Вопросы совершенствования законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О НЕДРАХ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ

К. М. ИЛЬЯСОВА

Ильясова К. М., главный научный сотрудник НИИ частного права КазГЮУ, доктор юридических наук.

Республика Казахстан является одной из богатейших стран мира с точки зрения запасов полезных ископаемых. Так, из 55 стран, добывающих нефть, Казахстан занимает 24-е место <1>. С момента приобретения Республикой Казахстан государственного суверенитета богатство недр стало одной из важнейших его материальных основ. От того, как они будут использованы, в значительной степени зависят подъем экономики страны и народное благополучие <2>. В связи с этим возросло значение правового регулирования отношений, возникающих в сфере недропользования. В настоящее время законодательство о недрах и недропользовании сформировано и достаточно эффективно действует. Одним из первых законов, регулирующих отношения в сфере недропользования, является Кодекс РК о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г. М. К. Сулейменов отмечает, что Кодекс сыграл большую роль в развитии горнодобывающей отрасли экономики Казахстана, так как заложил правовую основу недропользования в Республике Казахстан <3>. В последующем были приняты Указы Президента РК, имеющие силу закона, от 28 июня 1995 г. "О нефти" и от 27 января 1996 г. "О недрах и недропользовании", которые в 2004 г. переименованы в законы и в настоящее время являются основными законодательными актами, регулирующими отношения в сфере недропользования. -------------------------------- <1> Сулейменов М. К. Правовое регулирование иностранных инвестиций и недропользования в Казахстане // Избранные труды. Алматы, 2006. С. 198. <2> Мухитдинов Н. Б., Мороз С. П. Горное право Республики Казахстан: Учебное пособие. Алматы: Юрист, 2004. С. 5. <3> Сулейменов М. К. Правовое регулирование иностранных инвестиций и недропользования в Казахстане // Избранные труды. Алматы, 2006. С. 194.

С момента принятия указанных законодательных актов Республики Казахстан прошло более десяти лет. Вместе с тем, несмотря на то что законодательство о недрах и недропользовании для Казахстана является одним из экономически и социально значимых, до настоящего времени в нем не нашло отражения решение ряда вопросов, что влияет на инвестиционную привлекательность отрасли, увеличивает риски недропользователей и других участников гражданских правоотношений и создает некоторую неопределенность в возникающих отношениях. Одной из теоретических и практических проблем правового регулирования отношений в сфере недропользования является соотношение норм специального законодательства о недропользовании и норм гражданского законодательства, в том числе норм, регулирующих вещные и обязательственные правоотношения. В соответствии с п. 3 ст. 4 Закона РК от 27.01.1996 "О недрах и недропользовании" (далее - Закон о недрах и недропользовании) гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства, если они не урегулированы нормами данного Закона. Таким образом, нормы гражданского законодательства к рассматриваемым отношениям применяются субсидиарно, в части, не урегулированной законодательством о недропользовании. Следует при этом отметить, что нормы законодательства о недропользовании, регулирующие обязательственные отношения, содержат по ряду вопросов существенные отличия в сравнении с нормами гражданского законодательства, регулирующего аналогичные отношения. Одно из таких различий заключается в установлении различной процедуры расторжения контракта на недропользование в одностороннем порядке в зависимости от того, кто инициирует его расторжение, государство или недропользователь. Например, в соответствии со ст. ст. 401 - 402 ГК РК, если нет соглашения сторон, расторжение договора осуществляется только в судебном порядке. Помимо расторжения договора ГК РК допускает односторонний отказ от его исполнения. Последствием как расторжения договора, так и одностороннего отказа от его исполнения является прекращение обязательства. При этом односторонний отказ от исполнения договора - это внесудебная процедура и допускается по основаниям, предусмотренным ГК РК, иными законодательными актами или соглашением сторон (ст. 404 ГК РК). Сравним приведенные нормы ГК РК с нормами Закона о недрах и недропользовании, регулирующими основания и процедуру расторжения контрактов в сфере недропользования. В ст. 45-2 Закона о недрах и недропользовании установлены основания для расторжения контракта компетентным органом в одностороннем порядке. Из формулировки статьи, таким образом, вытекает, что, в отличие от ГК РК, в сфере недропользования допускается одностороннее расторжение договора по инициативе государства во внесудебном порядке. Так, например, при банкротстве недропользователя компетентный орган в одностороннем порядке расторгает договор. Согласно же нормам ГК РК банкротство контрагента является основанием для отказа от исполнения договора (ст. 404). В то же время в Законе о недрах и недропользовании нет специальных норм, в соответствии с которыми недропользователь вправе требовать расторжения контракта или отказаться от его исполнения. В этой связи расторжение контракта или отказ от его исполнения по инициативе недропользователя регулируется ГК РК. Если в контракте на недропользование не предусмотрены для недропользователя дополнительные основания для отказа от исполнения контракта, недропользователь может отказаться от исполнения договора по основаниям, предусмотренным в ст. 404 ГК РК. Из трех оснований, предусмотренных в п. 2 ст. 404 ГК РК, недропользователь, как правило, может сослаться только на обстоятельства, предусмотренные в подпункте 1 (невозможность исполнения обязательства). Однако при наступлении обстоятельств для отказа от исполнения договора со стороны недропользователя по данному основанию могут возникнуть проблемы с осуществлением права, поскольку при установлении соотношения между нормами Закона о недрах и недропользовании и ГК РК нет полной ясности по вопросу о прекращении обязательства по инициативе недропользователя. На наш взгляд, решение вопроса об основаниях и механизме прекращения обязательств в сфере недропользования обусловлено правовой природой возникающих отношений. В казахстанской научной литературе обосновано, что контракты в сфере недропользования имеют гражданско-правовую природу. Так, по мнению М. К. Сулейменова, нет сомнений в гражданско-правовой природе контракта на недропользование по следующим основным признакам: 1) предметом контракта являются имущественные отношения. Это означает, что основным правовым регулятором рассматриваемых отношений является гражданское право; 2) государство в контрактах на недропользование выступает на равных началах с недропользователем. Это означает, что в таких отношениях на государство распространяется режим юридического лица <4>. -------------------------------- <4> Сулейменов М. К. Правовое регулирование иностранных инвестиций и недропользования в Казахстане // Избранные труды. Алматы, 2006. С. 261.

Далее автор пишет, что практически весь мир переходит к признанию того, что государство, вступая в частноправовые отношения, выступает как обычный субъект частного права, теряющий свои властно-правовые функции и право на судебный иммунитет. То, что мы придерживаемся другой точки зрения, никого не волнует... В мире существует два основных способа предоставления недр в пользование - лицензия и контракт. При выборе законодателем такого способа, как заключение контракта, государство полностью переходит на гражданско-правовые рельсы (само - добровольно, самостоятельно), и отступить от гражданско-правовых принципов (прежде всего равенства сторон, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела - см. ст. 2 ГК) оно не вправе <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 265 - 266.

В связи с изложенным мы признаем, что отличия в механизме прекращения правоотношений в сфере недропользования в зависимости от того, кто инициирует прекращение контракта (государство или недропользователь), нельзя признать обоснованными. Обязательственные правоотношения в сфере недропользования имеют особенности, обусловленные прежде всего социальным значением недр и предметом договора. В этой связи мы считаем, что законодатель вправе в Законе о недрах и недропользовании установить особые или дополнительные основания для расторжения контракта на недропользование или отказа от его исполнения. Вместе с тем процедура прекращения обязательств в одностороннем порядке не может быть различной в зависимости от того, кто ее инициирует, государство или недропользователь. Установление для государства административного внесудебного порядка расторжения контракта в одностороннем порядке, а для недропользователя - только судебной процедуры, на наш взгляд, нарушает прежде всего принцип равенства сторон в гражданских правоотношениях. Аналогичные проблемы возникают при применении норм ГК РК и Закона РК от 23.12.1995 "Об ипотеке недвижимого имущества" (далее - Закон об ипотеке) при залоге права недропользования. Так, в соответствии с п. п. 1 - 2 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства, обеспеченного залогом права недропользования, обращение взыскания на заложенное имущество производится в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. В связи с тем что в Законе о недрах и недропользовании отсутствуют специальные нормы об обращении взыскания на предмет залога и в то же время в п. 1 ст. 14 установлено, что передача права недропользования недропользователем другому лицу осуществляется с разрешения компетентного органа, при обращении взыскания на предмет залога возникает ряд вопросов. Так, например, из п. 1 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании ясно вытекает, что для передачи в залог права недропользования нужно согласие компетентного органа. Но в Законе о недрах и недропользовании отсутствуют нормы о том, нужно ли при обращении взыскания на право недропользования, являющегося предметом залога, разрешение компетентного органа на передачу права недропользования. Если нужно разрешение компетентного органа не только на передачу права недропользования в залог, но и на передачу права недропользования при обращении на него взыскания, то возникает соответственно вопрос о том, нужно ли такое разрешение получить на взыскание или на передачу права недропользования взыскателю, победителю торгов или на всех их участников. Из смысла п. 1 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании вытекает, что разрешение компетентного органа требуется только на передачу права недропользования недропользователем. При продаже права недропользования в порядке обращения взыскания или при передаче его в натуре кредитору, если торги не состоялись (п. 3 ст. 32 Закона об ипотеке), недропользователь не является участником договора, так как стороной таких правоотношений признается организатор торгов (п. 2 ст. 910, ст. 915 ГК РК). Соответственно, на организаторов торгов при обращении взыскания на право недропользования требования п. 1 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании не должны распространяться. Вместе с тем при отчуждении права недропользования, являющегося предметом залога, происходит замена лица в обязательстве. Государство как сторона контракта заинтересовано в переходе права недропользования лицу, которое надлежащим образом исполнит обязательства недропользователя. Однако анализ ст. 14 Закона о недрах и недропользовании не дает ясного ответа на поставленные вопросы. Это делает неопределенной процедуру обращения взыскания на право недропользования и создает условия для субъективизма. Другая часть проблем связана с тем, что в настоящее время законодательство РК не дает четкого ответа на вопрос, возникает ли право недропользования тогда, когда для использования пространства ниже почвенного слоя не требуется заключения контракта с компетентным органом. Законодательство РК в определении понятия "недра" исходит из геометрического подхода <6>. В соответствии с п. 25 ст. 1 Закона о недрах и недропользовании недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса. -------------------------------- <6> См.: Мухитдинов Н. Б., Мороз С. П. Горное право Республики Казахстан: Учебное пособие. Алматы: Юрист, 2004. С. 111; Мухитдинов Н. Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата: Издательство "Наука" Казахской ССР, 1972. С. 115 - 120.

В настоящее время участники гражданских правоотношений вправе пользоваться недрами путем приобретения права недропользования или сервитутов. Право недропользования приобретается путем заключения с компетентным (уполномоченным) органом контракта (для осуществления операций на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу, строительство подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей) или договора (для геологического изучения недр) (ст. 13 Закона о недрах и недропользовании). В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о недрах и недропользовании без заключения контракта на недропользование допускается только добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на земельных участках, принадлежащих недропользователю на праве частной собственности или временного землепользования (п. 3 ст. 10 Закона о недрах и недропользовании). Одним из видов недропользования является строительство подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей (п. 1 ст. 10 Закона о недрах и недропользовании). В п. 45 ст. 45 Закона о недрах и недропользовании под строительством и (или) эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с разведкой и добычей, понимаются строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений для хранения нефти и газа, а также подземных инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод. Из изложенного вытекает, что строительство подземных сооружений иного назначения не относится к недропользованию, и соответственно заключения контрактов на недропользование с компетентным органом не требуется. В частности, ниже почвенного слоя, то есть в недрах земли, строятся фундаменты домов, подземные гаражи, метрополитен, трубопроводы и т. д. Для строительства указанных объектов контракта на недропользование соответственно не требуется. Вместе с тем в соответствии с п. 3-1 Правил предоставления права недропользования, утвержденных Постановлением Правительства РК от 21.01.2000 N 108 (далее - Правила предоставления права недропользования), строительство таких подземных сооружений, как тоннели, метрополитен, подземные путепроводы и инженерные сооружения с глубиной залегания свыше трех метров, осуществляется на основании контракта, заключаемого на основании прямых переговоров. Таким образом, анализ норм Закона о недрах и недропользовании (п. 45 ст. 1, п. п. 1 - 2 ст. 13) показывает, что заключение контракта необходимо только для строительства подземных сооружений для хранения нефти и газа, а также подземных инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод. В то же время согласно п. 10 Правил предоставления права недропользования для строительства подземных сооружений глубиной залегания свыше трех метров необходимо заключение контракта. Соответственно, на практике строительство подземных сооружений необоснованно может быть отнесено к виду недропользования, приобретаемого на основании контракта. Безусловно, нормы законодательного акта имеют приоритет перед нормами постановления Правительства РК. Однако такие противоречия в производных нормативных актах нормам действующих законодательных актов, как показывает практика, являются причинами нарушений норм законодательных актов, поскольку в правоприменительной деятельности приоритет в ряде случаев приобретают нормы производных актов. Строительство подземных объектов, которое в Законе о недрах и недропользовании не относится к форме недропользования (тоннелей, метрополитена, подземных путепроводов, подземных гаражей, фундаментов и др. инженерных сооружений), осуществляется ниже почвенного слоя, то есть в недрах. В связи с тем что заключения контракта на недропользование в указанных случаях не требуется, возникает вопрос о том, что является правовым основанием для пользования недрами для указанных целей. В частности, необходимо ли для этого, помимо соблюдения всех разрешительных процедур на строительство, приобрести права на поверхность земли, то есть соответствующие права на земельный участок, под которым осуществляется строительство подземных объектов. Другой вопрос - относится ли такое строительство к правам на поверхность земли или к правам на недра земли. Как известно, строительство подземных объектов не может быть осуществлено без использования в той или иной степени поверхности земли. Однако ясно, что для строительства многих объектов не требуется использовать всю поверхность земли. В настоящее время в законодательстве нет специальных норм, устанавливающих особенности осуществления строительства подземных объектов без заключения контракта на недропользование. Между тем в последнее время в связи с развитием градостроительства, особенно в крупных городах Казахстана, растет привлекательность строительства подземных объектов. Разрабатываются, например, проекты строительства подземных торговых рядов, подземных гаражей и т. д. Неурегулированность рассматриваемых отношений на практике создает условия для субъективизма и волюнтаризма, соответственно, для коррупции. В частности, распространены случаи, когда для строительства подземных гаражей приобреталось право общей долевой собственности на всю поверхность земли над гаражами. Могут возникнуть и иные ситуации, когда лицу, осуществляющему строительство подземного объекта, необходимо оформить права на всю поверхность земли на платной основе. Между тем в рассматриваемых случаях для того, чтобы приобрести право пользования недрами для строительства подземных объектов без заключения контракта на недропользование, на наш взгляд, помимо разрешительных документов на строительство, достаточно приобрести соответствующие права только на ту часть поверхности земли (земельный участок), который необходим для эксплуатации подземного объекта, например на места въезда (выезда), прохода (выхода). Не углубляясь в исследование проблемы о соотношении прав на земельные участки и недра земли, мы все же хотели бы указать на искусственность законодательной конструкции в решении этого вопроса. Еще в начале прошлого века, отвечая на вопрос, где кончается поверхность земли и начинаются недра, российский юрист А. Л. Борисовский признавал, что внешнего признака для различия поверхности от недр земли нет, так как установить глубину, где оканчивается поверхность и начинаются недра, невозможно. Исходя из анализа складывающихся отношений, автором был сделан вывод о том, что пока я пользуюсь возможными для земли выгодами, не расходуя самого существа ее, как бы глубоко в нее ни проникал, пользуюсь лишь ее поверхностью. Когда же я расходую самую почву, я эксплуатирую недра земли. Для этого нет необходимости в непременном углублении в почву <7>. При строительстве подземных объектов нет расходования почвы. Отсюда следует, что строительство подземных сооружений автор не относил к недропользованию. -------------------------------- <7> Цит. по: Законы гражданские (Свод зак. Т. X, Ч. 1. Изд. 1900, по Прод., 1906, 1908, 1909 гг.) с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Четвертое издание / Сост. И. М. Тютрюмов. Санкт-Петербург: Изд-во "Законоведение", 1913. С. 20.

В Казахстане строительство подземных сооружений для хранения нефти и газа и подземных инженерных сооружений, для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод является формой недропользования (п. 45 ст. 1 и п. 1 ст. 10 Закона о недрах и недропользовании). При строительстве других подземных сооружений не требуется заключение контракта. Освобождение от необходимости заключения контракта в остальных случаях мы не рассматриваем как законодательное исключение такого использования недр из понятия недропользования, поскольку Закон о недрах и недропользовании в определении понятия "недра" исходит из геометрического подхода и, строя без контракта на недропользование подземные объекты ниже почвенного слоя, лицо использует чужое имущество, в частности недра, находящиеся в государственной собственности. Из этого следует, что при строительстве подземных объектов без заключения контракта на недропользование возникает право недропользования, основанием возникновения которого является не контракт на недропользование, а иные юридические факты (юридический состав). Так, например, для некоммерческого использования общераспространенных полезных ископаемых, признаваемого недропользованием (п. 3 ст. 10 Закона о недрах и недропользовании), не требуется заключения контракта на недропользование. Достаточно приобрести в частную собственность или в землепользование земельный участок, на (в) котором находятся такие ископаемые. При строительстве подземных сооружений без заключения контракта в юридический состав, на основании которого возникает право недропользования, входят такие факты, как общее разрешение собственника, данное в законодательстве, приобретение земельного участка в собственность или землепользование, разрешение на строительство. Вместе с тем нам представляется, что использование части земной коры ниже почвенного слоя в соответствии с целевым назначением земельного участка, соответствующим функциям поверхности земли, а не недр земли не должно рассматриваться как недропользование. Поскольку в рассматриваемых случаях земельный участок используется в соответствии с его целевым назначением, то такие формы использования нельзя признавать нарушением исключительной собственности государства на недра земли. В частности, при строительстве поверхностных объектов (зданий, сооружений) используется пространство ниже почвенного слоя, например для строительства фундамента. Но такое использование не противоречит целевому назначению земельного участка. Нельзя построить здание, не проникая в пространство ниже почвенного слоя. Мы считаем, что в таких случаях право на строительство фундамента входит в содержание права на земельный участок. Другое дело, когда права на поверхность земли вторичны и необходимы для эксплуатации подземных сооружений. В этом случае строительство указанных объектов соответствует такой функции недр, как пространственный операционный базис. Соответственно, на наш взгляд, такое строительство входит в содержание права недропользования и в тех случаях, когда заключения контракта на недропользование не требуется. В советской юридической литературе также высказывалось мнение о том, что право на углубление под земную поверхность входит в правомочия землепользователей. Так, Б. В. Ерофеев пишет: "Землепользователь имеет право использовать предоставленный ему земельный участок любым незапрещенным способом. Поэтому неправильно ограничивать право землепользования только поверхностью земельного участка. Как сельскохозяйственное, так и в особенности несельскохозяйственное использование земли всегда может быть связано с углублением под поверхность земельного участка" <8>. -------------------------------- <8> Ерофеев Б. В. Советское земельное право. М.: Высшая школа, 1965. С. 122.

Еще одной из проблем правового регулирования отношений в сфере недропользования является неполнота урегулирования сервитутных прав на недра. Впервые конструкция сервитутных прав на недра была предусмотрена в законодательстве РК в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в Закон о недрах и недропользовании Законом от 11.08.1999 N 467-1. В соответствии с п. 44 ст. 1 Закона о недрах и недропользовании сервитут - это право физических и юридических лиц на ограниченное целевое пользование частью участка недр, предоставленного другим лицам для проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, в случаях, предусмотренных настоящим Законом. Основания возникновения сервитута устанавливаются в ст. 11-2 Закона о недрах и недропользовании. В частности, предусмотрено, что сервитут на участок недр может быть предоставлен заинтересованному лицу только в случае, если правомерное осуществление деятельности таким лицом невозможно без предоставления такого сервитута либо может привести к чрезмерным затратам такого лица. Для получения сервитута лицо, заинтересованное в получении сервитута, обязано достигнуть соглашения о возможности установления сервитута с недропользователем, на участок недр которого должен быть установлен сервитут, и заключить договор об установлении сервитута. Предоставление сервитута осуществляется на основании решения компетентного органа. При недостижении соглашения между претендентом на получение сервитута и недропользователем о возможности установления сервитута или условиях договора об установлении сервитута заинтересованное лицо вправе обратиться в суд. Из приведенных положений Закона о недрах и недропользовании, таким образом, вытекает, что: 1) сервитут может возникнуть только на участок недр, который предоставлен другому лицу, и не может возникнуть на недра, которые не разделены на участки недр и не предоставлены в недропользование; 2) для приобретения сервитута необходимы заключение соглашения с недропользователем, при наличии которого компетентный орган выносит решение о предоставлении сервитута, а также регистрация сервитута. В основании возникновения сервитутных прав, таким образом, лежит сложный юридический состав, включающий как гражданско-правовой договор, так и административный акт (решение компетентного органа). Сервитут является одной из важных правовых форм, в рамках которых осуществляется пользование участком недр, который предоставлен другим лицам для проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей. Включение указанного института в законодательство РК как одного из способов пользования участком недр дает основание полагать, что сервитут необходим в тех случаях, когда для пользования участком недр не требуется заключения контракта на недропользование. В частности, если пользование участком недр носит ограниченный и целевой характер. В п. п. 1 и 3 ст. 11-2 Закона о недрах и недропользовании предусмотрено, что сервитут предоставляется заинтересованному лицу, то есть предоставляется компетентным органом. Вместе с тем из п. 4 этой же статьи вытекает, что сервитут может быть приобретен при переходе права, для обеспечения которого такой сервитут предоставлен. При недостижении соглашения с недропользователем в соответствии с п. 2-2 ст. 11-2 заинтересованное лицо может обратиться в суд. Таким образом, из Закона вытекает, что предоставление сервитута - это не единственный способ его приобретения. В этой связи для придания определенности возникающим отношениям и предотвращения злоупотреблений в правоприменительной деятельности следует в Законе о недрах и недропользовании предусмотреть общую норму об основаниях возникновения сервитутов на участки недр. Необходимо также признать, что необходимость в сервитутах может возникнуть не только на участки недр, находящихся в недропользовании, но и на нераспределенные недра, например для прокладки трубопроводов. Сервитут квалифицируется как ограниченное целевое пользование чужим имуществом для определенных целей. В этой связи возникающим отношениям можно придать определенность только в тех случаях, когда известно, для каких целей сервитут может быть установлен. В частности, анализ законодательства показывает, что в нем нет четкого разграничения между правом недропользования, возникающим на участок недр, и сервитутом, приобретаемым на участок недр, который предоставлен в недропользование, особенно в тех случаях, когда речь идет о строительстве коммуникационных линий. Относится ли это к праву недропользования или к сервитутам? Вместе с тем в отличие от ЗК РК, в котором предусмотрены цели установления сервитутов на земельные участки, которые не носят исчерпывающего характера (для прохода, проезда, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и т. д.) (пункт 36 ст. 12, глава 7 ЗК РК), в Законе о недрах и недропользовании не регулируется вопрос о том, для каких целей может быть предоставлен сервитут на участок недр. Это создает условия для нарушения прав участников гражданского оборота, которые нуждаются в установлении сервитута на участки недр, предоставленных другим лицам для осуществления операций по недропользованию. В частности, в настоящее время для строительства подземных трубопроводов, коммуникационных объектов, не связанных с разведкой или добычей, не требуется заключения контракта на недропользование. Если такие объекты являются наземными, необходимо приобрести сервитут на земельный участок или земельный участок. Это дает основание полагать, что для строительства коммуникаций под почвенным слоем на участке недр, предоставленном другому лицу для недропользования, необходимо приобрести сервитут. Однако отсутствие в Законе о недрах о недропользовании норм, устанавливающих цели предоставления сервитутов на недра, на практике создает неопределенность в возникающих отношениях. На наш взгляд, при установлении соотношения между правом недропользования и сервитутом необходимо исходить из следующих положений: 1) находится объект в "своем" праве или в "чужом" праве; 2) для каких целей приобретается право; 3) каково содержание права пользования. В частности, если потребность в праве пользования возникает в отношении участка недр, ранее предоставленного в недропользование, то есть не на свое имущество, то необходимо на такой участок недр по общему правилу приобретать сервитут, а не право недропользования. В то же время мы считаем, что если один и тот же участок недр необходим одновременно разным лицам для проведения таких операций, как разведка или добыча, то каждый должен на такой участок недр приобрести в установленном порядке право недропользования. Не могут указанные операции осуществляться в рамках сервитутных прав, поскольку содержанием последних является ограниченное целевое пользование чужим имуществом и сервитут не отстраняет обладателя обремененного объекта от владения и пользования. При добыче на одном участке недр разных полезных ископаемых на основании раздельных контрактов та часть участка недр, на которой один из недропользователей осуществляет добычу, не может быть использована другим. То есть право владения и пользования одного отстраняет другого. Поэтому в таких отношениях нет признака сервитута. При осуществлении строительства подземных объектов правовая природа отношений зависит прежде всего от того, осуществляется ли такое строительство в рамках контракта на недропользование или по иному основанию. Так, при разведке и добыче строительство подземных сооружений входит в содержание права недропользования. При строительстве подземных сооружений для хранения нефти и газа или инженерных сооружений для захоронения радиоактивных веществ, сточных вод и вредных веществ, не связанных с разведкой или добычей, право на строительство также входит в содержание права недропользования. В тех же случаях, когда потребность в строительстве подземных сооружений возникает в отношении участков недр, находящихся в недропользовании, строительство, на наш взгляд, может быть осуществлено только в рамках сервитутного права, например для прокладки трубопровода, кабеля и т. д. В соответствии с п. 3-1 ст. 11-2 Закона о недрах и недропользовании сервитут подлежит регистрации в компетентном органе. Закон при этом не устанавливает основания для отказа в регистрации. В соответствии с п. 2 ст. 11-2 запрещается предоставление сервитута в случае, если такое предоставление создает угрозу жизни и здоровью людей или окружающей среде, а равно влечет за собой невозможность проведения либо нерентабельность проводимой на участке недр разведки и (или) добычи. Данная норма может применяться только при вынесении решения о предоставлении сервитута, но не при его регистрации. Значение регистрации сервитута (учетная, правооформляющая или правообразующая <9>) также Законом о недрах и недропользовании не определяется. Важность возникающих отношений, которые затрагивают интересы не только участников гражданского оборота, но и нынешних, а также будущих поколений человечества, дает основание полагать, что в сфере недропользования регистрация должна носить правообразующее значение и до такой регистрации сервитутное право не возникает. В частности, для права недропользования такой вывод вытекает из анализа ряда норм Закона о недрах и недропользовании (ст. 13, п. 9-2 ст. 14, п. 3 ст. 44). -------------------------------- <9> О понятии "учетная, правооформляющая или правообразующая регистрация" см.: Ильясова К. М. Правовой режим недвижимого имущества: проблемы теории и практики: дис... докт. юрид. наук. Алматы, 2005. С. 180 - 195; Она же. О соотношении правообразующей, правооформляющей и учетной регистрации прав на недвижимое имущество в Республике Казахстан // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2006. N 4. С. 54 - 63.

Анализ законодательства о недрах и недропользовании, таким образом, показывает, что в нем не урегулированы или недостаточно урегулированы такие вопросы, как объекты сервитутных прав, основания их возникновения, цели установления сервитутов на недра (участки недр), значение и основания для отказа в регистрации. Еще одним проблемным вопросом, возникающим в сфере недропользования, является вопрос об особенностях принудительного прекращения права недропользования. В соответствии с законодательством о недрах и недропользовании право недропользования может быть прекращено в добровольном или принудительном порядке. В частности, в добровольном порядке право недропользования прекращается при передаче. Передача права недропользования означает наделение лица правом недропользования другим недропользователем. Передача права недропользования осуществляется в соответствии с требованиями, установленными в ст. 14 Закона о недрах и недропользовании. В п. 1 указанной статьи дается перечень случаев, когда может быть осуществлена передача права недропользования от одного лица к другому. Для передачи права недропользования конкретному лицу необходимо получение согласия компетентного органа, которое должно быть дано в каждом случае такой передачи (п. п. 1 и 2 ст. 14). Перечень правовых форм, в рамках которых осуществляется передача права недропользования, в Законе не носит исчерпывающего характера. В частности, в соответствии с п. 5 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании передача права недропользования осуществляется на основании гражданско-правовых сделок и по иным основаниям, предусмотренным законодательством с соблюдением требований пунктов 1, 2 и 3 данной статьи. В частности, для передачи права недропользования необходимо получить разрешение компетентного органа, заключить сделку и зарегистрировать ее в установленном порядке. Закон о недрах и недропользовании не дифференцирует процедуру получения разрешения компетентного органа в зависимости от основания перехода права. В этой связи на практике могут возникнуть ряд проблем при применении общей процедуры ко всем случаям. В частности, право недропользования в соответствии со ст. 115 ГК РК относится к имуществу и может стать предметом взыскания по требованиям кредиторов недропользователя. При принудительном прекращении права недропользования в судебном или во внесудебном порядке передача права недропользования осуществляется не самим недропользователем, а иными лицами (судебным исполнителем, организатором торгов). В указанных процедурах, безусловно, происходит передача права недропользования от первичного недропользователя другим лицам (победителю торгов или кредитору в натуре). В этой связи возникает ряд вопросов: 1) нужно ли получить согласие компетентного органа на обращение взыскания на право недропользования по требованиям кредиторов недропользователя? 2) если да, то какие лица должны получить разрешение компетентного органа (суд, судебный исполнитель, доверенные лица и т. д.)? 3) нужно ли получить разрешение компетентного органа на всех участников торгов или только на победителя? В настоящее время законодатель не дает однозначного ответа на поставленные вопросы. В этой связи при обращении взыскания на право недропользования, в том числе при включении права недропользования в конкурсную массу при банкротстве недропользователя, при обращении взыскания на право недропользования, переданного в залог, в случае применения общих правил, предусмотренных в пунктах 1 - 3 ст. 14 Закона о недрах и недропользовании, могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что общие правила рассчитаны в основном на добровольную передачу права недропользования и не учитывают специфику прекращения права недропользования в принудительном порядке. На практике это может стать причиной произвольного толкования общих положений о передаче права недропользования применительно к такому специальному случаю, как прекращение права недропользования в принудительном порядке. Указанные недостатки правового регулирования отношений в сфере недропользования показывают: законодательство о недрах и недропользовании нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, на наш взгляд, необходимо: 1) унифицировать нормы Закона о недрах и недропользовании о процедуре расторжения договора в одностороннем порядке с нормами ГК РК, о расторжении договора по требованию одной из сторон и одностороннем отказе от исполнения договора (ст. ст. 402 - 404); 2) предусмотреть в законодательстве специальные нормы, устанавливающие особенности осуществления без контракта на недропользование строительства подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей (метрополитенов, подземных гаражей, трубопроводов и иных подземных объектов), в том числе нормы о приобретении прав на земельные участки, необходимые для эксплуатации таких объектов; 3) в ст. ст. 1 и 11-2 Закона о недрах и недропользовании предусмотреть норму об установлении сервитутов на участки недр, предоставленных другим лицам для проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, а также на недра, если они не сформированы в участки недр и не предоставлены в недропользование; 4) предусмотреть в Законе о недрах и недропользовании нормы, устанавливающие цели предоставления сервитутов, значение регистрации сервитутов на недра и основания для отказа в их регистрации; 5) в п. 1 ст. 11-2 предусмотреть общую норму об основаниях возникновения сервитутов на участки недр (по аналогии со ст. 67 ЗК РК). В частности, кроме предоставления сервитута, к основанию возникновения сервитута отнести передачу или переход в порядке универсального правопреемства права, для обеспечения которого сервитут предоставлен; 6) в Законе о недрах и недропользовании предусмотреть нормы, устанавливающие специальные положения о прекращении права недропользования в принудительном порядке, в том числе при обращении взыскания по требованиям кредиторов, банкротстве, обращении взыскания на право недропользования, переданного в залог. Устранение рассмотренных недостатков правового регулирования отношений в сфере недропользования, имеющего важнейшее значение в силу социально-экономического назначения недр, на наш взгляд, будет способствовать гармонизации возникающих отношений, прогнозируемости ситуации и уменьшению рисков в сфере недропользования, что в конечном счете отразится на экономической ситуации в Казахстане в целом.

Название документа