Нижегородский опыт реформирования аграрных отношений на современном этапе земельной реформы в Российской Федерации

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ф. П. РУМЯНЦЕВ

Румянцев Ф. П., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского.

Нижегородская область была одним из основных полигонов реформирования аграрного сектора российской экономики в условиях современных рыночных преобразований. В 1994 г. был проведен Нижегородский эксперимент, по результатам которого Правительство Российской Федерации приняло два Постановления "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области" от 15 апреля 1994 г. <1> и "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области" от 27 июля 1994 г. <2>. В основу данных Постановлений Правительства РФ легли положения "Программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области", утвержденной распоряжением губернатора Б. Е. Немцова от 25 октября 1993 г. N 15479-р. -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1994 г. "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области" // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1408 (утратил силу). <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 1994 г. "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области" // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1787 (утратил силу).

Разработка региональной модели реорганизации сельскохозяйственных предприятий началась в 1992 г. с помощью Международной финансовой корпорации. Программа получила название "ЗЕРНО" (Земельная реформа Нижегородской области). Экс-губернатор Нижегородской области Б. Немцов выступил инициатором проекта, целью которого было определение механизма реорганизации сельскохозяйственных предприятий в рамках действующего российского законодательства. По словам Б. Немцова: "Основной смысл нашей программы состоит в повышении дисциплины. Я уверен, что ради одного этого уже стоит проводить реорганизацию. Без наведения порядка ничего не изменить. Без отделения балласта бездельников от здорового крестьянина нам никакие аграрные проблемы не решить" <3>. Пафос таких заявлений очень напоминает знаменитые изречения великого российского реформатора начала прошлого века П. А. Столыпина. Однако такое сходство было только внешним. Петр Столыпин, в отличие от современных реформаторов, разрушая сельскую общину, созидал новую сильную российскую деревню, всемерно поддерживая реализацию идеи укрепления частного собственника на земле, и статистика тех времен убедительно подтверждает значительные положительные итоги в подъеме сельского хозяйства России от проводимых столыпинских преобразований. В частности, столыпинское реформирование землеустройства содействовало расширению посевных площадей крестьянских хозяйств, что явилось прогрессивным фактом его проведения. Так, в Нижегородской губернии за годы столыпинской реформы посевной клин увеличился на 9,4% <4>. Итоги же современного реформаторства носят разрушительные последствия в состоянии сельскохозяйственного производства и уровне благополучия крестьянской жизни. Только в Нижегородской области за 15 лет проводимой земельной реформы посевная площадь уменьшилась более чем на 500 тыс. гектаров и продолжается дальнейшее сокращение обрабатываемой пашни. -------------------------------- <3> Немцов Б. Крестьянская Россия // Земля Нижегородская. 1994. N 26. С. 3. <4> Седов А. В. Аграрная реформа П. А. Столыпина. Нижегородский край. Горький: Волго-вятское книжное издательство, 1968. С. 111.

Для осуществления намеченной программы была сформирована группа специалистов из числа российских и зарубежных экспертов, которой была поручена разработка проекта приватизации земли и реорганизации сельхозпредприятий Нижегородской области. Было отобрано шесть хозяйств - типичных коллективных сельскохозяйственных предприятий, на практическом опыте реорганизации которых предполагалось исследовать типовую модель. При Нижегородском региональном институте экономики и управления АПК был создан федеральный центр по приватизации сельскохозяйственных предприятий, финансирование которого осуществлял Всемирный банк реконструкции и развития. На базе этого центра проходили всероссийские, межрегиональные совещания, семинары, конференции с привлечением представителей федерального и региональных органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, ученых-аграрников, специалистов сельскохозяйственных предприятий, фермеров. Основной задачей нижегородской программы являлась выработка простой и понятной схемы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий, которую можно было бы применить по всей России <5>. Основными этапами реформирования сельскохозяйственных предприятий по Нижегородской модели являлись: 1 - информационная кампания; 2 - формирование и государственная регистрация предприятий различных организационно-правовых форм, предусмотренных законодательством РФ, а также государственная регистрация лиц, изъявивших желание заниматься индивидуальной трудовой деятельностью; 3 - подготовка и проведение внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества; 4 - передача земли и имущества юридическим и физическим лицам, получившим их на аукционах; 5 - совершение предусмотренных законодательством сделок с земельными долями и имущественными паями. -------------------------------- <5> Голышев М. Е. Рекомендации по осуществлению программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области. Н. Новгород: РИО.

Следует отметить, что Нижегородская модель была рассчитана только на те хозяйства, где уже были получены свидетельства о праве собственности на земельные доли и имущественные паи. Собственники земельных долей и имущественных паев могли принимать решение о создании коммерческих организаций установленных законом форм и крестьянских (фермерских) хозяйств. По признанию директора Департамента сельского хозяйства и продовольствия Администрации Нижегородской области В. Сметова, "экономические стимулы играли немаловажную роль в популяризации программы. Так, победителям аукциона из бюджета области выделялись льготные кредиты на длительный срок. Кроме того, распоряжением губернатора в реформированных сельскохозяйственных предприятиях на баланс местных администраций передавались объекты социальной сферы и инженерной инфраструктуры. Действовали также другие льготы по налогообложению за счет областного бюджета <6>. Как отмечал экс-губернатор Б. Е. Немцов, "был выработан практический механизм реорганизации сельхозпредприятий и приватизации земли теми, кто непосредственно живет и работает на этой земле" <7>. -------------------------------- <6> Сметов В. Б. Претворение в жизнь Нижегородской программы реформирования сельскохозяйственных предприятий // Сельская жизнь. 1994. 7 июня. <7> Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в Нижегородской области. М.: АККОР, 1994. Ч. 1, 2.

Правительство РФ стало активно распространять по всей России Нижегородскую модель. Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г. "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области" были одобрены для использования семь специальных документов. Среди них важнейшим являлся Примерный устав сельскохозяйственного производственного кооператива. Критикуя Примерный устав 1994 г., В. Демьяненко отмечает, что согласно нормам данного документа "исключенные из кооператива, по-видимому, станут батраками у "здорового крестьянства", но страна земельных батраков, как справедливо заметил А. Солженицын, никогда не станет страной демократии" <8>. -------------------------------- <8> Демьяненко В. Плод поспешного нормотворчества // Российский экономический журнал. 1994. N 10. С. 23.

Противники Нижегородской модели наиболее остро критиковали предусмотренный ею раздел земель и имущества реформируемого хозяйства <9>. По этому поводу необходимо отметить следующее. Еще в Рекомендациях по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г., отмечалось, что в ходе реорганизации там, где это экономически целесообразно, хозяйства могут быть разукрупнены и каждая часть хозяйства реорганизуется по своей схеме <10>. В нижегородской программе был предусмотрен механизм раздела земель и имущества хозяйства между создаваемыми организациями на основе земельных и имущественных аукционов. Но она могла применяется и в тех случаях, когда хозяйство реорганизуется и как единое целое. -------------------------------- <9> Палладина М. И. О дальнейшем развитии аграрной реформы // Государство и право. 1997. N 1. С. 46. <10> Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство. М.: Юридическая литература, 1994. С. 75.

В. Я. Язун, критически анализируя основные положения нижегородской программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий, отмечает, что применение Нижегородской модели приводит к дроблению сельхозпроизводства, а в мире наблюдается его концентрация <11>. В результате реорганизации по Нижегородской модели во вновь образованные крестьянские хозяйства перешло от 1% до 5% сельскохозяйственных угодий реорганизованных сельскохозяйственных предприятий. -------------------------------- <11> Язун В. Я. Экономические и социальные последствия реформирования сельхозпредприятий по Нижегородской модели. М.: Крестьянские ведомости, 1995. С. 16 - 20.

По данным 57 хозяйств, реорганизованных в Нижегородской области, собственники распорядились своими земельными долями следующим образом: - передали земельные доли в аренду - 90,7%; - внесли земельную долю в уставный капитал реорганизованных предприятий - 1,5%; - продано земельных долей, в т. ч. физическим лицам, - 0,6%; предприятиям - 0,3%; - использовано собственных земельных долей при организации крестьянского (фермерского) хозяйства - 1,5%; - не востребовано собственниками и передано в доверительное управление - 5,1%. Приведенные статистические данные позволяют заключить, что на данном этапе реорганизации сельскохозяйственных предприятий не произошло значительного перераспределения земельной собственности между физическими лицами. Число покупок физическими лицами, включая и глав крестьянских (фермерских) хозяйств, по земельными долям не превысило 0,6%. Концентрации земельной собственности в руках отдельных граждан не произошло - покупателем в большинстве случаев выступало сельскохозяйственное предприятие как юридическое лицо. Директора новых предприятий имели в уставных капиталах 0,8-2,8% акций. Покупки долей участия производились в основном у пенсионеров по их предложению по договорной цене. Следует отметить, что внутрихозяйственный аукцион по распределению земли и имущества при реорганизации коллективных хозяйств, лежащий в основе нижегородского эксперимента, не был воспринят в большинстве регионов России, и в первую очередь там, где губернаторы вели более прагматичную политику и меньше "увлекались" реформаторством, стремясь сохранить и поддержать крупных товаропроизводителей. В качестве таких примеров можно назвать Орловскую, Самарскую области, Республики Татарстан, Чувашию, Краснодарский край и ряд других регионов, и практика показала, что именно в тех субъектах Российской Федерации, которые не пошли по "нижегородскому пути" реформирования сельскохозяйственных предприятий и не применили у себя программу Б. Е. Немцова, результаты оказались менее плачевными, и эти области и регионы не имеют в настоящее время той степени разорения и упадка сельскохозяйственного производства, как это наблюдается в Нижегородской области. В заключение следует подчеркнуть, что Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий, утвержденная Правительством РФ, по своей сути в целом была направлена на принудительную реорганизацию, а другими словами - на развал колхозов и совхозов, она не была воспринята положительно и не нашла поддержки ни среди руководителей, ни среди рядовых тружеников села. Одним из главных итогов ее реализации является продолжающееся разорение хозяйств и запустение земель сельскохозяйственного назначения, что подтверждают данные ежегодных отчетов областного управления Роснедвижимости о наличии и состоянии земельных ресурсов Нижегородской области. Проанализированный опыт аграрных преобразований, проведенных в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, позволяет охарактеризовать их как экспериментальное реформаторство, проведенное над многострадальной российской деревней политиками, которые обрекли ее своими разрушительными, непоследовательными популистскими решениями на развал и вымирание. Затеяв крупномасштабные аграрные преобразования, политическая власть не только не сумела обеспечить надлежащую поддержку и защиту отечественного производителя сельхозтоваров, но зачастую искусственно ставила его в неравные экономические условия, заведомо обрекая российское сельскохозяйственное производство на разорение.

Название документа