Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации и бюджетная деятельность государства

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И БЮДЖЕТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

Н. А. ЛУНИНА

Лунина Н. А., доцент кафедры трудового права юридического факультета Воронежского государственного университета соискатель докторской степени кафедры финансового права ВГУ, кандидат юридических наук.

Федеративное устройство Российского государства, а также наличие системы местного самоуправление объективно породили существование на территории РФ целой системы бюджетов. Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ <1> бюджетная система РФ состоит из трех уровней. Первый уровень образуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень - местные бюджеты. В рамках данного бюджета он подразделяется на два подуровня. Первый образуют бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Второй подуровень образуют бюджеты городских и сельских поселений. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Стремление всех уровней власти к совершенствованию и укреплению бюджетной системы является одним из основных направлений законодательной и правоприменительной практики любого государства как основы своего существования. В настоящее время произошли изменения в правовом регулировании государственной собственности на землю, которые не нашли пока отражения в бюджетном законодательстве. Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Он означает: 1) закрепление доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы в соответствии с законодательством РФ; 2) определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и использованию расходных обязательств. В основу разграничения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации положены доходы от разных форм собственности Российской Федерации, основанные на федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Доходы бюджетов формируются во многом за счет доходов от использования имущества соответствующих форм собственности. Поэтому с бюджетным устройством Российской Федерации тесно взаимосвязана проблема разграничения государственной собственности. В начале экономических преобразований в России надеялись, что после разграничения государственной собственности будут упорядочены многие вопросы. За годы экономической реформы в Российской Федерации отдельные виды имущества разграничены. Процесс же разграничения государственной собственности на землю оказался очень сложным. О необходимости его проведения говорят с 1991 г. Но лишь в Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" <2> выделены федеральные земли. В Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. N 694 <3>, в качестве основных мероприятий и ожидаемых результатов Правительство Российской Федерации обозначило разграничение неприватизированных земель на находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов и в муниципальной собственности. Разграничение планировалось осуществить до 2002 г. Реально процедура проведения разграничения государственной собственности на землю была установлена Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <4>. Предполагалось, что все земли подлежат разграничению. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 745 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 гг.)" предполагалось завершить этот процесс до конца 2007 г. <5>. -------------------------------- <2> САП и ПРФ. 1993. N 51. Ст. 932. <3> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379. <4> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3060. <5> СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4265.

Сложная процедура подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, установленная законом, на практике за пять лет показала, что процесс этот грозит затянуться на долгие годы. С 1 июля 2006 г. в соответствии с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <6>, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" подход к вопросу разграничения государственной собственности на землю изменился. М. Попов, анализируя изменения в законодательстве, правильно отметил, что законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника - Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности <7>. Учитывая сложности при разграничении государственной собственности на землю, законодатель в определенной степени отказался от этого процесса. Никто не ограничивает его. Более того, процедура разграничения государственной собственности на землю стала значительно проще. Но никто теперь и не говорит о ее всеобщей необходимости. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782. <7> См.: Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2006. N 7. С. 66.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю будет осуществляться на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок. Если основанием для регистрации права собственности на земельный участок является нормативный акт, то он указывается в заявлении. В случае если основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является принадлежность земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, то они представляют следующие правоустанавливающие документы на земельный участок: копию акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, изданного в соответствии с законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания; кадастровый план земельного участка; иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают предоставление земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или их предшественниками. В случае если основанием для регистрации права собственности Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является нахождение на данном земельном участке недвижимого имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, то они представляют правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества и кадастровый план земельного участка, подтверждающий нахождение объекта недвижимого имущества на данном земельном участке <8>. -------------------------------- <8> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

Основаниями возникновения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на земельные участки в соответствии со ст. ст. 17 - 19 Земельного кодекса Российской Федерации <9> являются: 1) признание таковых федеральными законами (а муниципальной собственности - и законами субъектов Российской Федерации); 2) право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на которые возникло при разграничении государственной собственности; 3) которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Критерии разграничения государственной собственности на землю закреплены в ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <10>. К ним отнесены: а) форма собственности на объект недвижимости. Если здание находится в федеральной собственности, то и земельный участок относится к федеральной собственности; б) подчиненность субъекта, которому предоставлен земельный участок. Если земельный участок предоставлен органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также казенным предприятием, государственным унитарным предприятием или некоммерческой организацией, созданными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то он относится к государственной собственности субъекта Российской Федерации; в) признание их таковыми федеральными законами (а земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть признаны таковыми также и в силу законов субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с федеральными законами). -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Отсутствие факта ограничения государственной собственности на землю не рассматривается теперь как нерешенная проблема. Неразграниченных земельных участков много. Они и в будущем будут иметь место. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, распоряжение такими участками осуществляется в том случае, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что оно осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти самих этих субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. В городе Воронеже администрация Воронежской области Законом Воронежской области от 28 июня 2006 г. N 59-ФЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Воронеже" <11> наделена полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящимися в черте городе Воронежа. -------------------------------- <11> Коммуна. 2006. 30 июня.

Правда, наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями по распоряжению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, произошло без финансового обеспечения этого полномочия, которое необходимо в силу ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, как виды неналоговых доходов распределяются между соответствующими уровнями бюджетов, как правило, в зависимости от того, от какой формы собственности на имущество получен доход. В Бюджетном кодексе РФ такое разграничение сформулировано довольно расплывчато. Согласно ст. 42 БК РФ в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением средств, получаемых в виде арендной или иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, по ст. 43 БК РФ также подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, за исключением средств, получаемых от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений. Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством РФ о приватизации. Что касается доходов от неразграниченной государственной собственности на землю, то их распределение по доходам предусматривается в федеральных законах о бюджетах на соответствующий год. Например, в Федеральном законе от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <13> закреплено распределение средств, получаемых в виде арендной платы, средств от продажи права на заключение договора аренды и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. К сожалению, в БК РФ такой подход не отражен. -------------------------------- <13> Российская газета. 2006. 22 дек.

В Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить распределение доходов между уровнями бюджетной системы в зависимости от разграниченности права государственной собственности на землю. Доходы от продажи и использования земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований поступают в соответствующие бюджеты в зависимости от формы собственности на них. Доходы от продажи и использования земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, распределяются между бюджетами разных уровней по нормативам в Федеральном законе о бюджете на соответствующий год.

Название документа