Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами по обстоятельствам, не связанным с пользованием недрами

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ ПО ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ, НЕ СВЯЗАННЫМ С ПОЛЬЗОВАНИЕМ НЕДРАМИ

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО "Аудит недропользования и консалтинг".

Случаи досрочного прекращения права пользования недрами перечислены в ст. 20 Закона Российской Федерации "О недрах". Одним из обстоятельств, которые обусловливают прекращение права пользования недрами по причинам, не связанным с пользованием недрами, являются предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 20 сроки. А именно в соответствии с этим пунктом право пользования недрами прекращается по истечении установленного в лицензии срока ее действия. Предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 20 отказ владельца лицензии от права пользования недрами и возникновение определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами, в ряде случаев также не зависят от обстоятельств, связанных с пользованием недрами. На основании ч. 2 ст. 20 право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; по инициативе владельца лицензии. Такие селективные случаи также являются обстоятельствами, не связанными с пользованием недрами. Указанная в п. 6 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах" ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование, осуществляется в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации. Предусмотренная п. 7 той же части инициатива пользователя недр прекратить, приостановить или ограничить право пользования недрами в ряде случаев может быть не связана с пользованием недрами. Целесообразно упомянуть случаи, указанные в п. 2 и 8 ч. 2 ст. 20. В соответствии с этими пунктами право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (п. 2) и непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством, или представления недостоверной информации (п. 8). Редакция п. 2, так же как и законодательство о недрах в целом, не раскрывает понятие "существенные условия". Однако одним из важнейших условий, которые согласно ч. 2 ст. 12 Закона закреплены в лицензии на пользование недрами, являются указанные в пункте 6 части первой этой статьи платежи, взимаемые при пользовании недрами, земельными участками, акваториями. Очевидно, что упомянутые факторы не связаны непосредственно с технологическим процессом пользования недрами. Правовые нормы, регулирующие прекращение права пользования недрами по не связанным с пользованием недрами обстоятельствам, изложены также в ст. 17.1 Закона "О недрах". Нормы этой статьи устанавливают случаи перехода права пользования недрами и переоформления лицензии на пользование участками недр. Правовые нормы, практически осуществляющие прекращение права пользования недрами, содержатся в Федеральном законе "О защите конкуренции". Действительно, в соответствии со ст. 36 этого Закона федеральный антимонопольный орган вправе давать обязательные для исполнения предписания. Согласно подп. "а" п. 3 ст. 23 этот орган вправе давать федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство. Понятно, что если на основании ст. 10.1 Закона "О недрах" решения перечисленных в ней органов оформляются в виде таких актов, то предписание федерального антимонопольного органа будет являться основанием для прекращения права пользования недрами. Приведенные нормы Закона "О защите конкуренции" соответствуют ст. 15, 16 и 17 Закона "О недрах". А именно согласно ст. 15 Закона "О недрах" одной из задач государственной системы лицензирования является обеспечение развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами. При этом на основании ч. 1 ст. 16 организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы. И наконец, ст. 17 целиком посвящена антимонопольным требованиям при пользовании недрами. В связи с этим целесообразно также упомянуть Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации". Статьей 26 этого Закона установлен перечень действий, которые запрещается совершать собственникам систем газоснабжения, поставщикам газа или уполномоченным ими организациям. В этом перечне указаны такие действия, как: навязывание потребителям газа условий договоров, не относящихся к предмету договоров; включение в договоры условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями; нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования; необоснованные отказы от заключения договоров с отдельными потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки; создание препятствий независимым организациям для доступа на рынок газа; сокращение объема добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен. Понятно, что при совершении указанных в этом перечне запрещенных действий собственник систем газоснабжения будет вынужден прекратить право пользования недрами. Частью второй п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия. При этом в соответствии с п. 1 ст. 6 и ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы осуществляют полномочия по приостановлению действия и аннулированию лицензий. Очевидно, что при изъятии такой лицензии субъект предпринимательской деятельности теряет правомочие недропользователя, если он не заключил договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами, предусмотренные ч. 3 ст. 9 Закона "О недрах". Однако требование о наличии только указанных лицензий закреплено в абз. 6 ч. 1 ст. 17.1 этого Закона, регулирующей переход права пользования недрами, практически исключает предусмотренных нормами ч. 3 ст. 9 субъектов отношений, заключивших необходимые договоры. По мнению автора, это нецелесообразно, так как ст. 17.1 значительно сужает круг субъектов предпринимательской деятельности, претендующих на получение права пользования недрами. Несмотря на внушительный массив норм, регулирующих прекращение права пользования недрами, по не связанным с пользованием недрами обстоятельствам, следует обратить внимание на комплекс отношений, регулирование которых не получило отражения в законодательстве. Например, законодательство не учитывает специфику отношений, возникающих в связи с использованием имущественного комплекса предприятий горнодобывающей отрасли. Действительно, в случае прекращения права пользования недрами и изъятия лицензии на пользование недрами бывший недропользователь остается собственником технологического оборудования, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр, а также собственником объектов обустройства месторождения, обеспечивающего его сохранность. Или наоборот, если владелец перечисленных объектов лишается этого имущества (например, в результате залоговых операций, продажи, расторжения договора аренды и т. д.), возникают проблемы сохранности месторождения из-за отсутствия права пользования недрами у нового владельца технологического оборудования, обеспечивающего процесс недропользования. Особенно актуально то, что "в России практически все крупные компании, входящие в состав минерально-сырьевого комплекса или же связанные с ним, являются градообразующими" <1>. Поэтому решение данной проблемы позволит не только обеспечить рациональное использование и охрану недр, но и снизить социальное напряжение. -------------------------------- <1> Путин В. В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития Российской экономики // Сборник "Записки горного института". 1999.

При прекращении права пользования недрами в связи с переходом этого права возникает ряд проблем, связанных с недостатками регулирования прекращения такого права. Например, на основании абз. 6 ч. 1 ст. 17.1 Закона "О недрах" право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности, в случае если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр... и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица. Однако на практике отмечены случаи, когда после перехода права пользования недрами сумма, внесенная в уставной капитал прежнего пользователя недр, остается без изменений, а суммарный взнос других учредителей увеличивается. Или противоположный пример, когда доля других учредителей занижается для того, чтобы доля прежнего пользователя участка недр соответствовала установленным требованиям указанной нормы. По мнению автора, отмеченное выше требование необоснованно, так как доли взносов в уставной капитал можно менять в любое время. Кроме этого, согласно ст. 9 этого Закона пользователями недр могут быть также индивидуальные предприниматели, предусмотренные ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако норма абз. 6 ч. 1 ст. 17.1 Закона "О недрах" фактически запрещает переход права пользования недрами в случае, если прежним пользователем участка недр является индивидуальный предприниматель. В результате получить право пользования недрами при переходе такого права согласно ст. 17.1 может значительно меньший круг субъектов предпринимательской деятельности, чем на основании ст. 10.1. Коллизия норм в рамках Закона очевидна. Особенно проблематично применение норм этой статьи при банкротстве пользователя недр. Приобретение субъектом предпринимательской деятельности имущества горнодобывающего комплекса предприятием, в уставе которого не указана соответствующая деятельность, может вызвать конфликтную ситуацию. Остается под вопросом судьба лицензии в случае расторжения договора простого товарищества, предусмотренного ст. 9 указанного Закона. Последнее время обострились проблемы использования трубопроводного транспорта. Понятно, что доступ к системам доставки газообразного и жидкого минерального сырья не зависит от недропользования. Однако процесс транспортировки тесно увязан с технологическим процессом добычи полезного ископаемого. На практике часто технологическое оборудование, обеспечивающее добычу полезного ископаемого, принадлежит одному субъекту предпринимательской деятельности - пользователю недр, а системы транспортировки добытого минерального сырья - другому. По разным не зависящим от пользования участками недр причинам при прекращении транспортировки пользователь недр приостанавливает процесс недропользования. Например, решение Истринского суда о запрете приемки нефти "Черногорнефти" в систему "Транснефти" было принято на основании искового заявления одного из акционеров "Черногорнефти" <2>. Такая же ситуация сложилась при запрете арбитражным судом реализации нефти, добытой ЗАО "Тура Петролеум". И таких примеров можно приводить много. -------------------------------- <2> Нефть, газ и право. 2000. N 1. С. 57.

Поэтому, когда прекращается транспортировка минерального сырья, теряется не только прибыль нефтегазодобывающих компаний, но и соответствующие поступления в бюджеты различных уровней. Остановка процесса транспортировки, а соответственно, и добычи может привести к потере значительной части полезного ископаемого, а иногда к порче и гибели месторождения. Не решает проблему норма, установленная ст. 27 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации". В ней указано, что организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям... к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей... Остаточный принцип доступа к системам транспортировки очевиден. Такая же практически диспозитивная норма содержится в п. 1 ст. 8 Федерального закона "О естественных монополиях". А именно субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями... при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Упомянутые проблемы также указаны в работах М. Даниленко, А. Мещерина, Д. Логофета и др. Наличие трудностей использования имущества, обеспечивающего процесс пользования недрами, обусловливает проблемы в применении ст. 21.1 Закона "О недрах", которая позволяет продолжить работы на участке недр временному оператору в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно. В соответствии с частью второй этой статьи между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Очевидно, что передача такого имущества не обязанность, а право его владельца. Законодательством о недрах не урегулированы правовые последствия выдачи лицензии на пользование недрами уполномоченными органами с нарушением законодательства при отсутствии вины пользователя недр. В наибольшей степени проблема проявляется, когда пользователем недр уже вложены немалые средства в обустройство месторождения. Выводы. 1. Правовые нормы, регулирующие отношения по прекращению права пользования недрами по причинам, не связанным с пользованием недрами, содержаться не только в Законе "О недрах", но также и в других нормативных правовых актах, не имеющих отношения к недрам. 2. Необходимо разработать нормы, предусматривающие открытый перечень случаев прекращения права пользования недрами в связи с переходом этого права к другому субъекту предпринимательской деятельности, включая возможность передачи такого права от участника договора простого товарищества к совокупности субъектов такого договора. И наоборот, от участников этого договора к любой из его сторон. 3. Нормы ст. 17.1 Закона "О недрах" следует привести в соответствие со ст. 9 этого Закона в части получения права пользования недрами без лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в случае заключения договора с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Это обусловлено тем, что на практике часто компаниям горнодобывающего комплекса невыгодно держать на балансе целый комплекс оборудования и специалистов, обслуживающих такое оборудование на эпизодических и сезонных операциях, связанных с пользованием недрами. Например, операции с пиротехническими работами, аэрофотосъемка, сервисные мероприятия и т. п. 4. Нормами законодательства следует предусмотреть обязанность недропользователя передавать оборудование, обеспечивающее процесс недропользования, на возмездной основе в случае прекращения права пользования недрами. 5. Необходимо законодательное решение проблемы, в случае если лицензия на пользование недрами выдана уполномоченными органами с нарушением законодательства при отсутствии вины пользователя недр. По мнению автора, каждый такой случай должен рассматриваться индивидуально с соблюдением следующих принципов: во-первых, необходимо проведение финансово-экономических расчетов потерь бюджетов различных уровней; во-вторых, если таких потерь нет, следует признать презумпцию права пользования недрами за недропользователем; в-третьих, если в результате такой выдачи лицензии есть потери бюджетов, которые превосходят выплату убытков пользователю участком недр при прекращении права пользования таким участком недр, то этот недропользователь имеет право на возмещение таких убытков за счет бюджета; в-четвертых, если потери бюджетов ниже сумм затрат на возмещение убытков пользователю недр, право пользование недрами должно оставаться у недропользователя. 6. В случае расторжения договора простого товарищества следует разработать нормы, предусматривающие возможность прекращения права пользования недрами на основании разделения участков недр, если это возможно по горнотехническим условиям.

Название документа