительных отношений. Кроме того, преподаются спецкурсы по отдельным проблемам. Все это говорит о том, что проблема правового регулирования использования и охраны природных ресурсов в процессе преподавания в высшей школе дается далеко не полно и в значительной мере однобоко. Это на 80% земельное право, а на изучение лесного, водного, недренного и природоохранительного права отводится максимум 20% времени. Это еще наилучший случай, а чаще всего дело кончается только изучением земельного права в собственном смысле этого слова. Немаловажное значение имеет и то обстоятельство, что в учебном плане, по которому велось в последние три года преподавание в высших юридических учебных заведениях до 1967/1968 уч. года, на земельное право было отведено неправомерно малое число часов по сравнению с другими дисциплинами. Да и сейчас положение мало в чем изменилось. Возникает жизненная необходимость готовиться к преподаванию, включая в себя всю совокупность правового режима природных ресурсов. Таким курсом может быть "Природно-ресурсовое право". Структура этого курса предполагается следующая: Природно-ресурсовое право. Часть общая. 1. Предмет и система природно-ресурсового права. 2. История советского природно-ресурсового права. 3. Источники действующего природно-ресурсового права. 4. Право государственной собственности на природные ресурсы в СССР. 5. Единый государственный фонд природных ресурсов и его составные части. 6. Компетенция Союза ССР и союзных республик по управлению и распоряжению единым государственным земельным фондом природных ресурсов. 7. Кадастр природных ресурсов и его составные части. 8. Право пользования природными ресурсами. 9. Принципы охраны природы и их законодательное закрепление. 10. Ответственность за нарушение норм права, регулирующего использование и охрану природных ресурсов. Часть особенная. 1. Земельное право. 2. Водное право. 3. Лесное право. 4. Право на дикую фауну и ее использование. 5. Недренное (горное) право. 6. Природоохранительное право. Особо следует обсудить вопрос о воздушном праве как самостоятельной отрасли советского права и составной части природно-ресурсового права. Использование воздушного бассейна для нужд авиации ни у кого не вызывает сомнения. Эти отношения нуждаются в правовой регламентации, и они регулируются правом (Воздушный кодекс СССР). В настоящее время воздушный бассейн нуждается в правовой регламентации в целях обеспечения потребностей населения, животного и растительного мира в чистом воздухе, т. е. речь идет об охране воздуха от загрязнения, об устранении кислородной недостаточности в крупных населенных пунктах и т. д., правовых проблем здесь может оказаться не меньше, а больше, чем, например, в водном праве.

Название документа