О делегированных полномочиях в области охраны окружающей среды и природопользования

О ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ПОЛНОМОЧИЯХ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Э. С. НАВАСАРДОВА

Навасардова Э. С., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой экологического, земельного и трудового права Ставропольского госуниверситета.

Принципиально новая правовая ситуация возникла в результате очередного перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления охраной окружающей среды и природопользованием и выразившаяся в появлении двух групп управленческих полномочий субъектов РФ - собственных и делегированных. Остановимся лишь на некоторых вопросах в порядке их постановки, возникших в связи с перераспределением полномочий в этой сфере отношений. Прежде всего зададимся вопросом: что побудило Российскую Федерацию передать полномочия ее субъектам, зачем вообще затевался этот эксперимент, учитывая тот факт, что с августа 2004 г. (принятие ФЗ N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.) и по декабрь 2005 г. (принятие ФЗ N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. и ФЗ N 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г.) ситуация менялась с точностью до наоборот? Субъекты РФ сначала лишились практически всех полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Отмена некоторых из них была не только не продумана, но порой и абсурдна, например изъятие права вести Красную книгу субъекта РФ, при том что эта деятельность финансировалась из бюджета субъектов Федерации. Это совершенно удивительное с точки зрения здравого смысла решение было воспринято буквально, например, прокурором Ненецкого автономного округа, который обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления главы Администрации Ненецкого автономного округа от 28 мая 2004 г. "О Красной книге Ненецкого автономного округа", ссылаясь на ФЗ N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г., которым была изменена ст. 6 Федерального закона "О животном мире", из нее, в частности, было исключено полномочие по ведению Красной книги субъекта РФ (дело N 63-Г05-90). Однако этим же Законом право ведения Красной книги субъекта РФ было включено в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а ФЗ N 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. право ведения Красной книги возвращено субъектам Федерации и закреплено в ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды". Кстати, учреждение и ведение Красной книги субъектов РФ предусмотрено и новой редакцией от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ ст. 6.1 ФЗ "О животном мире", вступающей в действие с 1 января 2008 г. Отвечая на поставленный вопрос, смею предположить следующее. Осознав возможные экологические последствия реализации норм ФЗ N 122-ФЗ, ряд субъектов РФ обратились к Федеральному Собранию с ходатайствами о возвращении полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. Обоснованием этих предложений являлось справедливое утверждение о том, что существенное сужение экологической компетенции субъектов РФ означает не только ограничение прав субъектов Федерации в части реализации полномочий, предусмотренных ст. 72 Конституции РФ, но и освобождает их от ответственности за состояние природоресурсного потенциала и окружающей среды в целом на соответствующей территории. В обращении Государственной Думы Ставропольского края, кроме того, указывалось, что субъекты РФ юридически и фактически лишились права собственности на все природные объекты, за исключением земель, они отстранены от управления в области охраны окружающей среды и природопользования, что, по существу, лишает смысла нормы пп. "б", "в", "д" ст. 72 Конституции РФ. В том же обращении высказывалась и озабоченность края в связи с изменением бюджетной политики в области перераспределения налоговых поступлений за пользование отдельными видами природных объектов, происходящим на фоне ликвидации целевых экологических фондов, а также отменой принципа целевого использования части средств, полученных в виде различного рода природоресурсных платежей. Дополнительными аргументами могло стать осознание того, что, во-первых, часть существующих полномочий вообще не была распределена, и, во-вторых, те полномочия, что предполагалось передать органам местного самоуправления, им не под силу выполнить, в-третьих, вся ответственность за состояние окружающей среды в регионах перекладывалась на Федерацию. Таким образом, передавая с 1 января 2006 г., а затем с введением с 1 января 2007 г. ЛК РФ и ВК РФ основные исполнительно-распорядительные полномочия в области природопользования и охраны окружающей среды субъектам РФ, сама Федерация не только освобождалась от ответственности в этой сфере отношений, но и получала возможность установления контроля, причем не только за целевым расходованием средств, полученных субъектами РФ в виде субвенций, но и за самим исполнением делегированных полномочий, связав страхом ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по их осуществлению. Для реализации обеих групп полномочий субъекты РФ были вынуждены создавать собственные органы (орган) управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Если ранее в ряде субъектов, где соответствующий орган не был создан, полномочия субъектов в этой сфере общественных отношений исполнялись территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти на основе соглашений, что не противоречило ст. 78 Конституции РФ, то с введением института делегированных полномочий у субъектов не осталось выбора в вопросе: создавать собственный орган исполнительной власти или нет? С. С. Собянин на этот счет отмечает: "...в настоящее время субъекты РФ относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов исполнительной власти региона. С федерального уровня какая-либо модель не навязывается напрямую как императивная" <1>. -------------------------------- <1> Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

Действительно, не навязывается именно модель. Но есть ли у субъектов РФ право не создавать соответствующий орган исполнительной власти? А если создавать надо, то где взять дополнительные бюджетные ресурсы? Ответ на этот вопрос связан с другим вопросом: следует ли считать императивной обязательность исполнения субъектами РФ как собственных, так и делегированных полномочий, предусмотренных базовым Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также федеральными отраслевыми законами? Могут ли субъекты РФ передавать федеральным органам исполнительной власти делегированные полномочия на основании соглашений? В литературе на этот вопрос дается отрицательный ответ. А. В. Мазуров, комментируя ст. 26 нового Водного кодекса РФ, в частности, пишет: "Представляется, что предусмотренное комментируемой статьей "делегирование полномочий" не соответствует ч. 1 ст. 78 Конституции, которая допускает его только по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В данном же случае полномочия передаются не федеральными исполнительными органами государственной власти, а федеральным законом и без соглашения (согласия) органов власти субъектов РФ. Причем если ч. 3 ст. 78 Конституции допускает также и "обратное делегирование полномочий" - от органов исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти по соглашению между ними - то ВК такое делегирование не допускает, не позволяя тем самым субъекту РФ ни отказаться от директивно передаваемых, фактически навязываемых ему и под его ответственность федеральных "водных" полномочий, ни передать федеральным органам исполнительной власти собственные "водные" полномочия, предоставленные ему ВК. Поэтому положения ст. 26 ВК могут быть оспорены органами исполнительной власти субъектов РФ в Конституционном Суде РФ" <2>. -------------------------------- <2> Мазуров А. В. Комментарий к новому Водному кодексу Российской Федерации и ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Частное право, 2006.

В целом, как представляется, в отношении делегированных полномочий А. В. Мазуров прав, поскольку в ст. 26.8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ" речь идет о возможности передачи федеральным органам исполнительной власти на основании соглашения лишь собственных полномочий субъектов РФ. В то же время субъекты, как представляется, могут отказаться от исполнения делегированных полномочий, если эти полномочия не будут обеспечены субвенциями из федерального бюджета. Общий порядок передачи полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ определяется Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ". Его конкретизация содержится в соответствующих законах и подзаконных актах, применительно к исследуемой теме - в нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом конструкции, содержащиеся в соответствующих отраслевых актах, регулирующих отношения в области делегирования полномочий, равно как и практика реализации процедуры передачи и финансового обеспечения этих полномочий, имеет существенные отличия в зависимости от подотрасли экологического права в его широкой трактовке. Так, в частности, если ст. 83 Лесного кодекса РФ требует согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия, а также назначения на должность руководителя этого органа, то аналогичные статьи Водного кодекса РФ (ст. 26) и ФЗ "Об экологической экспертизе" требуют согласования только структуры уполномоченного органа субъекта РФ, а ФЗ "О животном мире" вообще не предусматривает необходимость согласования вопросов структуры и персоналии руководителя уполномоченного органа субъекта РФ. Кстати, что означает словосочетание "структура органов" применительно к указанной процедуре согласования? Как правило, в субъекте РФ создается один уполномоченный орган в области природопользования и охраны окружающей среды, например Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, Министерство экологии и природопользования Московской обл., Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и экологической безопасности Санкт-Петербурга, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской обл. и др. В какой части соответствующий федеральный орган исполнительной власти согласовывает структуру органа исполнительной власти субъекта РФ - полностью или в части касающейся определенной сферы (напр., только в отношении подразделения, занимающегося экологической экспертизой, или всех структурных подразделений)? Отметим также, что, например, в области проведения экологической экспертизы уполномоченными выступают сразу два федеральных органа исполнительной власти - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральная служба надзора в сфере природопользования. Конструкции норм п. 7 и 8 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ" позволяют РФ превратить ее обязанность по финансовому обеспечению исполнения передаваемых полномочий в право, отдавая на административное усмотрение решение вопроса, например, о передаче имущества, необходимого для исполнения делегированных полномочий, или не обеспечивать финансирование деятельности органов управления, включающее содержание аппарата, в том числе штата государственных инспекторов, должностных лиц, проводящих государственную экологическую экспертизу и реализующих иные функции экологического управления. Субъектам РФ предлагается самим создавать дорогостоящую инструментальную базу, без которой невозможно, в частности, выполнять деятельность по осуществлению государственного экологического контроля. Следующий вопрос связан с контролем за исполнением переданных полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Общая норма о контроле и надзоре за исполнением делегированных полномочий содержится в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. Она гласит, что федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ, должны содержать положения, определяющие, в частности, полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Федерации, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий. При необходимости дополнительные отчетные данные представляются в порядке, определяемом Правительством РФ. Цитируемая норма получила разную интерпретацию в экологическом законодательстве. Так, в ст. 83 Лесного кодекса РФ, в ст. 26 Водного кодекса РФ уполномоченному федеральному органу исполнительной власти дано право осуществлять контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Кроме того, этот орган осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ и вносит эти предложения при необходимости в Правительство РФ для принятия решений. В ст. 6 ФЗ "Об экологической экспертизе" уточняется, что контроль осуществляется за полнотой и качеством исполнения переданных полномочий. Федеральный закон "О животном мире" содержит две статьи, посвященные контролю и надзору за исполнением делегированных полномочий. Статья 16.1 регламентирует контроль за осуществлением полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, а ст. 16.2 - порядок изъятия переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий. При этом определение порядка проведения контроля Закон поручает федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства. В ст. 16.2 уточняется, что изъятие соответствующих полномочий возможно в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения. В связи с введенными в экологическое законодательство новыми правовыми конструкциями хотелось бы уточнить, какие предписания об устранении выявленных нарушений, а также какие виды ответственности имеются в виду. Речь идет о распространении такого средства реагирования на выявленные административные правонарушения, как предписания. Или это совершенно новый вид правового воздействия на должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ? Можно ли в полной мере ассоциировать контроль за исполнением делегированных полномочий с государственным контролем, в частности государственным экологическим контролем, ведь проверяться будет исполнение полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования. Нет ясности и в вопросе о праве должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, оспаривать в суде законность применяемых мер ответственности. Нормативно не закреплена процедура выражения несогласия субъекта РФ с изъятием переданных ему на исполнение полномочий, учитывая, что законодательство не связывает неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных полномочий с достаточностью их финансирования, а в ряде случаев с законодательно закрепленным допущением его отсутствия. Вообще сам факт возможного изъятия делегированных полномочий в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения должностными лицами, исполняющими обязанности по осуществлению переданных полномочий, позволяет говорить об идентификации органа управления и его должностных лиц, что вряд ли можно признать верным. Представляется, что поставленные вопросы должны быть решены на законодательном, а не подзаконном, а тем более ведомственном уровне, поскольку в последнем случае уполномоченные федеральные органы исполнительной власти будут создавать эти процедуры, по сути, для себя, что может привести к административному произволу. Достаточно посмотреть на ситуацию, связанную с разграничением объектов, подлежащих федеральному и региональному экологическому контролю, когда, в частности, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в списки объектов федерального контроля внесла, помимо объектов, соответствующих критериям, установленным Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю", КФХ, продовольственные рынки, шашлычные, табачные киоски и т. п. Если даже в случаях, когда права субъектов РФ в области экологического управления установлены законами в виде собственных полномочий, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти игнорируют их (речь идет о реализации субъектами РФ прав в области выдачи разрешений на размещение отходов, которые (разрешения) не признаются территориальными органами Ростехнадзора, а деятельность природопользователей квалифицируется как незаконная со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями), можно не сомневаться в реальности угрозы административного произвола. В подтверждение же возможного регулирования контроля и надзора за исполнением переданных полномочий ведомственными актами свидетельствует Приказ Ростехнадзора от 6 февраля 2007 г. N 46 "О реализации ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", предписывающий своим структурным подразделениям представить проект соответствующего нормативного правового акта.

Название документа