Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ КАК СРЕДСТВО ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ

Е. В. МАРЬИН

Марьин Евгений Владимирович - аспирант отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Однако неэффективность структур государственного управления порождает препятствия для развития малого и среднего бизнеса, определяемые большинством исследователей как административные барьеры. Снятие административных барьеров в предпринимательской деятельности позволит увеличить ее экономический эффект. Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" предусматривает следующие основные приоритетные задачи органов государственной власти РФ при проведении государственной политики в сфере развития предпринимательства: уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Таким образом, Указ N 730 был направлен на дебюрократизацию предпринимательской деятельности <1>. -------------------------------- <1> Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной практики // Законодательство и экономика. 2007. N 2.

Экологический аудит как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды выходит за рамки обычного понимания аудита и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности, предусмотренный экологическим правом. К сожалению, в России на данный момент отсутствует детальное законодательное регулирование экологического аудита. Вместе с тем ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляет следующую дефиницию: "Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности" <2>. По нашему мнению, эта общая формулировка не раскрывает правовое значение, смысл данного понятия. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Кроме вышеуказанного Федерального закона N 7-ФЗ были приняты Приказы Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. N 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" и от 16 июля 1998 г. N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации". Вместе с тем на современном этапе развития экологических правоотношений данные нормативные акты потеряли свою актуальность. Таким образом, законодательство закрепляет экологический аудит, но не предусматривает порядок его реализации. Однако со времени переговоров России и ВТО такие попытки предпринимались. Речь идет о введении в законодательную базу РФ стандартов серии ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента". Отправной точкой развития российского законодательства в области экологического аудита могут служить следующие принципы Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 1992 г.: для достижения устойчивого развития охрана окружающей среды должна быть составной частью процесса развития и не может рассматриваться в изоляции от него (принцип 4); государства должны обеспечить принятие эффективного экологического законодательства. Экологические стандарты, цели управления качеством окружающей среды и приоритеты должны отражать аспекты устойчивого развития (принцип 11) <3>. -------------------------------- <3> Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию // СПС "КонсультантПлюс".

В России принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который предусматривает использование регламентов и стандартов в процессе осуществления хозяйственной деятельности юридического лица. Сфера применения Федерального закона "О техническом регулировании" включает в себя регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, она включает в себя не только весь жизненный цикл продукции, но и процессы ее производства. В соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ особое внимание уделяется безопасности продукции и процессов производства. Следовательно, проблема безопасности является приоритетной сферой правоотношений и затрагивает вопросы охраны окружающей среды (которым уделяет значительное внимание Европейский союз) <4>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

Принимая во внимание Федеральный закон N 184-ФЗ, следует учесть, что стандарт серии ИСО 19011-2003 является не техническим, а универсально-управленческим, детально регулирующим порядок организации управления охраной окружающей среды. Более того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам и может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. Вместе с тем в практике подобные стандарты российскими правоприменителями не применяются, так как нормативное регулирование экологического аудита находится в стадии становления. Таким образом, стандарты требуют доработки исходя из особенностей нашей страны. Об этой проблеме упоминают ученые <5> и практические работники <6> в области охраны окружающей среды, но их слова не становятся формально определенными, установленными и охраняемыми государством нормами права. Следовательно, можно констатировать, что в России существует проблема игнорирования требований стандартов. -------------------------------- <5> См.: Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 2006. <6> Чикунова Е. П. Экологический аудит: проблемы и перспективы // Менеджер-эколог. 2006. N 5. С. 36 - 41.

Как известно, экологический аудит подразделяется на обязательный и добровольный. Однако в данной области существует пробел, так как нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита. Вместе с тем благодаря добровольному экологическому аудиту происходит устранение административных барьеров для входа организаций на рынок, что способствует конкуренции и оказывает положительный эффект на потребителя. После положительного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т. е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Интересно отметить, что за рубежом банк, выдавая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска, исходя из экологически защищенной деятельности заемщика. Юридическое лицо, которое эффективно внедряет программы экологического аудита, тем самым показывает, что ведет открытую экологическую политику, предоставляя потребителям гарантии в наличии обязательства в отношении управления охраной окружающей среды. Таким образом, экологический аудит устраняет административные барьеры, ведущие к уходу предприятия в теневую экономику, предупреждая экономические потери потребителей от завышения розничных цен юридическими лицами вследствие включения в них непроизводственных издержек, которые связаны с преодолением тех же административных барьеров, и позволяет увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей (в связи с возможностью выхода на международный уровень), а также улучшить "зеленый" имидж организаций и рыночную долю. Широко известно, что зарубежные инвесторы сталкиваются в Российской Федерации с множеством административных барьеров, которые связаны со сложившейся административной практикой на всех уровнях государственного и муниципального управления. По мнению иностранных инвесторов, до сих пор главным препятствием являются локальные бюрократические барьеры <7>. Следовательно, экологический аудит позволяет удовлетворить запросы инвесторов и расширить доступ организаций к зарубежному капиталу. -------------------------------- <7> Нарышкин С. Е. Формирование институциональных предпосылок активизации инвестиционного процесса в России // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 60.

Однако до настоящего времени на законодательном уровне не урегулированы основные вопросы, возникающие в связи с назначением и проведением экологического аудита: отсутствуют указания на возможность, основания и правовые последствия обязательного назначения и проведения экологического аудита; не определены меры по защите конфиденциальной информации и порядок использования такой информации, полученной при проведении аудита; не закреплены квалификационные требования к аудиторам; не установлен порядок отнесения расходов, связанных с проведением экологического аудита, на цели налогообложения; оказание услуг по проведению экологического аудита не обозначено в качестве самостоятельного вида экономической деятельности в действующих классификаторах видов экономической деятельности и др. <8>. -------------------------------- <8> Петрова Т. В. Правовые проблемы экологического аудита // Аграрное и земельное право. 2007. N 1. С. 124.

В связи с этим многие государственные деятели предлагают принятие специального Федерального закона "Об экологическом аудите" <9>. -------------------------------- <9> Смирнов Е. Е. Актуальные проблемы экологического аудита // Аудитор. 2004. N 12. С. 8.

Однако подобные предложения представляются нам необоснованными, ведущими к компиляции уже действующих правовых норм, к определенным изменениям в структуре надзорных природоохранных органов и, соответственно, к бессмысленным финансовым затратам в рамках проходящей административной реформы и росту бюрократического аппарата. Если следовать правилу "Каждому виду аудита - отдельный федеральный закон", то это приведет к путанице и громоздкости федерального законодательства в сфере аудиторской деятельности. Т. В. Петрова утверждает, что "ошибочным является мнение относительно возможности применения к отношениям в сфере экологического аудита федерального законодательства об аудиторской деятельности, т. е. о финансовом аудите" <10>. С данной позицией нельзя полностью согласиться, так как элементы общего и экологического аудита аналогичны и тождественны по своей природе. Подобная тождественность неизбежна в силу того, что экологический аудит - это вид общего аудита, и они соотносятся как целое и часть. Необходимо тесно законодательно связать финансовый аудит с экологическим, для того чтобы проведение последнего имело определенную экономическую эффективность и целесообразность. Вместе с тем важно отметить, что экологический аудит затрагивает специфические сферы хозяйственной и иной деятельности, связанные с негативным воздействием на окружающую среду, и должен рассматриваться как комплексный институт экологического права, включающий в себя финансовый, технологический, аудит чрезвычайных ситуаций и другие виды аудита, имеющие отношение к охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. -------------------------------- <10> Там же.

В широком смысле слова экологический аудит понимается как неотъемлемый элемент обеспечения экологической безопасности и эффективной экологической политики России. Использование экологического аудита как инструмента экологической политики России в рамках проводимых административных преобразований требует своего законодательного регулирования. В частности, для достижения стратегических целей экологической политики России в рамках устойчивого развития Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" предусмотрено: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов; необходимо эффективное управление качеством окружающей среды как на федеральном, так и на региональном уровне. Подобное управление достигается посредством активного внедрения программ экологического аудита. Таким образом, решение поставленных автором данной статьи проблем видится в принятии Постановления Правительства "Об организации и проведении экологического аудита в РФ". В его основу могут лечь основополагающие принципы и международные стандарты, которые обретут форму, подходящую для российской правовой системы: постановления Правительства, причем его нормы должны носить императивный характер и детально регулировать многие процедуры (начиная от предпосылок экологического аудита, структуры, содержания и порядка проведения обязательного экологического аудита и заканчивая получением экологического сертификата с фирменными знаками соответствия стандартам международного уровня серии ИСО 19011-2003). Во-вторых, необходимо изменить менталитет российского предпринимателя относительно охраны окружающей среды. Нужно доказать преимущества использования добровольного экологического аудирования, которое является перспективной и очень важной составляющей экологической политики любого солидного предприятия. Также необходимо стремиться к повышению российской экологической бизнес-культуры и бизнес-этики посредством проведения различных разъяснительных семинаров по экологическому аудиту, привлекая российских специалистов и профессионалов международного уровня. В связи с вышеизложенным важно отметить, что административные барьеры снимаются посредством дачи взятки. С высотой барьера увеличивается и размер взятки, поэтому активное внедрение и законодательное закрепление экологического аудита позволит в рамках правового поля снять административные барьеры и решить ряд задач: определиться с его положением в системе экологического права; снизить вероятность наступления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; повысить эффективность контроля государства за соблюдением экологического законодательства; снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду; эффективно внедрить механизм оценки и минимизации экологических рисков при подготовке соглашений о разделе продукции; усилить экологическую безопасность России; улучшить качество жизни населения за счет оздоровления окружающей среды, сохраняя жизнь и здоровье нынешнего и будущих поколений, исходя из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью"; увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей в связи с возможностью выхода на международный уровень; удовлетворить критерии инвесторов и расширить доступ к зарубежному капиталу; предоставить потребителям гарантии, что существует обязательство в отношении управления охраной окружающей среды; улучшить "зеленый" имидж организаций и увеличить их рыночную долю; соблюсти критерии сертификации юридических лиц; усилить контроль юридических лиц за издержками; стимулировать природоохранную деятельность юридических лиц. В целях устранения административных барьеров был принят ряд законов, снижающих некоторые контрольно-надзорные процедуры органов государственной власти. В частности, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", закрепил исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Как следует из анализа российского законодательства, термины "аудит", "аудиторская деятельность" должны пониматься в узком смысле, т. е. как деятельность исключительно в сфере финансового аудита, не включающая экологический и иные виды аудита. Отсутствие экологического аудита в перечне лицензируемых видов деятельности объясняется неопределенным предназначением данного инструмента в рамках экологического законодательства. Статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" содержит правовое определение экологического аудита, но не дает представления относительно его места в правовом механизме охраны окружающей среды. В этих условиях экологический аудит остается чужеродным элементом, попытки практического применения которого наталкиваются на нежелание законодателя определить его место, функции, задачи, юридические последствия и т. п. <11>. -------------------------------- <11> Новикова Е. В., Петрова Т. В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2003. N 3. С. 14.

Таким образом, необходимы: разработка специального организационно-правового механизма регулирования экологического аудита с четкими функциональными обязанностями и ответственностью участников; наличие независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности требований экологического законодательства. Также на федеральном уровне следует определить случаи проведения обязательного экологического аудита, например, при учете экологических показателей в процессе приватизации предприятий или при реализации процедуры банкротства. Кроме того, необходимо предусмотреть проведение экологического аудита как предварительной стадии государственного экологического контроля и эффективного средства снятия административных барьеров.

Название документа