Теоретические проблемы экологизации законодательства: развитие идей О. С. Колбасова о концепции экологического права

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: РАЗВИТИЕ ИДЕЙ О. С. КОЛБАСОВА О КОНЦЕПЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

М. М. БРИНЧУК

Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Большое внимание в своей разносторонней деятельности О. С. Колбасов уделял концептуальным проблемам состояния и развития экологического права. В частности, он писал: "В концепции экологического права есть два наиболее сложных вопроса: о содержании экологического права и его месте в системе... права в целом. При обсуждении данных вопросов необходимо учитывать, что... право в целом представляет собой (с точки зрения структуры) совокупность отраслей права, которые исторически сложились в той или иной форме и официально признаны. В их числе государственное, административное, гражданское, хозяйственное, трудовое, уголовное, земельное, горное, водное, лесное, воздушное, фаунистическое право и т. д. Вместе с тем необходимо учитывать и то, что отношения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов регулируются не только нормами земельного, горного, водного, лесного и других природоресурсных и природоохранных отраслей права, но и нормами других указанных выше отраслей" <1>. -------------------------------- <1> См.: Колбасов О. С. Концепция экологического права. В сб.: Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 6.

Регулирование отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов нормами других отраслей, о чем писал О. С. Колбасов, получило название экологизации. Экологизация - одно из направлений развития российского законодательства, развития и совершенствования экологического права. Экологизация - доктринальное понятие. Оно получило развитие не только в науке экологического права, но и в других отраслях науки и практики. Процесс экологизации охватывает практически все сферы производственной, общественной и бытовой жизни. Говорят об экологизации производства, общественного сознания, знаний и т. п. Это вытекает из приоритетов законов развития природы в жизни общества, которые должны соблюдаться в ходе хозяйственной и иной практической деятельности, влияющей на состояние естественной среды обитания человека <2>. Как правильно отмечал видный российский ученый-эколог профессор Н. Ф. Реймерс, "общая экологизация означает разносторонний более системный, чем ранее, подход к объективному миру и большее осознание роли природы в жизни человека, т. е. новый этап "экологической" культуры" <3>. -------------------------------- <2> Каландаров К. Х. Экологическое сознание. Сущность и способы формирования. М.: Моноли, 1999. С. 45. <3> Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 591.

В науке экологического права в понятие "экологизация" вкладывается более конкретное содержание. Профессор В. В. Петров одним из первых стал употреблять это понятие <4>. Он писал: "...под экологизацией нормативно-правовых актов надо понимать внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта" <5>. Профессор И. Ф. Панкратов конкретизировал это понятие: "...экологизация законодательства - включение экологических требований в законодательные и иные правовые акты (гражданского, административного, аграрного и другого законодательства)" <6>. -------------------------------- <4> Уже в 1979 г. он рассматривал "экологизацию" как внедрение требований сохранения и улучшения жизненной среды во все сферы общественной деятельности человека. Гусев Р. К., Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Высш. школа, 1979. С. 18. <5> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 95. <6> См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 407.

В связи с экологизацией законодательства в науке и практике возникает ряд существенных теоретических вопросов. Они касаются, в частности, общих закономерностей необходимости экологизации, масштабов и пределов (ограничений) ее осуществления; наличия правовых норм, устанавливающих требования по экологизации; критериев научной и правовой обоснованности решения по экологизации; места экологизации в механизме экологического права; целей и задач экологизации. В некоторых работах по экологическому праву <7> экологизацию рассматривают как специфический метод правового регулирования экологических отношений. Как пишет профессор С. А. Боголюбов, "особым, присущим данной отрасли права методом считается метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды" <8>. Профессор Б. В. Ерофеев в контексте экологизации писал: "...необходимо придать правовой статус экологическим связям природных объектов, имеющим большую значимость; уровням плодородной силы земли; закрепить ландшафтный подход в отводе земель и формировании регионов и т. п. Только при этом природоресурсные нормы превратятся в экологические и будет реализован первый элемент метода экологизации" <9>. -------------------------------- <7> См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 102; Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. С. 12 - 13; Экологическое право: Учебник / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Юрайт, 2005. С. 29. <8> Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. С. 12 - 13. "Исключительным, присущим лишь экологическому праву, является метод экологизации". Экологическое право: Учебник / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Юрайт, 2005. С. 29. <9> Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 102 - 103.

Сам вопрос о методе правового регулирования в науке остается дискуссионным. С моей точки зрения, экологизация не является методом экологического права <10>, так как при этом главным является установление мер, средств по охране природы в той или иной сфере общественной жизни, а не реализация, тем более установление способов правового воздействия на регулируемые общественные отношения. Хотя между одним и другим существуют связи. Посредством регулирования и осуществления тех или других мер охраны природы реализуется и метод правового регулирования. -------------------------------- <10> И. А. Игнатьева говорит об экологизации как особом приеме регулирования экологических отношений. Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. N 1. С. 5.

В связи с тем что в действующем экологическом законодательстве недостает положений по охране того или иного природного ресурса, в научной литературе по экологическому, особенно по природоресурсному, праву можно встретить суждение о необходимости экологизации земельного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства <11> или даже экологического <12>. Такая постановка задачи представляется научно недостаточно необоснованной. Земля, воды, леса являются органическими частями природы (окружающей природной среды). Соответственно, земельное, водное, лесное законодательство является частью экологического законодательства. Если в природоресурсном законодательстве недостает каких-то мер по охране того или другого природного объекта, то это говорит лишь о пробельности соответствующего закона. Устранение пробелов будет осуществляться не в порядке экологизации Земельного, Водного или Лесного кодекса, а в рамках совершенствования правового регулирования отношений по охране и использованию земли, вод, лесов. -------------------------------- <11> См., напр.: Бринчук М. М. О формировании экологического законодательства и юридическом экологическом образовании в России // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 29 - 30; Волков Г. А. Проблемы экологизации земельного законодательства в проекте Земельного кодекса РФ 2001 г. // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 234 - 235; Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 102 - 103; Круглов В. В. Развитие законодательства о природопользовании и проблемы его экологизации // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. С. 271 - 275 и др. <12> Кузнецов Л. А. Проблемы экологизации экологического законодательства в переходный период // Материалы Межреспубликанской научной конференции "Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации" (Москва, 19 - 20 ноября 1991 г.). М., 1993. С. 37 - 40.

Важным теоретическим вопросом является выявление общих закономерностей необходимости экологизации законодательства. Представляется, что потребность экологизации возникает тогда, когда регулируемые в иных отраслях законодательства общественные отношения затрагивают общественные экологические потребности и интересы, т. е. экологические отношения, в определенном сегменте пересекаются с ними. К примеру, регулирование уголовно-правовых или административно-правовых отношений и отношений, связанных с нарушением экологических требований. Или регулирование отношений по государственному прогнозированию и программированию социально-экономического развития и учет при этом экологической ситуации, природоресурсного потенциала. Регулирование отношений по производству и использованию атомной энергии и возникающие потребности по охране окружающей среды. С вопросом об общественных потребностях экологизации законодательства теснейшим образом связан вопрос об объективных основаниях экологизации российского законодательства. М. И. Васильева полагает, что "сегодня не хватает объективных оснований к коренной экологизации права" <13>. Такой вывод сделан исходя из того, что "экологический интерес как осознанная социальная потребность не приобрел еще той критической массы, которая была бы соразмерна новому праву и обеспечила бы его социальную приемлемость" <14>. -------------------------------- <13> Васильева М. И. К экологическому правопониманию (аксиологические аспекты) // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. Том 2. М., 2004. С. 589. <14> Там же.

По поводу "критической массы, необходимой для осознания социальной потребности учета и удовлетворения, обеспечения экологического интереса", уместно привести суждения специалистов. "Если тридцать лет назад, - пишет В. Р. Дольник, - приближение экологической катастрофы и демографического коллапса обдумывали на всей планете всего несколько экологов (а публика, обозвав их алармистами, потешалась над ними, как могла), то теперь огромные массы простых людей самостоятельно почувствовали нарастающее давление первичных факторов" (то есть таких, которые напрямую лимитируют жизнедеятельность человеческого вида) <15>. -------------------------------- <15> См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 12.

"В самом деле, трудно сегодня назвать страну, народ которой был бы равнодушен к угрозам экологического характера, причем не только местным или региональным. Тема эта не сходит со страниц печати, с экранов телевидения. Одно за другим появляются на свет новые периодические издания, посвященные вопросам окружающей среды. Ни одна предвыборная платформа не обходится без обещаний взять под контроль ту или иную экологическую проблему. Как грибы после дождя, растут местные отделения всемирно известного "Гринписа", а "зеленое" движение представлено уже не только в парламентах, но и в правительствах некоторых стран, непосредственно определяя государственную политику, включая и инвестиции в природоохранные проекты. Казалось бы, мобилизованы все необходимые технологические и финансовые ресурсы, а проблема, словно огромный айсберг, все так же высится на пути мировой цивилизации, не проявляя никаких признаков к таянию. И люди в своей массе исподволь приучаются к мысли, что "экология" - это надолго, что с этим жить и их детям, и детям детей, и что возврата к относительному благополучию недавнего прошлого, видимо, не будет уже никогда. И действительно, переживаемая ныне экологическая ситуация резко отлична от всего, с чем когда-либо в своей истории сталкивалось человечество. Хотя бы уже потому, что опасные изменения окружающей среды приобрели сегодня глобальный характер. Они распространились на все подсистемы и компоненты среды и на всю поверхность планеты вплоть до ее полюсов, не затронув разве что океанских глубин, и это подтверждается данными самых разных научных наблюдений" <16>. -------------------------------- <16> Там же. С. 12 - 13.

И еще по поводу "критической массы, необходимой для осознания социальной потребности учета и удовлетворения, обеспечения экологического интереса". Зоны экологического неблагополучия охватывают уже около 15% российской территории страны, на которой проживает до 60% населения. Моря, озера и реки России загрязнены настолько, что в 2003 г. только 1% поверхностных водоемов позволял получать питьевую воду, соответствующую гигиеническим требованиям <17>. С 1999 г. количество городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферы увеличилось в 1,6 раза, в них проживает 60% городского населения страны <18>. -------------------------------- <17> Зеленый мир. 2005. N 11-12. С. 1; Правовая система России в условиях глобализации: теория и практика. М., 2006. С. 95. <18> См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году. М.: Министерство природных ресурсов, 2004. С. 9 - 10.

В процессе общественного, преимущественно экономического, развития причиняется огромный экологический вред. Данные о масштабах такого вреда не совпадают. В 90-е годы прошлого века ущерб, причиняемый ежегодно окружающей природной среде, определяемый путем экспертных оценок, составлял почти половину национального дохода страны <19>. По оценкам начальника Департамента экологической безопасности МПР России, сообщенным им на научно-практической конференции в Совете Федерации РФ (2002 г.), ежегодный экологический ущерб составляет несколько национальных доходов России. -------------------------------- <19> Жевлаков Э. Н., Жаркова Ю. Г., Рубина Е. А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии // Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. проф. Э. Н. Жевлакова. М., 1998. С. 128; Нарышева Н. Г. Арбитражная практика по делам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды // Вестник Московского университета, Серия 11. Право. 1997. N 5.

"По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300 - 350 тысяч человек. Эта "экологическая составляющая" - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем... Даже Главный санитарный врач России вынужден был недавно признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибают от загрязнения воздуха. Эта цифра отражает лишь последствия загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два - радиационное загрязнение, и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха" <20>. -------------------------------- <20> Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. N 11-12. С. 21.

Какая же большая степень разрушения природы в России и связанный с этим ущерб для здоровья человека необходимы для получения "критической массы"?! Чтобы погибали миллионы? По моему мнению, таких объективных оснований экологизации российского законодательства и права, в том числе коренной, оснований вполне хватает. Не хватает другого. Намек в этом направлении был высказан еще в январе 1988 г. в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" <21>. -------------------------------- <21> См.: СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14.

Наряду с данными о критическом состоянии окружающей среды в России и его неблагоприятных последствиях для человека как критической массе, предопределяющей необходимость коренной и эффективной экологизации, объективные основания экологизации российского законодательства четко выражены в правовых нормах, устанавливающих требования по экологизации, о масштабах и пределах ее осуществления. Очевидно, что требования по экологизации на основе анализа правового содержания могут быть выявлены из ст. 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В необходимой мере вся правовая система России должна быть задействована для сохранения в благоприятном состоянии основы жизни и деятельности человека. Другой такой генеральной нормой служит положение ст. 18 Конституции РФ. В ней установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Прочитаем ее далее в контексте права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на благоприятную окружающую среду определяет смысл и содержание законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием. Из этой важнейшей нормы со всей очевидностью вытекает, что каждая ветвь государственной власти, а также муниципалитеты "связаны" конституционными экологическими правами. Положение ст. 18 о том, что названные права определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной власти, означает обязанность законодательной власти решить как минимум две задачи. Первая касается принятия законов, создающих эффективный правовой механизм по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Последовательная реализация такого механизма будет объективно обеспечивать соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду. Вторая задача - принять законы, создающие эффективные механизмы по реализации, охране и защите этих прав. Очевидно, что в экологически и социально ответственном государстве эти задачи относятся к высоко актуальным и приоритетным. Также очевидно, что они решаются посредством как формирования оптимальной системы экологического законодательства, так и путем научно обоснованного отражения экологических требований в законодательстве иных отраслей, т. е. путем их экологизации. В контексте ст. 18 Конституции РФ можно видеть пределы или масштабы экологизации. Ключевой исходной позицией, посылкой при этом может служить высказанное ранее суждение о создании в формируемом законодательстве эффективных правовых механизмов по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, механизмов, направленных на обеспечение соблюдения, реализации, охраны и защиты экологических прав. Причем в равной мере это касается экологического и экологизируемого законодательства. Вполне справедливое и обоснованное с точки зрения науки экологического права суждение о создании эффективных эколого-правовых механизмов как критерии пределов или масштабов экологизации законодательства основано в данном случае на международно-правовой норме. Согласно принципу 11 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию <22> государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Очевидно, что сложные по своей сути задачи по охране окружающей среды могут решаться на основе эффективного законодательства. -------------------------------- <22> Многие другие принципы, содержащиеся в Декларации как международном источнике "мягкого" права, могут рассматриваться в качестве правового основания экологизации законодательства. К примеру, принцип 4: "для того чтобы добиться устойчивого развития, охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него". Модель устойчивого развития рассматривается мировым сообществом как инструмент и основа прогрессивного общественного развития при одновременном последовательном решении экологических проблем. Соответственно, в контексте названного принципа, принимая Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", законодатель не мог не предусмотреть экологические требования.

Соответственно, регулируя экологические отношения в рамках уголовного, административного, гражданского, предпринимательского, градостроительного и иного законодательства, т. е. в процессе экологизации, законодатель должен исходить из необходимости достижения наибольшего эффекта. В свете сказанного о значении ст. 9 и 18 в контексте экологизации возникает вопрос, можно ли процесс, называемый экологизацией "иного" законодательства, считать объективным. То есть можно ли считать внесение экологических требований в акты "иного законодательства" обязанностью законодателя? Или все зависит от доброй воли законодателя? И какова мера его свободы? Обязан ли был законодатель в Уголовном кодексе установить уголовную ответственность за экологические преступления? И соответствующие экологические требования в Законе "О защите прав потребителей"? Представляется, что со строгих научных и правовых позиций экологизация законодательства - обязанность законодателя. При организации нормальных законотворческих процессов, рассчитанных на оптимальный эффект, т. е. на обеспечение удовлетворения общественных экологических потребностей и интересов, законодатель должен учитывать многое. В частности, он должен исходить из того, что качественное, потенциально эффективное законодательство - важный инструмент построения в России правового государства (ст. 1 Конституции РФ), социального государства (ст. 7), обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 18, 42). Эффективная деятельность законодательной власти в контексте названных статей проявляется в том числе и посредством обязательной экологизации законодательства. С научной и особенно с практической точек зрения важным является также вопрос об установлении критериев научной и правовой обоснованности решения по экологизации. Такие критерии могут быть определены с учетом целей, которые достигаются в экологическом праве посредством экологизации. Посредством экологизации обеспечивается, во-первых, полнота, всесторонность правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Во-вторых, посредством экологизации к регулированию экологических отношений привлекаются специфические правовые средства иных отраслей, что усиливает потенциал экологического права и права в целом. Профессор Н. Ф. Реймерс определял экологизацию как процесс неуклонного и последовательного внедрения систем технологических, управленческих и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и условий наряду с улучшением или хоты бы сохранением качества природной среды (или вообще среды жизни) на локальном, региональном и глобальном уровнях. Экологизацию считают важнейшим требованием современности <23>. -------------------------------- <23> Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 591.

О научной и практической значимости исследуемой проблемы свидетельствует инициатива ЮНЕП в конце 90-годов по разработке научного двухгодичного проекта по экологизации законодательства Армении, Белоруссии, России. В проекте участвовали ведущие специалисты трех государств. Результатом работы стали научные труды, содержащие анализ и оценку состояния законодательства и предложения по его совершенствованию <24>. -------------------------------- <24> ЮНЕП. Природоохранное законодательство Республики Армения, Республики Беларусь и Российской Федерации. Современное состояние и оценка выполнения экологических требований в других отраслях законодательства. Бобылев С. Н., Боголюбов С. А., Бринчук М. М., Васильева М. И., Голиченков А. К., Дубовик О. Л. и др. М., 2001. 59 с.; ЮНЕП. Предложения по совершенствованию природоохранного законодательства. М., 2001.

На важную сторону роли экологизации в механизме экологического права обратила внимание Н. И. Хлуденева. Она обоснованно рассматривает экологизацию отраслей российского права как элемент механизма предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, наряду с толкованием, судебными процедурами, принципами экологического права, систематизацией экологического законодательства <25>. "Потребность в экологизации отраслей российского права является на сегодняшний день весьма высокой, поскольку существование экологизированных норм способствует сглаживанию противоречий, возникающих в процессе правового регулирования смежных с экологическими гражданских, административных, уголовных и других правоотношений. Представляется очевидным, что чем выше уровень экологизации права, тем меньше степень противоречивости его норм" <26>. -------------------------------- <25> Хлуденева Н. И. Коллизии в экологическом праве: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9. <26> Там же. С. 10.

Правда, сказано так, как будто, во-первых, экологизация и направлена прежде всего на "сглаживание противоречий", во-вторых, сама экологизация не создает противоречия. С этой точки зрения, и не только, встает научная и практическая задача создания правового и организационного механизмов предупреждения противоречий, коллизий между экологическими и экологизированными нормами. Решение этой актуальной, особенно в последнее время, задачи возможно двояким путем. Наиболее эффективным представляется принятие Федерального закона "О законах и иных нормативных правовых актах", потребность в котором осознана давно и работа над которым велась давно. Для недопущения противоречий и коллизий в таком Законе может быть использован прием выделения норм, регулирующих основные и смежные отношения. Нормы, регулирующие экологические отношения, являющиеся основными, устанавливаются актами экологического законодательства. Нормы, регулирующие экологические отношения в рамках смежных (гражданских, уголовных, административных и иных) отношений, устанавливаются в актах соответствующих отраслей. Последние нормы не могут, не должны противоречить духу, букве норм экологического права, в том числе его принципам. Закон о законах позволит на научной и правовой основе упорядочить все нормотворчество, в том числе установить правила регулирования смежных отношений <27>. В контексте исследуемой проблемы одним из основных таких правил является соответствие экологизированных норм принципам, нормам и духу экологического права. На законотворческой стадии устранение возможных противоречий может обеспечиваться посредством государственной экологической экспертизы законопроектов, реализация которых затрагивает интересы охраны окружающей среды. -------------------------------- <27> С принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях административная ответственность регулируется на федеральном уровне на основе норм Кодекса. На уровне субъектов Федерации нормы об административной ответственности за экологические правонарушения устанавливаются отраслевым, т. е. экологическим законодательством. К примеру, Законом города Москвы "Об экологическом контроле в городе Москве". Если в данном случае есть коллизия между этим Законом и Кодексом об административных правонарушениях, то она должна преодолеваться на основе правил, установленных законодательством об административной ответственности, а не экологическим. С учетом, разумеется, того, что в самом Кодексе об административных правонарушениях оптимально, научно обоснованно регулируются отношения, касающиеся ответственности за экологические правонарушения, т. е. вполне учитываются потребности экологического права в данной сфере.

В отсутствие Федерального закона "О законах и иных нормативных правовых актах" соответствующие задачи научно обоснованной экологизации могли бы решаться головными актами экологического и природоресурсного законодательства - Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ и др. Пока образцом в этом смысле может служить норма, установленная в ст. 3 Земельного кодекса РФ: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В значительной степени посредством научно обоснованной экологизации законодательства может быть достигнута цель, о которой писал О. С. Колбасов: экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль - стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти <28>. Но для достижения этой цели прежде всего само экологическое законодательство должно быть системным, развитым и эффективным. То есть в самом экологическом законодательстве должен предусматриваться потенциально эффективный механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. А экологические требования, установленные актами иных отраслей, должны совершенствовать эколого-правовой механизм, предупреждать коллизии, как пишет Н. И. Хлуденева, или устранять их. А не создавать! -------------------------------- <28> Колбасов О. С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6. С. 90.

Так как целью экологизации является использование средств других, "неэкологических", отраслей законодательства для решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, соответственно, основным критерием научной и правовой обоснованности того или иного решения по экологизации служит усиление или ослабление потенциала экологического права, его механизма. Вопрос о критериях теснейшим образом связан с другим поставленным выше вопросом - о пределах, ограничениях экологизации законодательства. Пределом научно обоснованной экологизации может служить показатель совершенствования эколого-правового механизма. Одно дело - положения Уголовного кодекса РФ. Совсем другое - одиозный образец экологизации - внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ от 18 декабря 2006 г. <29>, в результате чего, как считают специалисты, была разрушена государственная экологическая экспертиза. -------------------------------- <29> См.: СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

На ряд интересных теоретических и прикладных аспектов экологизации обратила внимание И. А. Игнатьева в контексте систематизации экологического законодательства <30>. В частности, отмечается необходимость при определенных обстоятельствах систематизации экологизированных норм: когда они не выполняют своего специфического назначения - например, дублируют без какой-либо необходимости положения, закрепленные в экологическом законодательстве, не развивая их применительно к правовому регулированию смежных с экологическими отношений, не устанавливая особенностей правового регулирования <31>. -------------------------------- <30> Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. N 1. С. 4 - 11. <31> Там же. С. 7.

И. А. Игнатьева обоснованно говорит о мнимой экологизации, осуществляемой лишь по форме, без формулирования реально применимых, действенных правовых норм, подлинно направленных на повышение эффективности правового регулирования экологических отношений для достижения целей, поставленных экологическим законодательством. Мнимая экологизация не должна иметь места в российском законодательстве <32>. -------------------------------- <32> Там же. С. 8.

Обоснованна также озабоченность по поводу опережающего развития экологизированных норм. "Экологизация - процесс, безусловно, желательный для расширения сферы правового регулирования экологических отношений, повышения его качества - все же не всегда оправданна, если соответствующие нормы недостаточно продуманы, проработаны и апробированы в рамках экологического законодательства. Иначе говоря, если законодатель смутно представляет назначение и результаты создания того или иного правового института либо некоторых правовых норм, то нецелесообразно усиливать непонимание и юридические ошибки, внедряя эти пока не оформившиеся правоположения в смежные отрасли законодательства" <33>. -------------------------------- <33> Там же. С. 9.

Таким образом, экологизация законодательства - потенциально прогрессивный процесс, направленный изначально на совершенствование правового механизма природопользования и охраны окружающей среды, осознанный специалистами и властью, - осуществляется не всегда последовательно, с ожидаемым эффектом, а иногда и создает серьезные проблемы, препятствует достижению целей экологического права. Для обеспечения научно обоснованной экологизации законодательства необходимо создание правовых основ, определяющих в части регулирования экологических отношений научно обоснованное соотношение экологического законодательства и иных отраслей законодательства. Главное - чтобы с учетом имеющихся в обществе и государстве реальных возможностей и средств, в том числе и правовых, посредством экологизации законодательства создавались и поступательно реализовывались правовые условия последовательного достижения целей сохранения благоприятного состояния окружающей среды или его восстановления.

Название документа