Кодификация экологического законодательства: современные проблемы и условия применения

КОДИФИКАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И УСЛОВИЯ ПРИМЕНЕНИЯ

И. А. ИГНАТЬЕВА

Игнатьева И. А., доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

С момента начала современной кодификации законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства - с 1991 г. - создана довольно разветвленная система законодательных и иных нормативных правовых актов. В некоторых сферах правового регулирования кодификация проведена за данный период дважды (земельное, водное законодательство) и даже трижды (лесное законодательство). Это говорит о том, что стадия формирования нового экологического законодательства в целом завершена, начался этап его совершенствования. В связи с этим правомерен вопрос о прогнозировании и обеспеченности этого процесса. Известно, что основной формой упорядочения и одновременного содержательного развития законодательства является его кодификация. Она представляет собой самую глубокую форму систематизации законодательства, будучи связанной с переработкой, изменением, усовершенствованием содержания правового регулирования. При этом важно, что "предметом упорядочения при кодификации являются не только нормативные правовые акты, но и непосредственно юридические нормы" <1>. Несомненно, что для достижения позитивных результатов практические действия по применению кодификации должны быть скоординированы с научным осмыслением проблемы и нуждаются в системном теоретическом обосновании. -------------------------------- <1> Голиченков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. N 10. С. 129.

Следует отметить, что кодификация экологического законодательства и создание Экологического кодекса (равно как любого другого кодекса) - явления не тождественные. Нередко в научной литературе отражается точка зрения на кодификацию только как на правотворческий процесс, результатом которого является создание Кодекса <2>. Однако наряду с этим пониманием кодификации есть еще одно: одновременно она - форма систематизирующей деятельности <3>. По этой причине в результате кодификации как известной формы систематизации могут создаваться не только кодексы, и сами "кодификационные акты далеко не всегда могут иметь всеобъемлющий характер и разрешать все вопросы правового регулирования соответствующей области общественных отношений" <4>. При необходимости кодифицируются правовые нормы, формирующие один правовой институт, регулирующие отдельные виды общественных отношений. Так, например, в процессе создания законодательства об охране окружающей среды исследователями отмечалось, что "правовое регулирование отношений по экологической экспертизе нуждается в серьезной кодификации" <5>. Эта задача была решена принятием отнюдь не кодекса, а Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" <6>. Более того, кодификационными могут быть и правительственные, и ведомственные акты. -------------------------------- <2> См., напр.: Пиголкин А. С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. С. 64. <3> См., напр.: Сидорчук И. П. Кодификация в советском правотворческом процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 1989. С. 6; Карташов В. Н., Викторова С. А. Кодификационные акты как внешняя форма и результат правотворческой и правосистематизирующей практики // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова / Под ред. В. Н. Карташова, Л. Л. Кругликова, В. В. Бутнева. Вып. 4. Ярославль, 2000. С. 61 - 70. <4> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М., 1962. С. 12 - 13. <5> Андрейцев В. И. Экологическая экспертиза: проблемы организации и кодификации законодательства // Советское государство и право. 1991. N 7. С. 101. <6> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 2004. N 35. Ст. 3607, N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10, N 50. Ст. 5279, N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

Из сказанного следует, что: а) кодификация экологического законодательства - форма закономерного и постоянного процесса развития и упорядочения законодательства; б) кодифицированный акт совсем не обязательно является головным в отрасли права и законодательства; в) создание Экологического кодекса, работы по которому ведутся в рамках МПР России, является лишь одним из результатов кодификации экологического законодательства. Таким образом, можно заключить, что кодификация экологического законодательства происходит перманентно посредством принятия некоего комплекса законодательных и при необходимости наряду с ними иных нормативных правовых актов. Соответственно, те или иные задачи кодификации могут решаться посредством применения разнообразных, и прежде всего, естественно, более простых и доступных, форм развития законодательства - и лишь при наличии явных достаточных условий необходим именно Экологический кодекс или иной подобный ему кодификационный акт отрасли. Если же говорить о кодификации экологического законодательства как целого - с созданием единого кодификационного акта во главе этой системы законодательства (а в идеале - заключающего в себе всю соответствующую систему), - то здесь, безусловно, заключается главная идея кодификации как наиболее глубокой формы систематизации. (Показательно в связи с этим, что в западной культуре кодексы рассматриваются как собственно символы права <7>.) Следовательно, кодекс как акт, объединяющий и упорядочивающий всю отрасль законодательства, - это, конечно, вершина кодификации. -------------------------------- <7> См.: Braibant G. La codification francaise // Rev. administrative. A. 47. N 278. P., 1994. P. 172.

Однако следует иметь в виду, что если для развития экологического законодательства сразу будет выбран самый кардинальный путь - путь создания Экологического кодекса, все проблемы, зачастую сопровождающие процесс кодификации, на этой стадии проявятся с максимальной остротой. Так, проблема отбора актов для кодификации потребует окончательного и принципиального решения в ходе работ над Экологическим кодексом, если видеть его как акт, возглавляющий отрасль экологического законодательства. Здесь уместно вспомнить, что в науке экологического права идея Экологического кодекса появилась довольно давно, причем в процессе создания природоохранительного законодательства она была связана с кодификацией именно этой отрасли (Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" именовался в литературе Экологическим кодексом <8>, впоследствии это название было использовано в Республике Башкортостан <9>), но затем наполнилась новым содержанием. Экологический кодекс мыслится в настоящее время как акт, кодифицирующий экологическое законодательство в его широком понимании относительно предмета правового регулирования. Такое мнение высказывалось В. К. Поповым <10>, О. С. Колбасовым <11>, в дальнейшем оно обосновано или поддержано в ряде научных исследований. А. К. Голиченковым были определены основные элементы концепции проекта Экологического кодекса <12>. -------------------------------- <8> См.: Петров В. В. Экологический кодекс России (К принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13. <9> Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. N 3. Ст. 57; Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. N 17(119). Ст. 1253; Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 1(175). Ст. 12; 2005. N 23(221). Ст. 1203; 2006. N 11(233). Ст. 682. <10> См.: Попов В. К. Экологический кодекс Украины // Материалы межреспубликанской научной конференции "Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации" (Москва, 19 - 20 ноября 1991 г.). М., 1993. С. 45 - 47. <11> Научно-практическая конференция "Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях" // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 5. С. 27. <12> См.: Голиченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2001. С. 224 - 232.

Между тем известно, каким этот акт видится сейчас разработчикам проекта концепции Экологического кодекса <13>: в указанном проекте речь повсеместно идет об экологическом законодательстве, реально же предлагается объединить всего три законодательных акта (Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления"). Таким образом, планируемый кодификационный акт не будет отличаться полнотой, в то время как в науке фиксируются прямо противоположные общие тенденции кодификации: "В любом кодексе в той или иной мере заложено стремление к тому, чтобы сделать его исчерпывающим в своей области" <14>. -------------------------------- <13> См.: проект Концепции проекта Федерального закона "Экологический кодекс" // http://www. mnr. gov. ru/. <14> Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л. В. Головко. М.: Статут, 2007. С. 168 - 169.

При этом термин "экологический" применительно к обозначенной в проекте Концепции отрасли законодательства и намеченному укрупненному акту абсолютно неправомерен и логически необъясним. Конституция Российской Федерации в ст. 72 называет соответствующую отрасль законодательства законодательством об охране окружающей среды. С юридической точки зрения нет никаких правовых оснований для создаваемой терминологической пестроты. До сих пор понятия "экологическое законодательство", "экологическое право", "экологические нормативные правовые акты" являются лишь доктринальными, они не используются в действующем законодательстве. В связи с этим требуется обоснование введения термина "экологический" в названных и им подобных правовых понятиях в дальнейшем процессе развития законодательства. Объединение отраслей законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных в единый законодательный массив, на основе которого возможно образование одной отрасли экологического законодательства, пока остается предметом научных дискуссий. Это означает, в частности, что необходимо как минимум ввести данные исследований ученых в законотворческую практику. По нашему мнению, нельзя отрицать взаимосвязи существующих отраслей законодательства, регулирующих отношения по охране окружающей среды и природопользованию. Такая взаимосвязь имеет юридическую основу в Конституции России, определившей как сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды в одном пункте (п. "к" ч. 1 ст. 72). Эта взаимосвязь подчеркивается каждым законодательным актом, возглавляющим соответствующую отрасль законодательства. Помимо определенной правовой базы для утверждения о единстве системы экологического законодательства имеются доводы естественнонаучного характера, поскольку этому законодательству свойственна органическая нераздельность, обусловливаемая объективно существующим взаимодействием всех компонентов окружающей среды. Таким образом, данные отрасли законодательства имеют специфическое основание их объединения в одну группу, единую отрасль законодательства. Оформить же указанное единство окончательно может только целостный кодификационный акт, встающий во главе всей системы экологического законодательства. Особенно важно подчеркнуть, что регулирование соответствующих отношений не вновь создается, оно уже существует. И здесь следует полностью согласиться с С. А. Боголюбовым в том, что принятие нового закона взамен уже действующего с тем же предметом правового регулирования должно иметь место "при смене социально-экономического направления развития страны, качественного изменения политической обстановки и конституционного строя, при диаметральном повороте дальнейшего движения общества и государства" <15>. При этом очевидно, что приведение законодательства в соответствие с современными условиями, соответствие Конституции (как доводы для разработки Экологического кодекса в проекте его концепции) - это постоянные текущие задачи развития законодательства. Так что новой идеи и новой цели у будущего Экологического кодекса в предлагаемом МПР виде нет. -------------------------------- <15> Боголюбов С. А. Культура законодательной техники // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 53.

Создание Экологического кодекса - реальная перспектива отрасли экологического законодательства. Но при этом важно, что в настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным. В науке экологического права вопрос о допустимости разработки Экологического кодекса на определенном этапе развития экологического законодательства системно исследовался А. К. Голиченковым. Им были предложены критерии, фиксирующие возможность кодификации экологического законодательства. Полагаем, что своевременность разработки Экологического кодекса определяется констатацией на стадии, предшествующей законопроектным работам, совокупности таких предпосылок и условий, которые, взятые в единстве, при одновременном своем проявлении, будут обеспечивать необходимый уровень полноты, объективности и качественности будущего акта. Об их наличии, по нашему мнению, может свидетельствовать фиксирование следующих существенных моментов в развитии экологического законодательства. Прежде всего для создания Экологического кодекса необходимо установить факт существования потребности именно в кодификации экологического законодательства. Этой форме систематизации не следует отдавать спонтанного предпочтения. Если сегодняшние разработчики концепции проекта Экологического кодекса говорят о необходимости совершенствования экологического законодательства в отдельных его аспектах (например, о внедрении новых мер экономического регулирования охраны окружающей среды), то необходимость принятия Экологического кодекса из этого не следует. Как минимум нецелесообразно ожидание Экологического кодекса для решения лишь некоторых текущих задач модернизации и развития экологического законодательства. Подобные задачи следует решать прежде всего в рамках существующих более простых законотворческих механизмов - внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, разработки и принятия новых актов. Кодификация должна "назреть" - осознаваться законодателем как единственно возможный и доступный вариант развития экологического законодательства. Очевидно, что при таком условии кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли. Это обстоятельство следует рассматривать в качестве необходимого условия для кодификации экологического законодательства. Из сказанного следует, что вторым значимым условием рассматриваемой кодификации должно явиться наличие официальных опытов систематизации экологического законодательства - в формах официозной, официальной инкорпорации этого законодательства, консолидации во всех уместных случаях. На фоне этих работ будет выявлен ряд существенных для кодификации решений, таких, как понимание сущности кодификации экологического законодательства, ее возможностей и границ, объектов и субъектов кодификации и т. д. Кроме того, требуется наличие как важной предпосылки законопроектных работ официальных примеров практического освоения идеи комплексности экологического законодательства относительно предмета его регулирования. Иными словами, данная идея через специальные научные разработки, теорию экологического права должна найти отражение по меньшей мере в различных документах программного характера, концепции развития экологического законодательства и т. п. (Оптимальным же вариантом для официального воплощения понимания экологического законодательства в широком смысле является его фиксирование как специального юридического понятия в действующем законодательстве.) Необходимы предварительные теоретические исследования по основным положениям Общей части будущего Экологического кодекса, среди которых приоритетным представляется утверждение системы основных правовых ориентиров отрасли. И здесь важны не только цели нового акта, которые следует определить еще на стадии выработки его концепции в соответствии с Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576 <16>. Не менее значимы в этом аспекте задачи, принципы, правовые понятия и их определения. Эти правовые начала в совокупности призваны отразить суть предстоящего правового регулирования. -------------------------------- <16> См.: СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335; 2004. N 35. Ст. 3636; 2006. N 6. Ст. 714.

Принятие кодификационного акта экологического законодательства целесообразно скоординировать с позитивными процессами развития всей системы российского законодательства. В этом смысле выбор формы такого акта (кодекс) в настоящее время вполне соответствует общим тенденциям в законотворчестве. Те же общие закономерности диктуют принятие Экологического кодекса как акта прямого действия, с минимальным количеством бланкетных норм. Ими же предопределяется использование некоторых уже общепринятых технических приемов в новом акте: например, выделение перечня правовых понятий и их определений, принципов законодательства и проч. Помимо указанных необходимых предпосылок и условий для принятия решения о создании Экологического кодекса, могут быть выделены также условия, которые мы рассматриваем в качестве предпочтительных, субсидиарных. Так, для успешного включения в систему законодательных и иных нормативных правовых актов федерального уровня Экологический кодекс должен приниматься, как полагаем, в условиях развитой корректной экологизации иных отраслей российского законодательства. Одновременно не менее значимым является изучение опыта зарубежных стран по кодификации и иному совершенствованию своего законодательства об окружающей среде (экологического законодательства). Названные и другие обстоятельства могут со своей стороны положительно повлиять на принятие решения о разработке Экологического кодекса.

Название документа