Формирование экологической политики: история, достижения, тенденции и задачи (анализ теоретического наследия О. С. Колбасова)

ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ: ИСТОРИЯ, ДОСТИЖЕНИЯ, ТЕНДЕНЦИИ И ЗАДАЧИ (АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО НАСЛЕДИЯ О. С. КОЛБАСОВА)

О. Л. ДУБОВИК

Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Содержание этой статьи, конечно, не ставит целью рассказать очень кратко о наследии Олега Степановича Колбасова, обо всех проблемах экологического права и законодательства, которыми он на протяжении многих лет занимался. При всем при том хочется не просто вспомнить о человеке, но помочь молодому поколению исследователей сориентироваться в том, каким образом происходило в прошлые годы развитие науки и правотворческой практики, какие идеи легли в основу того, что мы называем правовой охраной окружающей среды, какие цели были достигнуты, а какие задачи так и не удалось до сих пор решить. Олег Степанович Колбасов был одним из родоначальников новой самостоятельной отрасли права - экологического и сумел создать вокруг себя коллектив единомышленников, сумевший внести огромный вклад в ее развитие. Сейчас, после того как прошло много лет, кажется, что успехи О. С. Колбасова были связаны с широтой его интересов. Он одновременно занимался исследованиями системы и структуры отечественного экологического права, обоснованием его принадлежности к суперотраслям, анализом международного права окружающей среды, разработкой законотворческих задач и конкретных проектов - от Экологического кодекса до Закона об охране растительного мира, изучением исторических закономерностей развития охраны окружающей среды и многим другим. Вероятно, именно такой широкий подход определил особенности научного стиля О. С. Колбасова. Прежде всего он умел выбирать и сосредоточивался на наиболее актуальных проблемах, превращая их в объект внимания научного сообщества и практики. Это касалось аргументации потребности разработки и принятия законов, например, об отходах, об охоте, о растительном мире и многих других, или кардинального изменения системы государственного управления охраной окружающей среды в стране, или прекращения проектов, которые могли привести к экологической катастрофе (проект переброски северных и сибирских рек на юг), оценки эффективности рассмотрения дел об экологических правонарушениях либо участия в работе Международного экологического трибунала. При этом актуальность О. С. Колбасовым понималась как потребность в исследовании научных проблем, сохраняющих научное и практическое значение на протяжении многих лет. Это была долговременная актуальность, рассчитанная не только на сегодня, но и на последующие годы. Следующая особенность его стиля - концентрация на прогностическом видении в сфере охраны окружающей среды. Конечно, как и остальным исследователям, ему не удалось и не могло удаться предвидеть перемены, произошедшие в нашей стране и в мире. Но в своих работах он неоднократно указывал на те острые проблемы, которые носят глобальный характер и могут обостриться еще больше с течением времени. Он настойчиво требовал, чтобы международное сообщество и наша страна предприняли соответствующие усилия для охраны лесов и иной растительности, сокращения отходов, защиты экологических прав человека, охраны природы в условиях военных конфликтов, унификации экологического законодательства и многого другого. Еще одна черта - важная всегда и сегодня - научная ответственность перед людьми и Природой. Мне неоднократно приходилось вспоминать о его тщательном отношении к своим и чужим текстам, например, такой факт: читая любую диссертацию, любую статью своего аспиранта или коллеги, О. С. Колбасов записывал все (даже небольшие) замечания и все свои мысли, которые возникали в связи с этим для того, чтобы еще и еще раз возвращаться к ним, вновь обсуждать их и пытаться найти наиболее верное и эффективное решение. Столь же "дефицитная" черта стиля О. С. Колбасова, прослеживающаяся по его публикациям и запечатлевшаяся в памяти тех, кому посчастливилось с ним совместно работать: широта и комплексность мышления ученого, это его стремление к установлению связей между различными отраслями науки - правом, философией, экологией, этикой с тем, чтобы максимально использовать разработанные в них концепции и идеи для совершенствования правовой охраны окружающей среды. Наконец, скажем об открытости научного мышления О. С. Колбасова. Он всегда стремился к освоению теоретического и практического опыта, накопленного другими специалистами, в том числе в зарубежных странах. В его работах присутствует сравнительно-правовой аспект, и нередко критический. В то же время удачные решения всегда им поддерживались и распространялись, можно даже сказать, рекламировались. И при этом Олег Степанович отличался принципиальностью в спорах, касающихся охраны природы: вновь напомним о его позиции по поводу поворота северных и сибирских рек на юг. Разумеется, рассуждая о стиле научной деятельности О. С. Колбасова, нельзя не связать его с личностью ученого, его отношением к коллегам, ученикам, адресатам его суждений. Мне вспоминается внимательный, открытый, хотя и сдержанный человек, который практически всегда мог оживить обсуждение научных вопросов, создать атмосферу, в которой ощущалось значение научного труда, повышалась мотивация к достижению научных результатов. Не секрет, что нередко у научных работников, прежде всего молодых, наблюдается нечто вроде недооценки собственной работы, отсутствие необходимого интереса к науке в целом. Воспоминания о личности исследователя О. С. Колбасова, хочется думать, ставят заслон настроениям такого рода. Теперь подробнее об одной из наиболее привлекавших его проблем, а именно экологической политике, ее целях, направлениях, возможностях развития. Наиболее основательно проблематика экологической политики рассмотрена в работе О. С. Колбасова "Экология: политика - право", опубликованной издательством "Наука" в 1976 г., т. е. более 30 лет назад. В этой книге рассматривалось четыре комплекса вопросов. Первый из них - сущность охраны природы. Для ее раскрытия автор рассмотрел фундаментальные понятия, к которым он относил такие, как "природа", "общество", "окружающая среда", исследовал историческую обусловленность охраны природы, проанализировал идеологические концепции в экологии. Здесь О. С. Колбасов считал экзистенциальным вопрос, который, к сожалению, остается актуальным и в наши дни - охрану окружающей среды в связи с предотвращением термоядерной войны. Второй комплекс охватывал вопросы охраны окружающей среды как постоянной функции государства (социалистического), то есть вопросы, которые и сегодня (конечно, с учетом смены политического устройства и экономического строя) рассматриваются в диссертационных исследованиях, поскольку не потеряли своей актуальности. Он дал определение такой функции государства, как охрана окружающей среды <1>, выяснил соотношение "государственная власть - охрана окружающей среды", наконец, охарактеризовал значимость прав человека на благоприятную окружающую среду и их конституционное закрепление. Третий комплекс вопросов был обоснован как "правовые системы в области охраны окружающей среды". В его рамках прослеживается эволюция формирования того, что мы сейчас называем экологическим законодательством: от ленинских декретов до первого Закона об охране природы. Но, кроме того, и это очень важно, здесь анализируются концепции права окружающей среды. Последний комплекс вопросов - это вопросы государственного управления в области охраны природы. Помимо определения соответствующих понятий и характеристики системы органов государственного управления и их компетенции (материал, который представляет в большей мере историко-познавательный интерес для современного читателя) здесь поставлен вопрос, не решенный и в наши дни. Речь идет о консолидации системы государственного управления в области охраны природы. -------------------------------- <1> Напомним о дискуссиях, проводимых в российской и зарубежной литературе по поводу экологической функции государства, ее содержании и реализации. Только для примера сошлемся на книгу известного юриста-эколога Р. Штайнберга, обосновывающего необходимость пополнения характеристики современного государства как социального, правового и т. д. такой характеристикой, как экологическое (См.: Steinberg R. Der Ukologische Verfassungsstaat. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1998).

Приведем всего несколько положений из этой работы. О. С. Колбасов считал, что чрезвычайно важно в теоретическом и практическом плане исследовать правовые основы реализации экологических требований в планировании, финансировании и материально-техническом обеспечении экономического развития страны, добиться рационального освоения и наиболее эффективного использования различных видов природных ресурсов и пространственных резервов страны, усиливать международное сотрудничество, поскольку "в последние годы все более отчетливо вырисовываются проблемы глобальной экологической стратегии. Наибольший интерес вызывает оценка ее содержания, выделение приоритетных направлений, а также изыскание наиболее эффективных форм и степени участия государств в ее разработке и реализации" (с. 226). Он писал: "Чрезвычайно важное значение в политике приобретает профилактика экологического благополучия общества. С этим в значительной мере связано правовое регулирование процедур принятия хозяйственных решений, затрагивающих состояние окружающей природной среды. Задача состоит в том, чтобы в процессе принятия таких решений были обеспечены гарантии против экологических ошибок" (с. 223 - 224). Такие примеры можно продолжать очень долго. Но попытаемся проанализировать, насколько идеи книги "Экология: политика - право" восприняты современным поколением научных работников и в какой мере поставленные автором задачи удалось решить сегодня - в начале XXI в. Проблематика экологической политики, несмотря на понятное значение как для общества, так и для охраны окружающей среды, воспринимается экологами, юристами, экономистами, политиками и общественностью неоднозначно. Различия в подходах не всегда зависят от тех или иных обстоятельств: - от временного фактора, т. е. от того исторического периода, когда принимаются или не принимаются значимые решения в эколого-политической сфере; - от социального, политического и экономического устройства государств (тоталитарное, демократическое, автократическое, иное); - от уровня благосостояния населения и его зависимости от поступлений в бюджет средств, получаемых от эксплуатации природных ресурсов, либо, напротив, от расходования средств бюджета на закупку энергоносителей или древесины; - от обеспеченности природными ресурсами и качества окружающей среды в том или ином регионе (государстве); - от развитости научных воззрений и аргументированности предложений, выдвигаемых учеными для улучшения охраны окружающей среды в глобальном, региональном, национальном, локальном масштабах; - от отношения общества и отдельных социальных групп к сохранению окружающей среды, допустимости использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей настоящего поколения во вред будущим поколениям; - от наличия правовой базы и степени легитимности мер негативного воздействия на окружающую среду; - от устрашающих примеров экологических катастроф, влекущих причинение масштабных и зачастую долговременных негативных последствий. Действительно, экологическая политика и определяется перечисленными и иными такого рода факторами, и не зависит от них, поддаваясь сиюминутным, мелким, эгоистическим соображениям. Это означает, что далеко не все зависит от самых лучших стремлений и не все, даже продуманные, предложения можно (и нужно) реализовывать. В последнее десятилетие XX в. и в начале XXI в. интерес мировой общественности в целом и отдельных государств к вопросам экологической и эколого-правовой политики резко усилился. Это выразилось наиболее ярким образом в документах, принятых на Конференции ООН по охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро (1992 г.), в законотворческой инициативе международного сообщества, Европейского союза, отдельных государств, разработавших и обеспечивших вступление в силу новых актов, изменениях с целью приспособления к современным условиям положений, принятых ранее (наглядные примеры - соглашения по поводу охраны климата и озонового слоя, биологического разнообразия, доступа к экологической информации, торговли окружающей средой, охраны редких и исчезающих видов животных и растений и т. д. и т. п.). Все более широкое отражение проблематика экологической и эколого-правовой политики получает в научных трудах экологов, юристов и экономистов разных стран <2>. Так, в работах представителей экологического права исследуются цели и принципы эколого-правовой политики, содержание эколого-правовых политических программ, стратегий, доктрин, возможности совершенствования отдельных групп мер и способов (приемов) их реализации, задачи деятельности в отдельных сферах (обращение с отходами и опасными веществами, генно-инженерные работы, традиционное природопользование и многие другие). Рассматриваются специальные направления, например уголовно-экологическая политика <3>, преобразования в системе контроля и надзора, вопросы экологизации/деэкологизации экологической политики <4>, быстрота принятия эколого-правовых и эколого-политических решений в условиях чрезвычайных ситуаций и экологических катастроф, ликвидации их последствий <5> и многие другие. -------------------------------- <2> См., напр.: Калиниченко В. Т. Экологическая политика Франции // Политика и общество. 2006. N 6. С. 93 - 102; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М.: Городец, 2007; Кремер Л. Политика переработки отходов в ЕС: тенденции и перспективы // Экологическое право. 2002. N 2. С. 45 - 49; Он же. Экологическая политика Европейского союза // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О. Л. Дубовик. М.: ИНИОН - ИГП РАН, 2001. С. 9 - 18; Редникова Т. В. Современные тенденции развития экологической политики в области производства продукции в Европейском союзе // Политика и общество. 2006. N 6. С. 103 - 108; Степаненко В. С. Правовые основы экологической политики Европейского союза: цели, принципы, действие. М.: Изд. НИА-Природа; РЭФИА, 2004; Она же. Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС // Политика и общество. 2006. N 6. С. 145 - 151; Степаненко В. С., Рерихт А. А., Фролов А. Н. Кооперативная экологическая политика - новое направление эколого-политической деятельности (рецензия) // Там же. С. 145 - 151; Янь Л. Х. Экологическая политика Китая: история развития и современное состояние // Там же. С. 109 - 125 и многие другие. <3> См.: Дубовик О. Л. Уголовно-экологическая политика: формирование, тенденции, задачи // Политика и общество. 2006. N 7. С. 32 - 45. <4> См.: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 22 - 26; Он же. Российское государство и охрана природы // Политика и общество. 2006. N 6. С. 5 - 25; Бринчук М. М., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М.: ИГП РАН, 1997; Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Под ред. М. М. Бринчука, О. Л. Дубовик. М.: ИГП РАН, 2005; Шестерюк А. С. Основные тенденции и направления развития законодательства об охране окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. 2004. N 4. С. 20 - 26. <5> См., напр.: Боголюбов С. А. Развитие законодательства об экологической безопасности // Экологическое право. 2004. N 1. С. 6 - 9; Горбачев А. Н. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия. Брянск: БФО-РАГС, 2004; Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера / Под ред. И. О. Красновой. М.: ИД "Юриспруденция", 2007.

Но приходится признать, что комплексной монографической работы, которая отражала бы современную концепцию экологической политики российского государства, выявляла весь спектр задач и целей ее, весь набор организационных, информационных и правовых мер ее реализации, а также имеющиеся пробелы и ошибки, в наше время (по крайней мере, в России) нет. Да и за рубежом, несмотря на интенсификацию исследований <6>, о создании целостной концепции и подготовке объемного научного труда, охватывающего все аспекты современной экологической политики, тоже пока говорить рано. Хотя справедливости ради отметим, что за последние несколько лет многие вопросы экологической политики были исследованы, а некоторые - весьма детально. Это в первую очередь касается принципов и целей, а также вопросов интеграции экологической политики и иных видов политики, например торговой, сельскохозяйственной, транспортной, энергетической и т. д. <7>. -------------------------------- <6> См. работы обзорного характера, опубликованные на русском языке: Дубовик О. Л. Организация эколого-правовых научных исследований в ФРГ // Сб. материалов Всероссийских научно-практ. конференций "Софрино" (1995 - 2004 гг.): В 3 т. Юбилейный выпуск. Т. 3. М.: ТИССО, 2004. С. 529 - 536; Дубовик О. Л., Иванова А. Л. Проблематика и методология эколого-правовых исследований в ФРГ // Экологическое право. 2004. N 6. С. 57 - 66; Они же. Реализация принципов европейского экологического права (Рецензия на книгу "Принципы европейского экологического права. Практика (судебная работа) группы юристов-экологов Авозетта Европы" / Под ред. Р. Макрори) // Политика и общество. 2004. N 5. С. 68 - 73; Дубовик О. Л., Степаненко В. С. Тенденции и перспективы развития экологического права ЕС. Рецензия на книгу "Европейская конвенция и будущее европейского экологического права" / Под ред. Я.-Х. Янса. Амстердам, 2003 // Право и политика. 2005. N 1. С. 121 - 131; Европейское экологическое право: Теория и законодательство (Обзор) // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 153 - 174; Гиряева В. Н., Якутик Е. М. Исследования в области экологического права (Обзор) // Там же. С. 175 - 182 и др. <7> См., напр.: Dhondt N. Integration of Environmental Protection into other EC Pokicies. Groningen Europa Law Publishing, 2003 (Рецензию на эту книгу см.: Забелина М. И., Зайцева Ю., Чиврагова М. Экологическая политика Европейского союза и ее связи с другими видами европейской политики // Политика и общество. 2006. N 6. С. 133 - 144); Trueb H. R. Umweltrecht in der WTO. Staatliche Regulierungen im Kontext des internationalen Handelsrecht. Zurich Schultness. 2001 (Рец.) // Политика и общество. 2006. N 6. С. 126 - 132; Wiers J. Trade and Environment in the EC and WTO. A legal analysis. Groningen: Europa Law Publishing, 2003 (Рецензию на эту книгу см. там же); Rationale Umweltpolitik - Rationales Umweltrecht. Konzepte, Kriterien und Grenzen rationaler Steuerung im Umweltschutz. (Hrsg. E. Gawek, G. Lubbe-Wolff). Baden-Baden: Nomos, 1999; Umweltrecht im Wandel (Hrsg. K.-P. Dolde). Berlin: Erich Schmidt Verlag, 2001 и др. работы.

Название документа