Противоречия Лесного кодекса РФ и новая концепция правового регулирования лесных отношений

ПРОТИВОРЕЧИЯ ЛЕСНОГО КОДЕКСА РФ И НОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Г. Е. БЫСТРОВ

Быстров Г. Е., заведующий кафедрой аграрного права Российского государственного аграрного университета - МСХА имени академика К. А. Тимирязева, доктор юридических наук, профессор.

Главный недостаток Лесного кодекса РФ 2006 г. <1> (далее - ЛК РФ) состоит в том, что вопреки декларированию федеральной собственности на леса он ослабляет систему государственного управления лесами, оставляет без решения важнейшие проблемы сохранения и воспроизводства российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба. Как следует из содержания ЛК РФ, приоритетное значение для определения правового режима лесов имеют не сами леса как древесно-кустарниковая растительность, а земли, на которых они произрастают. Такой вывод следует из п. 2 ст. 6 ЛК РФ, в котором записано, что целевое назначение земель, на которых располагаются леса, определяет их использование, охрану, защиту и воспроизводство. -------------------------------- <1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Статья 7 ЛК РФ "лесной участок" определяет как "земельный участок, границы которого устанавливаются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 настоящего Кодекса". Другого определения не дано, а предложенное определение понятия "лесной участок" напрямую относит его к сфере действия земельного законодательства, что приводит к ограничению сферы действия лесного законодательства и замене его земельным законодательством, в соответствии с которым определяются и формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий. Такое замещение понятий объясняется сознательным желанием авторов ЛК РФ вывести отношения, связанные с оборотом лесных участков, переводом лесных участков и земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе и включенных в гражданский оборот, из сферы действия лесного законодательства и распространить на них как общие принципы и положения ГК РФ, регулирующие сделки со всеми объектами недвижимости, так и земельное законодательство, устанавливающее порядок использования и охраны земель лесного фонда. Тем самым завуалированно создается возможность приватизации лесов без введения частной собственности на них путем изменения целевого назначения занятых лесами земель. Кроме того, следует отметить, что, так же как и Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, п. 1 ст. 8 ЛК РФ устанавливает исключительное право федеральной государственной собственности на лесной фонд, не допускает передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ, не производит разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. В ЛК РФ не проведено разграничения прав собственности на земли лесного фонда между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, не содержатся ссылки на нормы законодательства в этой части, которые могли бы быть основой такого разграничения, поэтому вопросы распределения полномочий между указанными субъектами права практически не имеют под собой правовой основы. В ЛК РФ прямо не говорится о передаче лесных земель и лесных участков в частную собственность и возможности приватизации лесов. Законодатель отказался также от концепции, согласно которой гражданам и юридическим лицам предоставлялось право приобретать в собственность арендуемые лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности по истечении 15 лет с момента заключения договора. Несостоятельной была признана юридическая конструкция долгосрочных договоров аренды лесных участков на срок до 99 лет по тому мотиву, что предельные сроки таких договоров должны рассматриваться как завуалированная форма приватизации лесных угодий. Лесной и Водный кодексы РФ, как того и желают их разработчики и лоббисты, призваны легализовать теневые операции с землями государственного лесного фонда, по которым под видом договора аренды лесных участков оформляются соглашения о купле-продаже участков лесного фонда, предназначенных для строительства жилых домов, вилл и коттеджей. Так, за период с 2002 по 2004 г. по лесному фонду, находящемуся в ведении Агентства лесного хозяйства Московской области, передано в аренду на 49 лет под культурно-оздоровительные цели 1 тыс. участков на площади 3 тыс. га, расположенных в запретных полосах лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; лесах зеленых зон поселений и хозяйственных объектов; лесах первого и второго поясов зон унитарной охраны источников водоснабжения; лесах первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; особо ценных лесных массивах; лесах, имеющих научное или исторической значение. Такая позиция закона по легализации криминального рынка земли и леса развращающим образом действует на рядовых граждан России, создает социальное напряжение, подрывает законность, поддерживает и питает мысль о правильности поговорки "Закон, что дышло, куда повернул, туда и вышло". Есть также серьезные основания опасаться, что снятие всяких ограничений на перевод лесных земель в земли поселений и другие категории земель, полная отмена общественных слушаний и экологической экспертизы при приватизации наиболее дорогих пригородных лесных земель несколькими тысячами наиболее богатых людей до выборов в Государственную Думу РФ в декабре 2007 г. приведет к существенному снижению экологических функций экосистем, к нарушению конституционных прав граждан на здоровую окружающую среду. Лоббирование приватизации лесов достигло того уровня, когда лоббисты преодолели противодействие государственных органов, общественных организаций, экологов, бизнесменов, ученых и добились введения в действие ЛК РФ с 1 января 2007 г., несмотря на отсутствие в федеральном бюджете финансирования реформы управления в лесном хозяйстве и отсутствие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ЛК РФ. Однако если законодатель признал возможным установить многообразие форм собственности на лесные участки из земель поселений и иных категорий, не относящихся к лесному фонду, необходимо ввести изменения и дополнения в ЛК РФ и урегулировать процесс передачи собственности на лесные участки и оборота лесных участков непосредственно в ЛК РФ. Из Кодекса должны быть исключены бланкетные нормы, содержащие отсылки к иным нормативным правовым актам земельного законодательства (п. 2 ст. 8 ЛК РФ) по таким важным проблемам, как формы собственности на леса, основания и порядок передачи лесных участков в иные формы собственности, так как правоотношения собственности на леса определяют содержание государственного управления, лесопользования, иных институтов лесного права и должны быть урегулированы в ЛК РФ. Поскольку каждая форма собственности (тип собственника и объекты имущества, которые могут находиться в собственности) - государственная собственность (федеральная собственность на лесные участки, собственность на лесные участки субъектов РФ); муниципальная собственность на лесные участки и лесные угодья; собственность граждан и юридических лиц на лесные участки и лесные угодья - имеет свои особенности, в главе 1 "Общие положения" ЛК РФ каждой форме собственности должна быть посвящена отдельная статья. В соответствии с конституционной теорией социальных функций частной собственности на леса в ЛК РФ должны быть внесены изменения и дополнения, содержащие публично-правовые ограничения частной собственности на леса. В соответствии с требованиями ст. 129 Гражданского кодекса РФ может быть либо издан специальный Федеральный закон "Об обороте земель лесного фонда", разработка и принятие которого предусматривается распоряжением Правительства РФ от 28 января 2005 г. N 84-Р <2>, либо установлен запрет оборота лесных участков из лесного фонда и лесных участков, расположенных на землях обороны. При этом должен быть обеспечен приоритет перед гражданским и земельным законодательством лесного законодательства, в котором должны быть сохранены базовые понятия "лесные земли", "лесной участок", закреплен принцип о регулировании, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов в соответствии с целевым назначением лесов, а не земель, на которых они произрастают. -------------------------------- <2> См.: СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 427.

Беспредельный либерализм ЛК РФ проявляется также в том, что он устанавливает чрезмерно длительный срок аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, - до 49 лет, что является завуалированной формой приватизации лесных участков. Как свидетельствует опыт зарубежных стран, в том числе и Германии, на практике широко распространены доказавшие эффективность среднесрочные договоры аренды лесных участков от 10 до 25 лет, подлежащие возобновлению через 10 - 25 лет при условии надлежащего выполнения арендатором договорных обязательств. В связи с этим нуждается в значительном сокращении срок договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, который может быть ограничен 25 годами с предоставлением права на возобновление договора аренды лесного участка добросовестным арендатором. Вполне обоснованными являются сомнения в обоснованности принципа "кто больше заплатит", на котором базируется система аукционов (ст. 78 ЛК РФ). При отсутствии специальных требований к участникам аукционов Кодекс не исключает признания победителями тех структур, которые не имеют отношения к лесному хозяйству и специализируются на рейдерской деятельности и финансовых спекуляциях. Соответствующие изменения следует внести в ст. 78 ЛК РФ, которая должна закрепить преимущественное право на участие в конкурсе предприятий, имеющих мощности по глубокой переработке древесины, если договор предусматривает заготовку древесины. Преимущественное право при равно предложенной ставке платы должно быть закреплено за предприятиями, которые ранее осуществляли соответствующие виды лесопользования, не нарушали законодательство и прошли добровольную лесную сертификацию.

Название документа