Контракты на недропользование: проблемы юридической квалификации и систематизации

КОНТРАКТЫ НА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ КВАЛИФИКАЦИИ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ

Ю. Г. БАСИН, М. К. СУЛЕЙМЕНОВ, Е. Б. ОСИПОВ, О. И. ЧЕНЦОВА

Сулейменов М. К., директор НИИ частного права Казахского гуманитарно-юридического университета, академик Национальной академии наук Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор.

Ченцова О. И., кандидат юридических наук, управляющий партнер юридической фирмы AEQUITAS.

Постановка проблемы

Казахстан строит свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику во многом исходя из того обстоятельства, что он обладает огромными запасами полезных ископаемых. Очевидно, что необходимым условием эффективного и разумного использования этих природных ресурсов является надлежащая правовая база, в том числе и система соответствующего законодательства. И хотя в результате предпринятых в течение последних 10 лет серьезных усилий республике удалось многого добиться в этом направлении, все же сложилась нетипичная для мировой практики ситуация относительно законодательного определения правового режима контрактов на недропользование. Суть проблемы состоит в том, что законодательство, называя виды этих контрактов, все же не содержит их легального определения, а также не указывает признаки, которые бы позволяли отличить такие контракты друг от друга. Заключенные за годы независимости многочисленные контракты имеют порой не только самые различные названия, но и при одинаковых названиях очень разное юридическое содержание. Между тем адекватная юридическая классификация контрактов, включая их правильное наименование, имеет огромное практическое значение, поскольку определяет род, вид, особенности и отличия их друг от друга. В идеале обозначение конкретного контракта (например, договора концессии, соглашения о разделе продукции и др.) должно означать автоматическое установление для него того или иного правового режима, а именно существенных условий договора, основных прав и обязанностей сторон, налогового режима и т. д. <1>. Установление для контрактов на недропользование ясного и понятного законодательного режима существенно облегчает недропользователям выход на внешний рынок, в частности возможность привлечения займов (обеспечения финансирования) и инвестиций. -------------------------------- <1> Одновременно гражданско-правовой принцип диспозитивности позволяет дополнить содержание договора любого типа (вида) дополнительными условиями в тех пределах, в каких это позволено императивными нормами действующего законодательства.

Известны случаи, когда при отсутствии должных законодательных регуляций стороны заблуждались в отношении своих прав и обязанностей по договору. Например, не понимали разницы между сервисным контрактом на недропользование и обычным сервисным контрактом об оказании тех или иных услуг. В сервисном контракте стороной-заказчиком выступает государство, а стороной-подрядчиком - недропользователь, заключивший с ним контракт. В обычном сервисном контракте на оказание услуг стороной-заказчиком, как и стороной-исполнителем, могут являться любые организации (или даже физические лица), действующие в рамках их общей либо специальной правоспособности, или, где этого требует закон, на основании лицензии, разрешающей осуществление деятельности, подлежащей лицензированию. Вышеописанные сервисные контракты, несмотря на то что они оба относятся к подрядному типу договоров, будут иметь разный правовой режим. В первом случае контракт автоматически подпадает под регуляции законодательства о недропользовании (например, об обязательном применении к нефтяным операциям казахстанского права; об обязательном использовании подрядчиком казахстанских товаров, работ и услуг). Во втором случае договор будет регулироваться нормами Гражданского кодекса, не содержащего условий о казахстанском содержании контракта и допускающего применение к сервисным договорам, обремененным иностранным элементом, иностранного права по выбору сторон. Казалось бы, что в случае затруднений при определении правового статуса контрактов на недропользование традиционно можно ссылаться на мировую практику, поскольку известно, что соглашения (контракты) о разделе продукции и концессии давно широко используются в разных странах. Однако трудность состоит в том, что даже самые распространенные контракты часто имеют совершенно разное содержание, обусловленное особенностями правовых систем разных стран (например, наличием или отсутствием права частной собственности на недра), отличиями их исторического и национального развития, а также общим состоянием их правовой базы. Основываясь на собственном опыте и знании проблемы, мы можем заявить о том, что необходимость создания надлежащей классификации договоров на недропользование актуальна не только для Казахстана, но и для других государств СНГ. Поэтому теоретические (и законотворческие) разработки в этой сфере в последнее время ведутся весьма активно, особенно в России.

Виды контрактов на недропользование и их закрепление в законодательстве Казахстана

В казахстанском законодательстве ни разу не давалось легального определения видов контрактов на недропользование с раскрытием их типовых и видовых признаков и особенностей. Критериями для классификации таких контрактов служили разные основания <2>. Первоначально контракты были классифицированы по их юридическому содержанию, а действующая классификация договоров исходила из их деления по виду операций на недропользование (хотя выделение соглашения о разделе продукции не основано на данном критерии). -------------------------------- <2> Имеется в виду классификация, данная в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, от 28 июня 1995 г. "О нефти" (далее - Закон "О нефти") и Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, от 27 января 1996 г. "О недрах и недропользовании" (далее - Закон "О недрах"), измененная Законом Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан", принятым 11 августа 1999 г. и введенным в действие с момента официального опубликования - с 1 сентября 1999 г.

Проект изменения Законов "О недрах" и "О нефти", работа над которым ведется в настоящее время, вновь возвращается к первоначальной классификации контрактов (т. е. делит их по юридическому содержанию) и называет контракты: 1) о разделе продукции, 2) о концессии, 3) о подряде и возмездном оказании услуг (сервисный контракт). Законопроект повторяет норму о допустимости в зависимости от условий использования комбинированных и иных видов контрактов (Закон "О нефти" говорит не об иных видах, а об иных формах контрактов, что, вероятно, относится к одной из технических недоработок этого Закона).

Правовая природа контрактов на недропользование

Общепризнанно, что контракт на недропользование опосредует разнородные общественные отношения, прежде всего гражданско-правового и налогового характера, а также экологические, финансовые и другие отношения. Признавая этот факт, тем не менее мы не сомневаемся в гражданско-правовой природе контракта на недропользование по следующим основным признакам: I. Предметом контракта являются имущественные отношения. Это означает, что основным правовым регулятором рассматриваемых отношений является гражданское право. II. Государство в контрактах на недропользование выступает на равных началах с недропользователем. Это означает, что в таких отношениях на государство распространяется режим юридического лица. В контрактах на недропользование можно выделить ряд особенностей, в том числе такой конституирующий признак, как участие в них государства в качестве стороны договора. Особенностью данных контрактов можно назвать и то, что государство, являясь стороной контракта, при его исполнении осуществляет через уполномоченные органы контрольные функции, но не в качестве участника договора, а в качестве субъекта публичной власти.

Определение типов и видов контрактов на недропользование

Как отмечалось, в мировой практике нет единого подхода при классификации контрактов на недропользование. Используя одни и те же термины, законодатели разных стран зачастую наполняют их различным содержанием или кладут в основу классификации контрактов различные критерии. В итоге обращение к мировому опыту очень часто позволяет найти аргументы в подтверждение самых различных подходов и взглядов при классификации таких контрактов <3>. Тем не менее при всем разнообразии вырисовываются вполне конкретные направления для базовой классификации контрактов на недропользование, которые нужно разумно и тщательно адаптировать к казахстанской правовой системе. Мы полагаем, что у нас могут быть выделены два основных типа данных контрактов: арендный и подрядный. -------------------------------- <3> Например, Закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" (принятый в 1995 г. и измененный в 1999 г.) определяет соглашение о разделе продукции как собирательную юридическую конструкцию для контракта на недропользование и включает в него концессию, а также соглашение о разделе продукции. Таким образом, СРП по законодательству РФ не соответствуют в полной мере аналогичному понятию, применяемому во многих других странах (в том числе Индонезии, Малайзии и др.).

К арендному типу относятся концессионные контракты и контракты на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений. К подрядному - контракт подряда на геологическое изучение недр, контракт (соглашение) о разделе продукции, сервисный контракт. С практической точки зрения наиболее актуальными для Казахстана в настоящий момент являются концессионные контракты и соглашения о разделе продукции.

Правовая природа концессионных контрактов

С начала XX в. концессионные контракты в недропользовании являются наиболее известной формой договоров, которая изменялась на протяжении десятков лет <4>. На наш взгляд, концессионные контракты относятся к договорам арендного типа. Однако концессию в недропользовании нельзя отождествлять с арендой хотя бы потому, что она включает в себя обязанность недропользователя произвести определенный результат по разведке и (или) добыче полезного ископаемого, что закреплено в его рабочей программе. -------------------------------- <4> В рамках настоящей статьи мы не затрагиваем вопросы концессии в самом широком смысле, которая, помимо природных ресурсов, может охватывать объекты экономической инфраструктуры, объекты в сфере общественных услуг и др. Кроме того, в соответствии с предложенной нами классификацией мы исходим из того, что концессия относится к одному из двух типов контрактов на недропользование, а не является родовым по отношению к другим видам контрактов.

Термин "концессия" в казахстанском законодательстве упоминается, но не раскрывается. Хотя с точки зрения юридической сути именно концессия в Казахстане является основным видом контракта в системе договоров на недропользование (разведка и (или) добыча полезных ископаемых).

Название документа