Геологическое изучение недр на нефть и газ в системе видов пользования недрами: проблемы правового регулирования

ГЕОЛОГИЧЕСКОЕ ИЗУЧЕНИЕ НЕДР НА НЕФТЬ И ГАЗ В СИСТЕМЕ ВИДОВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

И. И. ПАВЛОВ

Павлов И. И., юрист ООО "Вымпел-Эксперт".

Постановка проблемы

Правовое регулирование геологического изучения недр является одной из наименее освещенных тем в современной юридической литературе. В данной статье проблемы разграничения и наименования видов пользования недрами, определения особенностей содержания права пользования недрами и правового статуса объектов данного права, изменения сроков пользования недрами, другие проблемы правового регулирования использования недр для геологического изучения рассмотрены с учетом нефтегазовой специфики. На законодательном уровне геологическому изучению как самостоятельному виду пользования недрами уделяется минимальное внимание. Но при этом важно помнить, что от того, "насколько правильно они (геологоразведочные работы. - И. П.) урегулированы в законодательном порядке, в значительной степени зависит эффективность самих геологоразведочных работ" <1>. -------------------------------- <1> Плахута В. Г. Некоторые вопросы правового регулирования поисков и разведок месторождений полезных ископаемых // Сборник аспирантских работ (Свердловский юридический институт). Вып. 4. Свердловск, 1964. С. 108.

Термины и определения

Заметим, В. Г. Плахута говорит о геологоразведочных работах, подразумевая поиски и оценку полезных ископаемых - геологическое изучение недр по действующему законодательству, а отнюдь не разведку полезных ископаемых как таковую, по Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <2> (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ), объединенную сейчас с добычей. Здесь мы сталкиваемся с проблемой наименования вида пользования недрами. -------------------------------- <2> См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538.

В Словаре русского языка говорится, что одно из значений слова "поиски" - "разведочные работы по обнаружению чего-нибудь", например, "поиски полезных ископаемых" <3>. Тот же словарь утверждает, что "геологоразведка - геологическое обследование с целью обнаружения полезных ископаемых" <4>. -------------------------------- <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. М., 1986. С. 474. <4> Там же. С. 111.

В специальной литературе определено, что "поисково-разведочные работы на нефть и газ включают все виды человеческой деятельности от прогнозирования нефтегазоносности неизученных территорий до подсчетов запасов углеводородов в выявленных залежах и местоскоплениях и подготовке их к разработке" <5>. -------------------------------- <5> Мстиславская Л. П., Павлинич М. Ф., Филиппов В. П. Основы нефтегазового производства: Учебник для вузов. М.: ГАНГ им. И. М. Губкина, 1996. С. 85.

В одном из Соглашений о разделе продукции (Харьягинское) "поисково-разведочные работы означают все выполняемые в рамках соглашения операции и мероприятия, связанные с поисками и разведкой углеводородов, включая, в частности: полевые геологические, геофизические, аэромагнитные и другие работы и исследования, бурение скважин с целью открытия углеводородов или оценки открытия углеводородов..." <6>. -------------------------------- <6> Соглашение между Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации и Администрации Ненецкого автономного округа и французским акционерным обществом "Тоталь разведка разработка Россия" о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции от 20 декабря 1995 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в своем Постановлении от 14 июня 2001 г. по делу N А05-10396/00-509/21 <7> посчитал, что употребляемые в тексте лицензионного соглашения слова "поисково-разведочные работы", "разведка" не дают оснований полагать, что владельцу лицензии предоставлено право на проведение последующего этапа геологических работ, именуемого "разведкой", поскольку все работы, связанные с исследованием, поиском и оценкой недр, называются геологоразведочными. -------------------------------- <7> См. также: Постановление того же Суда от 14 июня 2001 г. по делу N А05-10395/00-510/21 // СПС "КонсультантПлюс".

Действительно, п. 1.6 Временного положения об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ, утвержденного Приказом МПР России от 7 февраля 2001 г. N 126 <8>, устанавливает, что геологоразведочные работы на нефть и газ в зависимости от стоящих перед ними задач, состояния изученности нефтегазоносности недр подразделяются на: региональный; поисково-оценочный; разведочный этапы с выделением в них стадий. -------------------------------- <8> Природно-ресурсные ведомости. 2001. N 21.

В итоге мы приходим к выводу о том, что разведочный этап как таковой является частью геологоразведочных работ на нефть и газ, понимаемых в более широком смысле. При этом Закон РФ "О недрах" допускает разведку как разведочный этап лишь в совокупности с добычей полезных ископаемых, вырывая ее, таким образом, из общего процесса геологоразведочных работ. Заметим, этот же Закон вообще не дает понятий "геологическое изучение", "поиски", "оценка", "разведка" и т. д., что на практике усиливает путаницу. Очевидно, что необходимо унифицировать нормативное применение понятий "геологическое изучение", "поиски", "оценка", "разведка" с учетом нефтегазовой специфики, определив их на законодательном уровне и четко разграничив виды пользования недрами между собой. Критерием такого разграничения может служить цель недропользования в каждом конкретном случае. Может быть, учитывая традиции отечественного горного права, а также международный опыт, более логичным было бы именовать основные виды пользования недрами "поиски", "разведка" и "добыча" полезных ископаемых с выделением в них определенных подвидов (стадий), разграничив их в законе. Это также помогло бы избежать путаницы в данном вопросе.

О воспроизводстве минерально-сырьевой базы по нефти и газу

Из анализа работ специалистов в области геологии нефти и газа следует вывод о том, что в вопросе воспроизводства минерально-сырьевой базы по нефти и газу необходимы более активное участие государства, включая геологоразведочные работы за счет средств государственного бюджета с последующей компенсацией недропользователями, с одной стороны, и заинтересованность недропользователя в проведении работ по геологическому изучению недр - с другой <9>. Кстати, говоря о воспроизводстве минерально-сырьевой базы, нужно учитывать двойственность этого процесса, "поскольку общие запасы полезных ископаемых на Земле сокращаются в процессе добычи, в то время как разведанные, т. е. воспроизведенные с экономической точки зрения, могут расти" <10>. -------------------------------- <9> См., например: Боровинских А. П. Минерально-сырьевая база углеводородов Республики Коми и основные задачи геологоразведочных работ на перспективу // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2004. N 2. www. geoinform. ru; Гриценко А. И., Крылов Н. А., Аленин В. В., Ступаков В. П. Нефть и газ России в XXI в.: прогноз добычи и развития сырьевой базы // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2001. N 3. www. geoinform. ru; Аплонов С. В., Келлер М. Б., Лебедев Б. А. Сколько нефти осталось в российских недрах // Природа. 2000. N 7; Мелехин Е. С., Овчинников В. В. О государственном регулировании воспроизводства минерально-сырьевой базы // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2001. N 2. www. geoinform. ru; Конопляник А. А. Неизбежен ли кризис в российской нефтедобыче // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2001. N 1. www. geoinform. ru; Караганов В. В. Итоги работы государственной геологической службы за 2001 г. и приоритетные направления деятельности МПР России в развитии минерально-сырьевой базы России и ее континентального шельфа в 2002 г. (по материалам доклада на расширенной коллегии МПР России 22 марта 2002 г.) // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2004. N 1. www. geoinform. ru. <10> Веснин В. Р. Некоторые экономические вопросы воспроизводства и оценки запасов полезных ископаемых // Экономический механизм рационального использования и охраны недр. Тезисы Всесоюзной научной конференции. Москва, 14 - 16 октября 1980 г. Секция "Экономическая оценка месторождений, эффективность геологоразведочных работ". М., 1980. С. 20.

Основания возникновения права пользования недрами для их геологического изучения как самостоятельного вида недропользования

В советское время отмечалось, что "основным правом пользователей недр является право пользоваться ими в соответствии с целями, для которых они предоставлены" <11>. Г. С. Башмаков при этом цель недропользования считал "главным классификационным признаком при отграничении" видов пользования недрами, поскольку именно от цели "зависят характер и объем прав и обязанностей пользователей, а также другие стороны правового регулирования соответствующих отношений" <12>. Каждый этап геологического изучения недр, по мнению Г. С. Башмакова, можно "с правовой точки зрения рассматривать как недропользование", а геологическое изучение недр, "взятое в целом, - как один из видов института права пользования недрами" <13>. -------------------------------- <11> Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов Н. И. Законодательство о недрах. М., 1976. С. 14. <12> Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974. С. 44. <13> Там же. С. 54.

Н. Б. Мухитдинов, выделяя отношения по геологическому изучению недр, отношения по добыче полезных ископаемых, отношения по представлению недр для строительства подземных сооружений в качестве групп общественных горных отношений, подчеркивал, что "у каждой из этих групп есть определенные особенности по основаниям возникновения... и по ряду других признаков" <14>. -------------------------------- <14> Мухитдинов Н. Б. Теоретические проблемы советского горного права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Алма-Ата, 1980. С. 11.

В связи с этим применительно к геологическому изучению, включающему поиски и оценку месторождений полезных ископаемых (п. 2 ст. 6 Закона РФ "О недрах"), нами выделены следующие основания возникновения права пользования участками недр <15>: -------------------------------- <15> В данном случае не рассматриваются вопросы так называемого совмещенного права пользования недрами (геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых (п. 5 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах")), а также регионального геологического изучения недр.

- решение федерального органа управления государственным фондом недр для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 2 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах"); - решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр в целях геологического изучения участков недр, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 4 ст. 10.1). Рассмотрим практические примеры, касающиеся предоставления права пользования недрами для геологического изучения. Так, в официальном издании МПР России была опубликована следующая информация: "Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Ямало-Ненецкому автономному округу и Администрация ЯНАО извещают о предоставлении права пользования участками недр с целью поиска и оценки месторождений углеводородного сырья. Предлагаются следующие участки недр: Восточно-Ямбургский, Тазовско-Заполярный, Няхартинский, Южно-Сугмутский, Имятьяхский, Гершаниковский, Южно-Тыдэоттинский. УПР по ЯНАО предоставит необходимую информацию о сроках и условиях предоставления права пользования недрами интересующих объектов. Заявки на предоставление права пользования участками недр принимаются УПР по Ямало-Ненецкому автономному округу в течение 30 дней со дня настоящей публикации" <16>. На этом информация заканчивается. -------------------------------- <16> Экономические и правовые вопросы недропользования в России (бюллетень, официальное издание МПР России). 2004. N 12. С. 47.

Как мог завершиться данный процесс, можно предположить, рассмотрев следующий пример: "В соответствии с п. 5 ст. 10.1 Закона РФ "О недрах" с целью расширения минерально-сырьевой базы Российской Федерации по согласованию с администрацией Томской области (письмо от 13 апреля 2004 г. N 761) Федеральное агентство по недропользованию России приняло решение (Приказ N 10 от 21 июля 2004 г.) предоставить ООО "Теллойл" право пользования недрами для геологического изучения с целью поисков и оценки углеводородов на Муромском-1 (N 721) и Муромском-2 (N 722) участках, расположенных на территории Томской области" <17>. На этом информация также заканчивается. -------------------------------- <17> Экономические и правовые вопросы недропользования в России (бюллетень, официальное издание МПР России). 2004. N 16. С. 79.

Какими четко установленными критериями руководствовались при этом органы государственной власти, определить невозможно. Есть мнение, что "фактически распределение недр (в целях геологического изучения. - И. П.) осуществлялось на основе договоренностей между представителями компаний и руководства МПР" <18>. Приводится пример, когда лицензии на геологическое изучение недр Саратаюского и Коробковского участков в 2004 г. получило ОАО "Сургутнефтегаз", при этом "аналогичная заявка, поданная ООО "ЛУКОЙЛ-Север" еще в 1999 г., руководством МПР даже не рассматривалась" <19>. -------------------------------- <18> Сирык С., Галочкин В. Что мешает осваивать недра? Некоторые положения действующего Закона "О недрах" являются серьезным препятствием для разведки и разработки запасов углеводородного сырья // Нефть России. 2004. N 7. С. 92. <19> Там же. С. 92.

Только 15 марта 2005 г. своими Приказами N 61 <20> и N 62 <21> МПР России утвердило Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр и Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации соответственно. -------------------------------- <20> См.: Росс. газ. N 98. 2005. 12 мая. <21> См.: Росс. газ. N 98. 2005. 12 мая.

Вопрос о целесообразности и вероятных последствиях принятия данных актов - предмет отдельного рассмотрения. Отметим лишь, что главное новшество этих актов - в переводе установленной законом процедуры бесконкурсного (безаукционного) предоставления права пользования недрами для геологического изучения в процедуру проведения аукциона на право пользования недрами по совмещенной лицензии при наличии двух и более заявок потенциальных недропользователей. На наш взгляд, при предоставлении права пользования недрами для геологического изучения главным должен являться принцип первенства заявки на получение такого права. Этот принцип должен быть закреплен в законе. При этом для наименее подготовленных по степени геологической изученности участков недр необходимо сохранить установленный действующим законом "заявочный" (бесконкурсный, безаукционный) механизм предоставления права пользования недрами, проведение аукциона на право пользования недрами по совмещенной лицензии целесообразно для более подготовленных для этого участков недр. Главным критерием такого распределения, как уже было сказано, должна быть степень геологической изученности.

Об особенностях содержания права пользования недрами для их геологического изучения на нефть и газ

Содержание права пользования недрами определяется исходя из пределов, установленных действующим законодательством о недрах, которое не отражает специфики геологического изучения и добычи нефти и газа, хотя уже на этапе поисков и оценки углеводородного сырья видна большая разница не только по сравнению с аналогичными процессами в отношении твердых полезных ископаемых, но даже между видами самого углеводородного сырья - нефтью и газом <22>. -------------------------------- <22> В отличие от нефтяных залежей на газовых проводится ускоренная разведка с применением опытно-промышленной эксплуатации разведочными скважинами, а на крупных местоскоплениях - опережающими эксплуатационными скважинами // Мстиславская Л. П., Павлинич М. Ф., Филиппов В. П. Основы нефтегазового производства: Учебник для вузов. М.: ГАНГ им. И. М. Губкина, 1996. С. 107 - 108.

Нефтегазовые законы субъектов Российской Федерации, ныне признанные утратившими силу, такую специфику определяли. Например, ст. 16 Закона Республики Татарстан "О нефти и газе" <23> устанавливала, что лицензия на геологическое изучение (поиски и оценку) недр на нефть и газ предусматривает право осуществлять: создание сети разведочных скважин в границах лицензионных участков; опробование перспективных геологических объектов на промышленную нефтегазоносность с добычей нефти и газа не выше указанного в лицензионном соглашении предельно допустимого уровня; дополнительное геологическое изучение месторождений нефти и газа в целях повышения достоверности запасов этих ресурсов, с их добычей не выше предельно допустимого уровня и др. Статья 22 этого же Закона определяла особенности ведения работ по геологическому изучению (поискам и оценке) недр на нефть и газ. -------------------------------- <23> См.: Закон Республики Татарстан от 19 июня 1997 г. N 1211 "О нефти и газе" (Ведомости Государственного Совета Татарстана, 1997, N 6). Утратил силу в связи с принятием Закона Республики Татарстан от 28 февраля 2002 г. N 1331 "О признании утратившим силу Закона от 19 июня 1997 г. N 1211 "О нефти и газе" // Республика Татарстан. 2002. N 57.

Единственным на сегодня нормативным правовым актом федерального уровня, отражающим особенности геологического изучения недр на нефть и газ, является уже упоминавшееся Временное положение об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ, определяющее последовательность проведения геологоразведочных работ на нефть и газ в Российской Федерации, связанных с изучением нефтегазоносности, поисками, оценкой, разведкой и разработкой месторождений (залежей) нефти и газа (п. 1.1). Деление геологоразведочного процесса на этапы и стадии в соответствии с Положением имеет целью установление рациональной последовательности выполнения различных видов работ и общих принципов оценки их результатов на единой методической основе для повышения эффективности использования недр <24>. -------------------------------- <24> Целью региональных геолого-геофизических работ является изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных осадочных бассейнов и их участков и отдельных литолого-стратиграфических комплексов, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение первоочередных районов и литолого-стратиграфических комплексов для постановки поисковых работ на нефть и газ на конкретных объемах (п. 2 Временного положения). Целью поисково-оценочных работ является обнаружение новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценка их запасов по сумме категорий С1 и С2 (п. 3 Положения). Целью разведочного этапа является изучение характеристик месторождений (залежей), обеспечивающих составление технологической схемы разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации) месторождения (залежи) нефти или проекта опытно-промышленной эксплуатации месторождения (залежи) газа, а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки (п. 4 Положения).

Л. В. Каланда также отмечает, что ни в действующих законах, ни в существующих проектах нового Закона "О недрах" нет специальных норм, которые бы отражали рассмотренную выше специфику работ по геологическому изучению недр на нефть и газ, и считает, что "виды пользования для субъектов нефтяной отрасли должны определяться с учетом установленных этапов и стадий геологоразведочных работ на нефть и газ" <25>. -------------------------------- <25> Каланда Л. В. Проблемы правового регулирования хозяйственной (предпринимательской) деятельности в нефтяной отрасли. М.: Институт государства и права РАН, 2004. С. 23 - 24.

Об объекте права пользования недрами для их геологического изучения в связи с неисключительным характером такого права

Справедливым является утверждение о том, что "объект правоотношений недропользования "проявляется" через виды пользования недрами" <26>. -------------------------------- <26> Мороз Л. Н. Недра Республики Беларусь: проблемы правового регулирования использования и охраны. Мн., 1995. С. 20.

О. И. Крассов отмечает, что "объектом права пользования недрами законодатель признает участок недр, который индивидуализируется в виде горного отвода - геометризованного блока недр, т. е. геометрически определенного пространства недр..." <27>, либо в виде геологического отвода при геологическом изучении без существенного нарушения целостности недр (ст. 7 Закона РФ "О недрах"). Одним из основных отличий в статусах этих двух видов отводов является то, что в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование (ст. 7). -------------------------------- <27> Крассов О. И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Юрист, 2002. С. 98.

В связи с этим одним из наиболее показательных примеров из судебной практики является дело, а точнее - два взаимосвязанных дела, касающиеся геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений углеводородного сырья пойменного участка недр, расположенного на территории Астраханской области. ЗАО "Русгаз" обратилось в суд после того, как, представив 2 июня 2003 г. в МПР России заявку на получение лицензии на геологическое изучение указанного участка недр, получило от Министерства отказ (письмо от 4 июня 2003 г. N ПС-05-47/3756) <28> по следующим причинам: а) пойменный участок недр уже предоставлен в пользование для геологического изучения двум недропользователям - ЗАО "Астраханьнефтепром" и ОАО "Приморьенефтегаз"; б) заявитель не представил предложений по координации работ, согласованных с действующими недропользователями (требование ст. 7 Закона РФ "О недрах"). Причем один из недропользователей, ОАО "Приморьенефтегаз", на соответствующее обращение заявителя уведомил ЗАО "Русгаз", что, "реализуя принадлежащее ему исключительное право, намерено самостоятельно осуществлять геологическое изучение пойменного участка". -------------------------------- <28> См.: Архив МПР России.

Совершенно ясно, что никакого "исключительного права" у ОАО "Приморьенефтегаз" нет и быть не может, поскольку участок недр имеет статус геологического отвода, где свою деятельность, в соответствии с законодательством о недрах, могут осуществлять несколько недропользователей. Суд вынес решение в пользу МПР России <29>, не придав особого значения тому, что самому ОАО "Приморьенефтегаз" была выдана лицензия, когда на участке уже работал один недропользователь - ЗАО "Астраханьнефтепром", с которым предложения по координации работ, как можно предположить, заранее не согласовывались. -------------------------------- <29> См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 августа 2003 г. по делу N А40-32307/03122-403 // Архив МПР России.

Тогда, может быть, в соответствии с п. 3.9 Положения о порядке лицензирования пользования недрами взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, были определены при выдаче лицензии ОАО "Приморьенефтегаз"? В поисках ответа на данный вопрос автору данного исследования удалось ознакомиться с лицензиями обоих недропользователей - лицензией АСТ N 00101 НП от 20 августа 1999 г., выданной ЗАО "Астраханьнефтепром", и лицензией АСТ N 11504 от 21 апреля 2003 г., выданной ОАО "Приморьенефтегаз". При наличии совершенно одинаковых объектов недропользования - пойменного участка недр с одними географическими координатами - о взаимоотношениях владельцев лицензий нет ни слова. Более того, в лицензии ОАО "Приморьенефтегаз", выданной позднее, даже не упоминается о том, что правом пользования участком недр уже обладает один недропользователь. Другое дело непосредственно связано с предыдущим, поскольку касается уже известного нам ЗАО "Астраханьнефтепром", чье право пользования недрами МПР России периодически, чаще безуспешно, пыталось прекратить. Распоряжение МПР России от 2 апреля 2003 г. N 151-р "О прекращении права пользования пойменным участком недр, расположенным на территории Астраханской области, предоставленного ЗАО "Астраханьнефтепром" было уже вторым по счету. Первое распоряжение МПР России от 1 апреля 2002 г. N 181-р "О прекращении права пользования недрами пойменного участка в Астраханской области" Арбитражный суд Астраханской области признал недействительным <30>. -------------------------------- <30> См.: решение Арбитражного суда Астраханской области от 10 июля 2002 г. N А06-576у-10к/2002 // Архив МПР России.

Но в данном случае особый интерес вызывает не столько количество распоряжений (второе распоряжение решением Арбитражного суда Астраханской области также было признано недействительным <31>), сколько поведение второго недропользователя, работающего на том же участке, - ОАО "Приморьенефтегаз". Казалось бы, это общество должно было с оптимизмом принять новость о возможном избавлении от конкурента. Но оно также обратилось в суд с просьбой признать упомянутое распоряжение МПР России недействительным по следующим причинам: продуктивные пласты залежей углеводородного сырья могут находиться на различных глубинах пойменного участка недр; в случае одновременного обнаружения обоими недропользователями на различных глубинах продуктивных пластов и ЗАО "Астраханьнефтепром", и ОАО "Приморьенефтегаз" в целях наиболее эффективного освоения участка предполагают совместно нести расходы по совместному обустройству месторождения, что намного эффективнее по экономическим и социальным соображениям; прекращение права пользования недрами одного недропользователя значительно повлияет на экономические интересы другого недропользователя, поскольку последний будет вынужден нести все указанные расходы самостоятельно, что существенно затруднит исполнение им собственных обязательств по лицензионному соглашению; из изложенного, по мнению ОАО "Приморьенефтегаз", следует, что указанное распоряжение МПР России нарушает права и законные интересы ОАО "Приморьенефтегаз" и создает препятствия для осуществления им экономической деятельности. -------------------------------- <31> См.: решение Арбитражного суда Астраханской области от 28 мая 2003 г. N А06-782у-4/03 // Архив МПР России.

Не совсем понятно, на чем основывалась в 2003 г. такая уверенность ОАО "Приморьенефтегаз" в том, что именно ЗАО "Астраханьнефтепром" и ОАО "Приморьенефтегаз" получат право на добычу полезных ископаемых на данном участке недр, поскольку в Законе РФ "О недрах" нормы, хоть как-то гарантирующие подобное право при открытии месторождения, появились только в 2004 г. Тем не менее недропользователи все-таки пришли к согласию между собой и решили, в случае открытия месторождения в будущем, осваивать его совместно. Такие вопросы решить было легче еще и оттого, что, как следует из материалов дела, затраты обоих недропользователей на тот момент были сравнительно невелики - ни один из них еще не завершил бурения ни одной скважины. Гораздо серьезней может оказаться ситуация, при которой затраты уже значительны, а недропользователи не намерены договариваться между собой. Приведем следующий пример. В 2000 г. ООО "А-Геология" была выдана лицензия на геологическое изучение (поиски и оценку) на нефть и газ участка недр Каспийского моря. Участок недр имел статус геологического отвода. Через два года ОАО "В-Нефтегаз" была выдана лицензия на тот же вид пользования недрами на участке, расположенном в пределах вышеуказанной площади - лицензионного участка ООО "А-Геология". В ООО "А-Геология" об этом факте узнали из официального издания МПР России уже после принятия решения о выдаче лицензии ОАО "В-Нефтегаз", и это при том, что ООО "А-Геология" уже затратило значительные средства на геологическое изучение участка. И подобные случаи - уже не редкость. Поскольку сейчас Закон позволяет получить право пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения, можно предположить, какими конфликтами могут оборачиваться подобные ситуации в дальнейшем. Заметим, что затраты недропользователей на шельфе очень часто несравнимо выше, чем на суше, стоимость бурения одной поисково-оценочной скважины здесь в зависимости от ряда условий может достигать нескольких десятков миллионов долларов. И даже никем не гарантированная в наших условиях компенсация затрат недропользователя, которого опередил в открытии другой, быть может, менее добросовестный, пользователь недр, может быть сравнима с возвращением стоимости лотерейного билета без учета стоимости выигрыша. Кроме того, совершенно не учитывается тот факт, что государство в лице уполномоченных им органов предоставляет также право пользования недрами для геологического изучения за счет своих, государственных, средств <32>, в том числе и на континентальном шельфе. Но ведь это право по действующему Закону также не является исключительным. -------------------------------- <32> См., например: п. 2 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр и п. 2 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (Приказы МПР России от 15 марта 2005 г. N 61 и N 62 соответственно).

Учитывая это, вопрос об исключительности права пользования недрами для геологического изучения, по нашему мнению, приобретает особое значение, причем особо актуальной проблема становится при законодательном закреплении гарантий получения права пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения. В наше время данная тема почти не затрагивалась в правовой литературе, в советское время, за исключением периода нэпа, в рассмотрении данного вопроса вообще не было необходимости. Поэтому становятся востребованными высказывания по этому вопросу специалистов по горному праву, сделанные ими еще в позапрошлом веке. А. А. Штоф считал, что, "находясь постоянно под страхом, что сосед предвосхитит его открытие, искатель вынужден работать как можно быстрее" <33>, но при этом обращал внимание на то, что "отсутствие гарантии для правильных, систематических поисков - вот слабая сторона системы совместности поисков". -------------------------------- <33> Штоф А. А. Горное право. Сравнительное изложенiе горныхъ законовъ, действующих въ Россiи и въ главнейшихъ горнопромышленныхъ государствахъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1896. С. 37.

По мнению А. Е. Яновского, действие такой системы открывает "простор случайностям и даже недобросовестности и усугубляет риск добросовестного разведчика" <34>. Отмечая, что "даже при существовании вполне обеспеченного права первого открывателя" горный промысел "есть дело очень рискованное", А. Е. Яновский полагает, что "к этому естественному риску закон, допускающий совместность поисков, присоединяет еще искусственный риск - быть предупрежденным в своем открытии другим более счастливым, а иногда и недобросовестным предпринимателем" <35>. -------------------------------- <34> Яновскiй А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россiи. С.-Петербургъ, 1900. С. 65. <35> Там же. С. 65 - 66.

С другой стороны, рассуждает А. А. Штоф, "получивши исключительное право разведок в определенной площади, промышленник, конечно, не имеет уже причин опасаться чьей бы то ни было конкуренции; он уверен, что плоды его стараний и затрат, если только они окажутся, будут принадлежать ему" <36>. Но эта уверенность, по утверждению автора, "имеет и свою вредную сторону: она влечет за собою отсутствие для горнопромышленника побуждений к деятельности..." <37>. -------------------------------- <36> Штоф А. А. Указ. соч. С. 39. <37> Эта уверенность, по мнению ученого, "позволяет приобретать исключительное право разведок в известной местности не за тем, чтобы им пользоваться, а чтобы ждать удобного случая для его переуступки; не дозволять же переуступки разведочных площадей значило бы, конечно, весьма сильно стеснить и добросовестного горнопромышленника. Такой непроизводительный захват местности (Feldsperre, по характерному выражению немцев) должен быть, по возможности, предупрежден; но средства, имеющиеся для этого в руках законодателя, не могут быть признаны достигающими такой цели вполне...". Штоф А. А. Указ. соч. С. 39.

Подводя итог своим рассуждениям, А. А. Штоф пишет: "Выхода из этой дилеммы нет или, по крайней мере, он до сих пор не найден". На практике, считает ученый, "законодателю приходится выбирать одну из двух систем (с большими или меньшими видоизменениями), сознавая, что каждая из них скрывает в себе известное зло" <38>. А. Е. Яновский, присоединяясь к мнению А. А. Штофа, также считает, что каждая из систем "имеет свои преимущества и свои недостатки" <39>. -------------------------------- <38> Штоф А. А. Указ. соч. С. 40. <39> Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 65.

Действительно, и в наше время в законодательстве горнодобывающих стран в том или ином виде сочетаются эти две системы. На ближайшие годы определены три главных направления работ по геологическому изучению недр на нефть и газ: наиболее перспективные районы Восточно-Сибирской и Западно-Сибирской провинций, шельфы морей (арктический шельф и шельф дальневосточных морей), а также нераспределенный фонд слабоизученных зон традиционных нефтегазоносных провинций европейской части России <40>. -------------------------------- <40> См.: Геологоразведка-2003 // Нефтегазовая вертикаль. 2004. N 6. С. 7.

По утверждению специалистов, обеспечение Российской Федерации углеводородным сырьем в будущем в значительной степени будет достигаться за счет открытия и освоения морских месторождений, "причем значение морской компоненты по мере снижения возможностей суши будет возрастать" <41>. При этом поисково-оценочные работы и освоение месторождений нефти и газа в пределах континентального шельфа требуют "гигантских вложений капитала, оцениваемых сотнями миллиардов долларов" <42>. -------------------------------- <41> Акимов В. С., Серкова О. И. Проблемы изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. N 5. www. geoinform. ru. Как отмечают авторы, суммарная площадь принадлежащих России акваторий составляет около 6,3 млн. кв. км (4,2 млн. кв. км - исключительная экономическая зона), что соответствует примерно 21% площади шельфа Мирового океана. При этом около 3,9 млн. кв. км составляет шельф и 2,4 млн. кв. км - глубоководные области. Не менее 4,3 млн. кв. км этой площади (т. е. практически весь шельф) и 0,4 - 0,5 млн. кв. км глубоководья являются перспективными на нефть и газ. Для сравнения авторы замечают, что перспективные площади суши в России составляют около 6 млн. кв. км. <42> Акимов В. С., Серкова О. И. Указ. соч.

Уже было сказано о повышенном риске поисково-оценочных работ на шельфе. Поэтому предлагаем подвергнуть пересмотру характер права пользования недрами для геологического изучения с точки зрения исключительности этого права. Так, праву пользования недрами для геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации нужно придать исключительный характер, что подразумевает принадлежность этого права только получившему его недропользователю и невозможность осуществления этого права третьими лицами без согласия недропользователя. При этом непременным условием должно явиться установление в законе ограничений, связанных, в частности, с размерами участков недр, количеством участков, предоставляемых в пользование, и т. д., причем в отношении углеводородного сырья такие ограничения должны устанавливаться отдельно.

Сроки пользования недрами для их геологического изучения

Советские юристы отмечали, что "параметры осуществления прав природопользователей во времени являются важной гарантией реального осуществления субъективного права управомоченных субъектов" <43>. Американский нефтяник в отношении поисково-оценочных работ на нефть и газ конкретизирует: "То, на что в южной части Техаса может потребоваться год, требует два года или более в тропиках или не менее трех лет в условиях вечной мерзлоты" <44>. Можем здесь добавить, что в арктических льдах времени может потребоваться еще больше. -------------------------------- <43> Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 115. <44> Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: налоговые системы и соглашения о разделе продукции / Пер. с англ. М., 2000. С. 189.

До внесения в Закон РФ "О недрах" соответствующих изменений и дополнений в 2004 г. продление срока действия лицензии для геологического изучения было в принципе трудноразрешимой проблемой из-за запрета, установленного ст. 10. Такие вопросы приходилось решать в каждом конкретном случае по-своему. После внесения в Закон РФ "О недрах" изменений и дополнений в 2004 г. ст. 10 "Сроки пользования участками недр", закрепляя все тот же пятилетний срок геологического изучения недр, установила, что срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр. В связи с этим необходимо отметить следующее. Указанный выше американский автор отмечает, что "на сегодня в США пробурено 3,2 млн. скважин", что в 4 раза больше, чем в России. По его подсчетам, "если бы российские нефтяники бурили по 50 тыс. скважин в год, им бы потребовалось 40 лет, чтобы получить столько же скважин, сколько имеют США на сегодня" <45>. -------------------------------- <45> Там же. С. 161 - 162.

В то же время существует прямая зависимость прироста запасов углеводородов от объемов бурения <46>. При этом расчеты "требуемых объемов глубокого бурения как основного... вида работ на нефть и газ по основным нефтегазоносным регионам России", проведенные специалистами, показывают, что "для адекватного восполнения планируемых уровней добычи приростами разведанных запасов до 2020 г. необходимо пробурить не менее 50 млн. м поисковых, разведочных и параметрических скважин..." <47>. -------------------------------- <46> См., например: Белонин М. Д., Григоренко Ю. Н., Маргулис Л. С., Кушмар И. А. Состояние и воспроизводство сырьевой базы нефте - и газодобычи на Востоке России // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2004. N 1. www. geoinform. ru. <47> Садовник П. В. О мерах по воспроизводству минерально-сырьевой базы углеводородов // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. N 4. www. geoinform. ru.

По нашему мнению, из этого следует, что при геологическом изучении недр на нефть и газ недропользователь должен прежде всего выполнять свои обязательства по бурению, и возможность продления срока геологического изучения должна быть поставлена в законе в прямую зависимость не от непонятного "условия отсутствия нарушений условий лицензии", как это говорится в ст. 10 Закона РФ "О недрах" в действующей редакции, а от выполнения обязательств именно по бурению <48>. -------------------------------- <48> Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос продления срока геологического изучения в целях проведения разведки месторождения полезных ископаемых и подсчета запасов при открытии такого месторождения.

Вывод

Итак, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время геологическое изучение недр как вид пользования недрами остается наименее урегулированным в законодательстве, хотя ситуация с воспроизводством минерально-сырьевой базы, в частности нефти и газа, казалось, заставляет придавать первостепенное значение эффективному регулированию этого вида пользования недрами. Решений здесь, по нашему мнению, требует множество проблем, которые во многом возникли после закрепления в законе права первооткрывателя месторождения на добычу полезных ископаемых: нужна четкость в разграничении видов пользования недрами; необходимо определить основные требования к содержанию права пользования недрами для геологического изучения, учитывая специфику видов полезных ископаемых; необходимо также изменение порядка предоставления права пользования недрами для указанных целей и характера данного права с точки зрения его исключительной принадлежности.

Название документа