Факторы правового и экономического характера, влияющие на соблюдение рыбаками требований законодательства об охране морских живых ресурсов в зарубежных исследованиях

ФАКТОРЫ ПРАВОВОГО И ЭКОНОМИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА, ВЛИЯЮЩИЕ НА СОБЛЮДЕНИЕ РЫБАКАМИ ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ МОРСКИХ ЖИВЫХ РЕСУРСОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ ИССЛЕДОВАНИЯХ

И. С. ПОНОМАРЕВ, Е. А. СВИНИНЫХ

Пономарев И. С., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин МПИ ФСБ России, кандидат юридических наук.

Свининых Е. А., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин МПИ ФСБ России, кандидат юридических наук.

Исходным является положение, в соответствии с которым для соблюдения требований рыболовного законодательства как процесса характерны помимо ряда общих черт, присущих ему как разновидности соблюдения правовых норм вообще <1>, также и некоторые специфические черты. Это связано с тем, что "в ходе своей деятельности рыбаки постоянно сталкиваются с необходимостью выбора варианта своего поведения (правомерного или неправомерного. - Прим. авт.)" <2>. В научной литературе предлагается разделить рыбаков на две группы: законопослушных участников рыболовства и закоренелых правонарушителей <3>. Однако и правосознательные рыбаки могут в определенных ситуациях совершить правонарушение, если для этого имеются соответствующие стимулы <4> или когда вероятность быть задержанным очень низкая <5>. В данном случае все зависит от индивидуальных свойств личности и желания рыбака пойти на риск. Отмечается, что "правонарушения в рыболовстве редко совершаются по причине простого влечения рыбака к его совершению, по неосторожности или случайно" <6>. Добровольное соблюдение правил рыболовства - это всегда осознанный шаг, и понимание того, что толкает рыбаков на совершение правонарушения, необходимо для повышения эффективности государственного контроля. В зарубежных исследованиях обращается внимание на то, что рыбаки при принятии ими решения о соблюдении требований рыболовного законодательства находятся под воздействием большого количества взаимосвязанных факторов различного характера. При этом под фактором понимается явление (совокупность явлений), воздействующее на противоправную деятельность рыбаков (порождающее, способствующее или препятствующее ей). -------------------------------- <1> Russell C. S. Monitoring and enforcement. In Public policies for environmental protection / Ed. Paul R. Portney. Washington, D. C.: Johns Hopkins University Press, 1990. P. 244. <2> См.: Honneland G. A model of compliance in fisheries: theoretical foundations and practical application // Ocean and Coastal Management. 1999. Vol. 42. P. 710. <3> См.: Sutinen J., Resier A., Gauvin J. Measuring and explaining noncompliance in federally managed fisheries // Ocean Development and International Law. 1990. Vol. 21. P. 337. <4> См.: Там же. <5> См.: Nielsen J., Mathiesen C. Important factors influencing rule compliance in fisheries - lessons from Denmark // Marine Policy. 2003. Vol. 27. P. 410. <6> Kuperan K., Sutinen J. Blue water crime: Deterrence, legitimacy and compliance in fisheries // Law and Society Review. 1998. Vol. 32. N 2. P. 310.

До 60-х гг. XX в. среди зарубежных криминологов преобладало убеждение, что правонарушители - это люди, принципиально отличающиеся от нормальных законопослушных граждан: они не контролируют свое поведение и не задумываются о завтрашнем дне, иррациональны и аморальны. Нобелевский лауреат в области экономики 1992 г. Г. Беккер впервые в 1968 г. предложил исходить из того, что преступники, по существу, так же рациональны, как и любые другие люди, - они точно так же стремятся максимизировать свою выгоду при ограниченных ресурсах <7>. В основе описания факторов экономического характера лежит теория Г. С. Беккера и теория полезности. Учет факторов экономического характера позволяет описать механизм выбора отдельными рыбаками или промысловыми фирмами варианта своего поведения как процесс сравнения прибыли, ожидаемой от планируемого правонарушения, с вероятностью быть задержанным контролирующими органами, а также степенью суровости наказания <8>. -------------------------------- <7> Подробнее см.: Беккер Г. С. Человеческое поведение: экономический подход. Избранные труды по экономической теории: Пер. с англ. / Сост., науч. ред., послесл. Р. И. Капелюшников; предисл. М. И. Левин. М.: ГУ - ВШЭ, 2003. С. 282 - 352. <8> См.: Becker G. Op. cit. P. 169 - 217; Sutinen J., Andersen P. The economics of fisheries law enforcement // Land Economics. 1985. Vol. 61. P. 387 - 397; Furlong W. J. The deterrent effect of regulatory enforcement in the fishery // Land Economics. 1991. Vol. 67. N 1. P. 116 - 129.

Факторы правового (нормативного) характера принимаются во внимание в связи с тем, что индивидуальные представления рыбаков о справедливости и законности принимаемых нормативных правовых актов и отдельных управленческих решений различных органов государственной власти и их должностных лиц оказывают определенное влияние на их выбор варианта своего проведения <9>. -------------------------------- <9> См.: Tyler T. Why people obey the law. New Haven: Yale University Press, 1990.

Рассмотрение факторов, имеющих экономический характер, вызывает наибольший интерес в исследовании вопроса, так как, по нашему мнению, они являются ключевыми при выборе рыбаками варианта своего поведения в ходе промысловой деятельности. В зарубежной литературе отмечается, что рыбаки "при любом режиме управления рыболовством постоянно ведут поиск путей повышения своих доходов" <10>. Это особенно характерно для рыболовства, управляемого с помощью выделения рыбопромысловых квот. При данном режиме управления существуют стимулы для увеличения чистой прибыли и краткосрочных экономических преимуществ от рыбопромысловой деятельности <11>. В свою очередь, желание рыбаков увеличить прибыль может привести к выбраковке части улова, не удовлетворяющей товарным требованиям <12>, а также к занижению сведений о размере улова в судовых донесениях <13>. -------------------------------- <10> Arnason R. On catch discarding in fisheries // Marine Resource Economics. 1994. Vol. 9. P. 189 - 190. <11> См.: Okey T. A. Membership of the eight Regional Fishery Management Councils in the United States: are special interests over-represented? // Marine Policy. 2003. Vol. 27. N 3. P. 194; Nielsen J., Mathiesen C. Op. cit. P. 409 - 416. <12> Выбраковка представляет собой процесс сортирования улова по таким параметрам, как оптимальный товарный размер рыбы с последующим сбросом за борт части улова, хотя и имеющего товарное качество, но приносящего меньшую прибыль в результате его продажи. <13> См.: Anderson L. An economic analysis of highgrading in ITQ fisheries regulation programs // Marine Resource Economics. 1994. Vol. 9. P. 209 - 226; Copes P. A critical review of the individual quota as a device in fisheries management // Land Economics. 1986. Vol. 62. N 3. P. 278 - 291; Copes P. The extended economics of an innate common use resource: The fishery. In Proceedings of the 9th International Conference of the International Institute of Fisheries Economics and Trade / Ed. A. Eide and T. Vassal. 1998. Tromso, Norway: Norwegian College of Fishery Science. P. 889 - 895. Текст документа доступен на веб-сайте: http://www. nfh. uit. no/dok/IIFET98proceedings/copes. pdf; Grafton R. Q. Individual transferable quotas: Theory and practice // Reviews in Fish Biology and Fisheries. 1996. Vol. 6. P. 5 - 20; Annala J. H. New Zealand's ITQ system: Have the first eight years been a success or failure? // Reviews in Fish Biology and Fisheries. 1996. Vol. 6. P. 43 - 62.

В экономической теории рентабельность предпринимательской деятельности и контроль за выполнением требований законодательства представляют собой два основных фактора, влияющих на соблюдение рыбаками установленных правил и на их окончательный выбор варианта своего поведения. В качестве переменных, обусловливающих рентабельность промысловой деятельности, можно выделить: состояние ресурсной базы; ситуацию, складывающуюся на рынке рыбопродукции; уровень избыточных производственных мощностей; рыночную стоимость существующего на промысле прилова; степень сложности механизма регулирования рыболовства; географические характеристики рыболовства. Каждая из указанных переменных влияет на рентабельность рыболовства и, как следствие, - на поведение рыбаков, так как эти переменные потенциально могут воздействовать на рост их текущих издержек, расходов на выполнение требований законодательства и объем прибыли, полученной ими от рыбопромысловой деятельности. Деятельность уполномоченных государственных органов по контролю за выполнением требований законодательства способна воспрепятствовать негативному воздействию стимулов совершения правонарушений, которые формируются под действием вышеуказанных переменных величин. При выборе варианта своего поведения рыбаки и промысловые компании учитывают воздействие каждого из вышеуказанных факторов. Дадим более подробную характеристику факторов, имеющих экономический характер. Действие такого фактора, как состояние ресурсной базы, обусловлено наличием взаимосвязи между "биологическим состоянием рыбных запасов и рыночной ситуацией в рыбохозяйственной отрасли" <14>. Иными словами, если основная часть промысловых запасов находится в состоянии истощения, то усиливаются стимулы для совершения правонарушений. Более того, данный фактор может подталкивать рыбаков к увеличению своих краткосрочных доходов от промысловой деятельности, не учитывая при этом долговременных последствий своих действий <15>. Это может выражаться в различных формах правонарушений, таких, как незаконный промысел в закрытых районах, недостоверность сведений в отчетных промысловых документах, использование запрещенных орудий лова в целях повышения рентабельности промысловой деятельности. Следует также отметить, что стимулы для совершения правонарушений, возникшие вследствие критического состояния ресурсной базы, часто формируются под влиянием поведения других рыбаков, участвующих в промысле, а также существующей рыночной ситуации. -------------------------------- <14> The H. John Heinz III Center for Science, Economics and the Environment. Fishing grounds: Defining a new era for American fisheries management / Eds. S. Hanna, H. Blough, R. Allen, S. Iudicello, G. Matlock, and B. McCay. Washington, D. C.: Island Press, 2002. <15> См.: Sutinen J., Resier A., Gauvin J. Op. cit. P. 340.

Рыночные факторы в форме колебаний цен на рыбопродукцию и изменения спроса и предложений на рыбопродукцию также оказывают влияние на рентабельность рыбопромысловой деятельности. Рост цен на рыбопродукцию является причиной возникновения стимулов для совершения правонарушений <16>, так как рыбаки пытаются с помощью противоправных действий увеличить доходы от своей деятельности. Так, например, изменение рыночных условий в рационализированном рыболовстве может усилить стимулы для хищнической выбраковки <17> и незаконных сбросов, особенно теми рыбаками, чьи суда имеют трюмы ограниченной вместимости <18>. Даже в тех случаях, когда цены на рыбопродукцию будут падать, стимулы для совершения правонарушений могут продолжать усиливаться, так как рыбаки будут искать пути компенсации потерянных доходов. -------------------------------- <16> См.: Там же. <17> См.: Anderson L. Op. cit. P. 209 - 226. <18> См.: Arnason R. Op. cit. P. 189 - 207.

В ряде случаев рыбаки стараются увеличить свою прибыль за счет высокой цены на прилавливаемые морские виды. Так как цена на многие прилавливаемые виды, как правило, выше стоимости видов, являющихся основными объектами промысла <19>, рыбаки и рыбопромысловые компании, стремящиеся увеличить свой доход, очень часто вылавливают допустимые пределы данных запасов. Однако многие из прилавливаемых видов являются предметом промысловых ограничений. Даже в тех случаях, когда законом запрещено удерживать прилавливаемые виды, они могут косвенно влиять на совершение правонарушений, так как момент закрытия промысла может зависеть от выработки объемов прилова данных видов. Промысел закрывается даже в тех случаях, когда еще не освоен весь объем общего допустимого улова (далее - ОДУ) основного объекта промысла. В результате этого рыбаки, несмотря на требования предписаний, не докладывают или занижают в своих донесениях сведения об объемах прилова в целях сохранения или повышения рентабельности своей деятельности <20>. Хотя присутствие на промысловых судах наблюдателей может предупредить совершение данных правонарушений <21>, высокая рыночная цена на прилавливаемые виды может оказать негативное воздействие на поведение рыбаков. -------------------------------- <19> Например, на траловом промысле тихоокеанского клювача в заливе Аляска 7% от общего размера улова могут составлять аноплопомовые породы рыб. Практически во всех случаях суда, участвующие в этом промысле, вылавливают максимально разрешенный размер прилова в целях увеличения размера своей прибыли, так как стоимость данных пород рыб составляет в США 3 доллара за фунт, тогда как стоимость тихоокеанского клювача составляет 25 центов за фунт (см.: Randall J. K. Improving Compliance in U. S. Federal Fisheries: An Enforcement Agency Perspective // Ocean Development & International Law. 2004. Vol. 35. P. 312). <20> И наоборот, ряд рыбопромысловых компаний для того, чтобы занять определенную рыночную нишу или удержать рыночные цены на более высоком уровне, умышленно завышает данные о вылове запрещенных пород рыб в целях закрытия промысла до наступления момента, когда будет освоен ОДУ. <21> См.: Furlong W., Martin P. Observer deployment in the fishery and regulatory self-enforcement. In Microbehavior and macroresults: Proceedings of the 10th International Conference of the International Institute of Fisheries Economics and Trade held at Corvallis, Oregon, 10 - 15 July 2000. Текст документа доступен на веб-сайте: http://oregonstate. edu/Dept/IIFET/2000/papers/furlong. pdf.

Уровень избыточных производственных мощностей также может повлиять на рентабельность рыбопромысловой деятельности. С помощью экономических расчетов можно определить количество судов и капитала, которое должно участвовать в промысле, чтобы затраты, производимые на рыбопромысловую деятельность, не превышали доходов от этой деятельности. В связи с уменьшением рыбных запасов и оказанием на них все большего промыслового давления рыбаки и рыбопромысловые компании для получения или сохранения преимуществ над своими конкурентами концентрируют на промысле избыточные капиталы <22>. Данное обстоятельство заставляет рыбаков вести противоправную деятельность в целях погашения взятых на себя финансовых обязательств и сохранения конкурентоспособности в условиях рыночной экономики <23>. Это особенно характерно для рыбаков, имеющих ограниченные возможности для участия в иных, отличных от их основного, промыслах. Следует, однако, заметить, что "чем лучше общая экономическая ситуация в рыболовстве, тем выше должны быть доходы от браконьерства, для того чтобы рыбаки решились совершить правонарушение" <24>. -------------------------------- <22> См.: Tietenberg T. Environmental and natural resource economics. 2nd ed. Glenview: Scott-Foresman Publishers, 1988. <23> См.: Sutinen J., Resier A., Gauvin J. Op. cit. P. 335 - 372; Nielsen J. R. Compliance and legitimacy in Danish fisheries management - An analytical framework. In Proceedings of the 9th International Conference of the International Institute of Fisheries Economics and Trade / Ed. A. Eide and T. Vassal. Tromso, Norway, 1998. P. 565 - 572. Текст документа доступен на веб-сайте: http://www. nfh. uit. no/dok/IIFET98proceedings/raakjaer. pdf; Honneland, G. Compliance in Barents Sea fisheries. How fishermen account for conformity with rules // Marine Policy. 2000. Vol. 24. P. 11 - 19. <24> Nielsen J., Mathiesen C. Op. cit. P. 410.

Несмотря на то что рационализация рыболовства и программы индивидуального квотирования позволяют значительно уменьшить уровень перелова рыбных запасов, сложность механизма регулирования, характерная для этих программ, может породить иные формы правонарушений. Большую роль при выборе рыбаками варианта своего поведения играет тот факт, что сложность механизма регулирования морского рыболовства является причиной превышения общего объема затрат, производимых ими на выполнение требований законодательства, над объемом затрат, связанных с уклонением рыбаков от соблюдения данных требований <25>. Затраты на выполнение требований законодательства могут складываться из прямых издержек при покупке капитального оборудования, например оборудования для обеспечения работы спутниковой системы мониторинга, или затрат на осуществление рыболовства, производимых в результате неэффективного государственного управления. В связи с тем что усложнение механизма регулирования рыболовства влияет на появление новых и более изощренных форм правонарушений, для контролирующих органов важно определить, является ли рост количества совершаемых правонарушений следствием незнания правил рыболовства, небрежности рыбаков или объективной невозможности соблюдения указанных правил <26>. Кроме того, усложнение механизма регулирования рыболовства может также разрушить восприятие рыбаками существующего режима управления в качестве легитимного, особенно в тех случаях, когда правила, вводящие ограничения на поведение рыбаков, воспринимаются последними как непрактичные или бесполезные <27>. -------------------------------- <25> См.: Okey T. A. Op. cit. P. 202. <26> См.: Brehm J., Hamilton J. Noncompliance in environmental reporting: Are violators ignorant, or evasive, of the law? // American Journal of Political Science. 1996. Vol. 40. N 2. P. 444 - 477; Kagan R., Scholz J. The criminology of the corporation. In Enforcing regulation / Ed. K. Hawkins and J. Thomas. Boston: Kluwer-Nijoff, 1984. P. 67 - 95. <27> См.: Nielsen J., Mathiesen C. Op. cit. P. 412; Jentoft S. Legitimacy and disappointment in fisheries management // Marine Policy. 2000. Vol. 24. P. 147.

Одним из важных факторов, влияющих на рентабельность рыболовства, является географическое расположение района промысла. Ряд промыслов, например пелагическое ярусное рыболовство, требует от рыбаков охвата в ходе своей деятельности больших площадей морских пространств. В других случаях принятие специальных правил или создание в определенных районах морских заповедников может заставить рыбаков перемещаться на большие расстояния или вести промысел в менее продуктивных районах, что увеличивает затраты на осуществление рыболовства. При этом рыбаки и промысловые компании постоянно осуществляют поиск путей повышения своей прибыли при одновременном уменьшении своих затрат на осуществление промысловой деятельности. Все это может стать предпосылкой для совершения правонарушений <28>. -------------------------------- <28> Например, в США на промыслах палтуса и угольных рыб, где была введена система индивидуального квотирования, ряд рыбаков привлекались к ответственности за ведение промысла в запрещенных районах. Вместо того чтобы тратить лишнее топливо и время для прибытия к разрешенным местам лова, некоторые предпочитали вести промысел в запрещенных (Randall J. K. Improving Compliance in U. S. Federal Fisheries: An Enforcement Agency Perspective // Ocean Development & International Law. 2004. Vol. 35. P. 312).

Негативное воздействие факторов рентабельности рыбопромысловой деятельности на правомерное поведение рыбаков частично устраняется с помощью проведения контрольных мероприятий. Результаты исследований Янга <29> и Кагана <30> показывают, что существуют следующие факторы, влияющие на эффективность контроля за выполнением требований законодательства: -------------------------------- <29> См.: Young O. Natural resources and the state: The political economy of resource management. Berkeley: University of California Press, 1981. <30> См.: Kagan R. Regulatory enforcement. Handbook of Regulation and Administrative Law / Ed. D. Rosenbloom and R. Schwartz. New York: Marcel Dekker, 1994. P. 383 - 422.

- эффективность деятельности контролирующего органа; - форма проводимых проверок; - частота проведения проверок и наказание, применяемое к правонарушителю. Наличие этих факторов способно смягчить негативное воздействие стимулов совершения правонарушений, которые возникают под влиянием факторов рентабельности рыбопромысловой деятельности. Во-первых, данные переменные повышают уровень правомерного поведения, так как создают вероятность выявления правонарушений <31>. Во-вторых, негативное воздействие факторов рентабельности рыболовства уменьшается по мере повышения уровня общего сдерживания правонарушений в рыболовстве. Кроме того, указанные переменные взаимосвязаны с факторами, влияющими на принятие рыбаками решения о соблюдении требований законодательства. -------------------------------- <31> См.: Stigler G. The optimum enforcement of laws // The Journal of Political Economy. 1970. Vol. 78. N 3. P. 526 - 536; Hennessey T., Sutinen J. Fisheries law enforcement in the United States. In Fisheries law enforcement: Programs, problems and evaluation proceedings of a workshop on fisheries law enforcement, The University of Rhode Island. October 21 - 23 1985 / Ed. J. Sutinen and T. Hennessey. Kingston: University of Rhode Island Press, 1987. P. 1 - 31; Furlong W. J. Op. cit. P. 116 - 129; Cohen M. A. Empirical research on the deterrent effect of environmental monitoring and enforcement // Environmental Law Reporter. 2000. Vol. 30. N 4: n. p. Текст статьи доступен на веб-сайте: http://www. elr. info/articles/vol30/30.10245.php.

Несмотря на то что в литературе, посвященной изучению проблем рыболовства, уделяется мало внимания исследованию данного вопроса, эффективность действий контролирующего органа в определенном регионе может оказать большое влияние на поведение рыбаков. Как указывается в работах Хоннеланда <32> и исследованиях, проведенных Береговой охраной США <33>, зачастую рыбаки располагают сведениями о степени эффективности действий каждого контролирующего органа в части, касающейся обнаружения определенных нарушений рыболовного законодательства. Рыбаки, как правило, хорошо проинформированы о том, когда контролирующие органы не в состоянии помешать совершению правонарушений. Различная степень эффективности контроля, осуществляемого тем или иным государственным органом, является следствием неодинаковых возможностей, имеющихся у различных контролирующих органов для обнаружения правонарушений. -------------------------------- <32> Honneland G. Compliance in Barents Sea fisheries. How fishermen account for conformity with rules // Marine Policy. 2000. Vol. 24. P. 14 - 15. <33> United States Coast Guard. Office of Law Enforcement and Defense Operations. Coast Guard fisheries enforcement strategy study report. Washington, D. C.: Battelle Ocean Sciences and Microsystems Integration, Inc., 1993.

Подводя итог, можно отметить, что анализ зарубежных исследований факторов, оказывающих воздействие на одну из форм реализации рыбаками правовых норм - соблюдение, интересен прежде всего тем, что может оказать значительную помощь при создании в Российской Федерации эффективной системы контроля в области охраны морских живых ресурсов.

Название документа