Практика рассмотрения арбитражным судом земельных споров по искам государственных органов

(Коновалова Е. В.)

("Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2007, N 6)

Текст документа

ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

ПО ИСКАМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Е. В. КОНОВАЛОВА

Коновалова Е. В., судья 3-го судебного состава Арбитражного суда города Москвы.

На территории города земля находится в основном в государственной собственности, и интересы города в сфере землепользования в арбитражном суде представляют государственные органы, действующие в рамках своей компетенции.

В Москве существует несколько таких государственных органов, полномочия которых на обращение в арбитражный суд обусловлены характером материально-правового требования, т. е. предметом иска, с которым они обращаются в суд.

Одним из наиболее часто заявляемых требований является иск об освобождении земельного участка. Следует учитывать, что с материально-правовой точки зрения требование об освобождении земельного участка может быть заявлено в рамках различных способов защиты права. Например, об освобождении земельного участка может быть заявлено в рамках понуждения арендатора к исполнению обязанности, установленной ст. 622 ГК РФ (возврат арендованного имущества по договору). Требование может быть заявлено об освобождении самовольно занятого участка в порядке истребования имущества из чужого незаконного владения или восстановления положения, существовавшего до нарушения права (ст. 301, 304 ГК РФ, ст. 60 ЗК РФ). Нередко предъявляется требование об освобождении земельного участка от какого-либо конкретного объекта (или об освобождении путем "демонтажа" объекта). Однако если объект представляет собой недвижимое имущество, то, по существу, с материально-правовой точки зрения такое требование является иском о сносе самовольной постройки (ст. 222 ГК РФ). В этом случае существует специально установленный порядок выявления и установления факта самовольной постройки и специально установленный круг государственных органов, имеющих право на предъявление такого иска.

С исками об освобождении земельного участка в порядке возврата арендованного имущества и самовольно занятых земельных участков вправе обратиться Департамент земельных ресурсов г. Москвы. Компетенция указанного органа в соответствии со ст. 124, 125 ГК РФ определена следующими нормативными актами: Положением о Департаменте земельных ресурсов (ранее - о Московском земельном комитете), утвержденным распоряжением Мэра Москвы и Роскомзема от 7 октября 1996 г. N 371/1-РМ-1-30/1967, распоряжением Мэра Москвы от 4 мая 1998 г. N 430-РМ "О государственных и общественных интересах в сфере земельных правоотношений в г. Москве при судебном представительстве", распоряжением Правительства Москвы от 24 сентября 2003 г. N 1699-РП "О мерах, направленных на недопущение и пресечение фактов самовольного занятия земель города Москвы и их использования без правоустанавливающих документов" и др.

Предмет спора определяет круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, степень их значения для правильного разрешения спора.

Например, Департаментом земельных ресурсов был заявлен иск о понуждении ответчика освободить земельный участок. Требования основывались на следующем. Заключенный сторонами договор аренды указанного участка по истечении срока аренды был продлен на неопределенный срок в порядке п. 2 ст. 621 ГК РФ, поскольку арендодатель не заявил возражений против использования участка арендатором. Арендодатель заявил о прекращении договора в порядке ст. 610 ГК РФ. Договор прекратился. Ответчик не исполнил предусмотренную ст. 622 ГК РФ обязанность возвратить арендодателю арендованное имущество. Ответчик против требований возражал, ссылаясь на то, что на земельном участке на момент рассмотрения спора фактически находится имущество иных лиц (в том числе физических), оставшееся после работы рынка, организованного другим лицом, и обязанность освобождения земельного участка должна быть возложена на это лицо. Суд иск удовлетворил, установив обстоятельство прекращения договора аренды, понудил арендатора освободить в порядке ст. 622 ГК РФ земельный участок. Довод ответчика о том, что мелкооптовый рынок был организован другим лицом на основании заключенного с ответчиком договора и на земельном участке находится имущество этого лица и других физических лиц, был отклонен по следующим основаниям. По договору аренды спорный участок был предоставлен арендатору для эксплуатации временного мелкооптового рынка. То обстоятельство, что ответчик в рамках своей коммерческой деятельности привлекал к организации рынка других лиц, в силу ч. 2 ст. 615 ГК РФ не освобождает ответчика как арендатора от законной обязанности возвратить арендованное имущество арендодателю после прекращения договора аренды, так как ответственным по договору остается арендатор, за исключением случаев перенайма. В данном случае, заключив договоры о совместной деятельности с другими коммерческими организациями, арендатор не переуступал свои права аренды по договору. Следовательно, по смыслу ст. 401, 403, 615 ГК РФ арендатор несет ответственность перед арендодателем за своевременное освобождение земельного участка, в том числе и от имущества третьих лиц, пользовавшихся этим участком в период аренды как с согласия арендодателя, так и без такового. Суд также учел то обстоятельство, что на участке отсутствовало какое-либо недвижимое имущество. Следовательно, не могло существовать каких-либо прав (правопритязаний на основании ст. 271 ГК РФ) на использование земельного участка собственником этого имущества. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что не имеет правового значения то обстоятельство, что принадлежащее третьим лицам движимое имущество (торговое оборудование, лотки) расположено на спорном участке, поскольку ответственным за возврат имущества в том состоянии, в котором оно было передано, остается арендатор.

В другом случае суд отказал в удовлетворении аналогичного иска, заявленного в соответствии со ст. 622 ГК РФ. Иск был предъявлен Департаментом земельных ресурсов к гаражно-строительному кооперативу. Истец требовал освободить участок от бетонных гаражных боксов. Судом было установлено, что данные строения были размещены на участке задолго до передачи его в аренду юридическому лицу, их размещение производилось на основании распорядительных актов в начале 90-х годов, в договоре аренды не предусматривалось обязанности арендатора - юридического лица - освободить участок от данных боксов и возвратить в освобожденном виде. Судом было также учтено, что размещенное на участке имущество обладало всеми признаками недвижимости, а юридическое лицо - арендатор участка не являлся собственником указанной недвижимости.

При рассмотрении спора об освобождении самовольно занятого земельного участка основным становится вопрос о том, используется ли этот участок тем лицом, к которому предъявлен иск, иными словами, является ли ответчик нарушителем прав собственника земельного участка.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, был удовлетворен иск Департамента земельных ресурсов к индивидуальному предпринимателю об освобождении земельного участка, предоставленного по договору аренды для размещения торгового павильона. Удовлетворяя иск, суды исходили из факта прекращения договора аренды и того обстоятельства, что арендатором участок не был возвращен арендодателю в освобожденном виде, что было предусмотрено договором аренды. Федеральный арбитражный суд Московского округа судебные акты отменил, дело направил на новое рассмотрение, указав, что судами не было проверено обстоятельство государственной регистрации договора аренды, в связи с чем вывод о наличии между сторонами арендных отношений необоснован. При новом рассмотрении судом было установлено, что договор аренды, подлежащий государственной регистрации, не был зарегистрирован, следовательно, являлся незаключенным. Иск был удовлетворен, поскольку материалами дела (актом проверки земельного участка) подтверждалось, что предприниматель использует земельный участок самовольно, т. е. не имея документов, подтверждающих наличие прав на его использование.

В случае если самовольное занятие земельного участка имеет место в результате возведения на нем объекта недвижимости, законодателем предусмотрен специальный порядок защиты интересов (как частных, так и публичных), а именно иск о сносе самовольной постройки в порядке ст. 222 ГК РФ.

В таком случае правом на обращение с иском в интересах города наделены совершенно другие государственные органы, и обращению с иском предшествует специальный порядок установления факта самовольного строительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 25 Закона г. Москвы от 9 июля 2003 г. N 50 "О порядке подготовки и получения разрешения на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве", а также ч. 9 ст. 61 Закона г. Москвы от 3 марта 2004 г. N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" объект может быть признан судом самовольной постройкой на основании заключений специально уполномоченных органов государственного надзора, уполномоченных органов исполнительной власти, органов государственной экспертизы.

Во исполнение указанных норм Постановлением Правительства г. Москвы от 23 мая 2006 г. N 333-ПП "Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы" определен порядок взаимодействия органов исполнительной власти, в том числе органов государственной экспертизы и надзора и иных органов при реализации названных норм законов г. Москвы.

Коллегиальными органами по принятию мер по выявлению и пресечению самовольного строительства определены городская и окружные комиссии по пресечению фактов самовольного строительства.

Из норм Положений об указанных комиссиях следует, что иные органы надзора в сфере регулирования градостроительной деятельности дают свои заключения (выражают мнения) в рамках работы комиссии. Этими Положениями, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. N 333-ПП, также предусмотрено, что комиссии принимают решение о направлении Мосгосстройнадзором, префектурами округов, управами районов исков в суд о признании объекта самовольной постройкой и его сносе.

Полномочия префектур и управ закреплены также в Положениях об указанных органах, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП.

Таким образом, полномочиями на предъявление иска о сносе самовольной постройки обладают вышеуказанные государственные органы (Мосгосстройнадзор, префектура округа и управа района).

Необходимо отметить, что с иском о сносе самовольной постройки указанные органы исполнительной власти г. Москвы могут обратиться не только в интересах города как собственника земельного участка. Такой иск может быть предъявлен в защиту публичных интересов (защита безопасности и здоровья граждан и охрана окружающей среды) в отношении объекта, размещенного как на федеральном, так и частном земельном участке на территории города.

Так, арбитражным судом было отказано в иске префектуры округа о сносе самовольной постройки, расположенной на земельном участке, предоставленном в безвозмездное бессрочное пользование федеральному государственному образовательному учреждению. В числе прочих оснований суд исходил из того, что истцом не было представлено доказательств наличия права контроля градостроительной деятельности на участке, находящемся в федеральной собственности. Апелляционной инстанцией решение было оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Московского округа отменил судебные акты, иск удовлетворил. Кассационная инстанция, в частности, указала, что в соответствии с п. 1 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ государственный строительный надзор в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется с учетом особенностей, установленных указанной статьей, а именно: если законами г. Москвы и г. Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности отнесены к вопросам местного значения, то осуществляют их органы местного самоуправления, если они не отнесены к компетенции органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. В связи с чем суд кассационной инстанции, руководствуясь Постановлением Правительства Москвы от 6 февраля 2001 г. N 131-ПП "О совершенствовании порядка ликвидации самовольных построек на территории города Москвы", Положением о префектуре административного округа г. Москвы, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 1 декабря 2002 г. N 981-ПП, пришел к выводу о том, что префектура вправе обратиться с таким иском как орган, осуществляющий контроль в области строительства, землепользования и охраны окружающей среды.

Следует отметить, что иск о сносе самовольной постройки в порядке ст. 222 ГК РФ может быть заявлен только в отношении объекта недвижимости, что прямо следует из определения самовольной постройки, содержащегося в названной норме.

Между тем управам района предоставлено право в установленном порядке принимать меры по сносу объектов, размещенных с нарушением нормативно-правовых актов города Москвы. Указанные полномочия закреплены в Положении об управе района, утвержденном Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП. Таким образом, указанному органу предоставлено право обращаться в арбитражный суд с исками о сносе объектов, не относящихся к недвижимости. Такой иск, с точки зрения гражданского права (ст. 12 ГК РФ, ст. 60 ЗК РФ), может рассматриваться как иск о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, и пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Управа в подобных случаях действует как представитель собственника земельного участка (города Москвы), и в этом качестве, обладая определенной компетенцией в сфере регулирования землепользования, вправе требовать устранения нарушения прав собственника, что одновременно является и защитой публичного интереса в сфере землепользования.

Название документа

Вопрос: Почему увеличились налоговые платежи за земельные участки, находящиеся в собственности граждан?

("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1)

Текст документа

Вопрос: Почему увеличились налоговые платежи за земельные участки, находящиеся в собственности граждан?

Ответ: В главе "Земельный налог" НК предусмотрено значительное число льгот, уменьшающих поступления от земельного налога, являющегося практически единственным значимым местным налогом, в местные бюджеты. Наряду с этим представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные льготы в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, включая физических лиц.

Расчеты поступлений от земельного налога в соответствии с государственной кадастровой оценкой на основании гл. 31 НК, а также арендной платы за землю показывают, что налоговая база по данным платежам снизилась в ряде муниципальных образований более чем в два раза. Это означает, что в этих муниципальных образованиях сумма уплачиваемого налогоплательщиками (включая физических лиц) земельного налога уменьшилась в указанных пределах.

Разъяснения Комитета Государственной Думы

по местному самоуправлению

Название документа

Вопрос: Как зачисляются налоговые доходы от земельного налога?

("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1)

Текст документа

Вопрос: Как зачисляются налоговые доходы от земельного налога?

Ответ: Согласно ст. 61 и 61.1 БК в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от земельного налога - по нормативу 100%; в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%.

В соответствии со ст. 62 БК:

- в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%;

- в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%.

Исходя из положений БК и Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов будут осуществлять распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю (для этого необходимы определенные расходы), а земельный налог и арендная плата (за земли, предоставленные для жилищного строительства) будут поступать в бюджеты исключительно поселений.

Относительно предложения о зачислении доходов от земельного налога и арендной платы за землю в бюджеты тех муниципальных образований, органы местного самоуправления которых будут осуществлять распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, может быть дан отрицательный ответ. Передача права распоряжения земельными участками от поселений муниципальным районам не означает изъятия этих участков из собственности поселений и передачу их в собственность муниципальных районов (п. 15 ч. 2, п. 14 ч. 3, ч. 4 ст. 50 Федерального закона). В связи с этим, а также на том основании, что арендная плата является доходом собственника имущества, сдаваемого в аренду, указанные платежи следует зачислять в бюджеты поселений.

Разъяснения Комитета Государственной Думы

по местному самоуправлению

Название документа

Вопрос: Как осуществляются на территории ЗАТО положения ЗК? Есть ли какие-то особенности в сравнении с обычными территориями?

("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1)

Текст документа

Вопрос: Как осуществляются на территории ЗАТО положения ЗК? Есть ли какие-то особенности в сравнении с обычными территориями?

Ответ: В соответствии с нормами ч. 2 ст. 36 ЗК в существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. Нормы ч. 1 ст. 36 ЖК предусматривают, что собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности в том числе земельный участок, на котором расположен указанный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно п. 6 ч. 5 ст. 27 ЗК находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, не указанные в п. 4 данной статьи, в границах ЗАТО ограничиваются в обороте. При этом согласно п. 2 ст. 27 ЗК земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Кроме того, положения ч. 1 ст. 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон РФ) предусматривают, что особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает, в частности, ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. При этом согласно нормам ч. 3 ст. 6 Закона РФ земли ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного ЗАТО. Положения ч. 4 ст. 1 этого Закона предусматривают, что федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых вышеназванным Законом РФ. С учетом изложенного полагаем, что в отношении установления формы собственности на земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, в границах территорий ЗАТО должны применяться ограничения, предусмотренные ч. 3 ст. 6 Закона РФ и п. 6 ч. 5 ст. 27 ЗК. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 27 ЗК и ч. 4 ст. 1 Закона РФ земли ЗАТО, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, могли бы предоставляться в частную собственность в определенных случаях при условии внесения соответствующих изменений в Закон РФ.

Разъяснения Комитета Государственной Думы

по местному самоуправлению

Название документа

Вопрос: Насколько правомерно установление и введение в действие земельного налога в течение переходного периода до 1 января 2009 г. на территории вновь образованных поселений нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, в состав которого входят указанные поселения? Могут ли федеральные органы государственной власти оказывать влияние на решение представительных органов муниципальных образований по установлению ставок земельного налога?

("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1)

Текст документа

Вопрос: Насколько правомерно установление и введение в действие земельного налога в течение переходного периода до 1 января 2009 г. на территории вновь образованных поселений нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, в состав которого входят указанные поселения? Могут ли федеральные органы государственной власти оказывать влияние на решение представительных органов муниципальных образований по установлению ставок земельного налога?

Ответ: Согласно ч. 4 ст. 12 НК земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливаются НК и нормативными правовыми актами представительных органов поселений, городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений, городских округов, если иное не предусмотрено п. 7 данной статьи.

При установлении земельного налога на территориях поселений представительными органами данных поселений определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Вместе с тем необходимо учитывать, что в соответствии с положениями ч. 1.1 - 1.3 ст. 83 Федерального закона в переходный период до 1 января 2009 г. законом субъекта РФ может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. В этом случае согласно нормам ст. 7 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" земельный налог, обязательный к уплате на территории указанных поселений, устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с гл. 31 НК и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, в состав которого входят указанные поселения. При этом законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что в переходный период земельный налог, обязательный к уплате на территориях указанных поселений, устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов указанных поселений.

Таким образом, решение вопроса о закреплении данных налоговых полномочий за органами местного самоуправления указанных поселений в период с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления (независимо от их территориального уровня) самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы.

В связи с этим федеральные органы государственной власти не вправе оказывать влияние на решение представительных органов муниципальных образований по установлению ставок земельного налога в пределах, предусмотренных НК. При этом необходимо учитывать, что представительными органами муниципальных образований и законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, могут устанавливаться налоговые льготы по уплате земельного налога, основания и порядок их применения (ч. 4 ст. 12 НК). Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно нормам ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 14 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона, а также ст. 12 и 387 НК после окончания переходного периода все полномочия, в том числе налоговые, по решению органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения должны будут осуществляться ими самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами.

Разъяснения Комитета Государственной Думы

по местному самоуправлению

Название документа