Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений

КЛАССИФИКАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

С. В. РАСКОШНОВА

Раскошнова С. В., аспирантка юридического факультета кафедры конституционного и муниципального права ХГАЭП.

Эффективное разграничения полномочий между уровнями публичной власти является основой продуктивного баланса полномочий, распределения общественных финансов, усиления ответственности и контроля за исполнением полномочий и использованием финансовых средств. Существует множество вариантов классификации полномочий органов публичной власти. Во всех государствах полномочия местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия. Такой подход к компетенции властей был закреплен Европейской хартией местного самоуправления (п. 2, 4, 5 ст. 4) <1>. Наряду с данной классификацией законодательство многих стран предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные). Некоторые ученые называют в качестве признаков классификации полномочий органов власти типы субъектов властных правоотношений и виды предметов ведения, по которым они осуществляются <2>. В соответствии с данными критериями выделяют правоприменительные, регулирующие, контрольные и обеспечивающие полномочия. -------------------------------- <1> См.: О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. <2> См., например: Берг О. В. Классификация властных полномочий и оптимизация системы органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 3. С. 5.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на использование и охрану земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иные смежные отношения предусматриваются п. 2 ст. 3 ЗК РФ <3>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2001. 30 окт.

В результате анализа действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами) <4>. В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель. Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель можно разделить на несколько групп. Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Согласно ч. 1 ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления обладают полномочиями в области градостроительства, а именно устанавливают с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территории городских и сельских поселений. Водный кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) <5>, Лесной кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) <6>, Федеральный закон "О животном мире" <7>, Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" <8>, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <9> не содержат перечня прав и обязанностей муниципальных органов соответственно в области отношений по охране и рациональному использованию вод, лесов и животного мира, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ) <10>, а также Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ) <11> предусматривают полномочия муниципальных органов власти по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения. -------------------------------- <4> См.: Анисимов А. П., Алексеев А. П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Юридический портал LawMix. htm. <5> Федеральный закон от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. <6> Федеральный закон от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <7> Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <8> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. <9> Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399. <10> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <11> Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

Таким образом, федеральные законы закрепляют общие положения о полномочиях муниципальных органов в сфере земельных отношений. Представляется обоснованным закрепить в Земельном кодексе РФ и других федеральных законах, регламентирующих смежные земельным правоотношения, соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями, тем самым установить единые (базовые) правовые основы определения полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Название документа