Земельно-правовой аудит и контроль в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения

(Ибрагимов К. Х.)

("Юридический мир", 2007, N 8)

Текст документа

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АУДИТ И КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ОХРАНЫ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., профессор Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Земли сельскохозяйственного назначения России находятся в критическом состоянии. Как отмечается в Федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 гг.", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99, сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет, составили более 15 млн. гектаров, свыше 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Это весьма серьезное основание для беспокойства, если учесть, что вся площадь пашни России немногим превышает 100 млн. га.

Усиливающееся неблагополучие с землями сельскохозяйственного назначения, связанное также с глобальным потеплением климата, требует проведения научных исследований в области теории и методологии земельного аудита с целью его развития и адаптации к изменениям земельных отношений. Какие же экологические риски требуют проведения данных исследований и разработки адекватного им земельного законодательства? Потепление климата, к сожалению, уже в ближайшем будущем может привести к возрастанию концентрации населения на пахотоудобных территориях России. Размораживание вечной мерзлоты северных территорий и погружение в болото северных городов и сел России, с одной стороны, и наступление песков на южные регионы страны, с другой, образуют огромную массу экологических беженцев. Причем не только внутренних беженцев, но и внешних. По последним данным ЮНЕП, в связи с изменениями климата на планете в более благоприятном экологическом отношении могут оказаться лишь Россия, Канада, Норвегия и Швеция. С другой стороны, населению страны станет уже очевидной вредность потребления захимиченных или генно-модифицированных западных сельхозпродуктов, и оно будет требовать наращивания своего экологически чистого аграрного производства. Немаловажным социальным фактором будет выступать и необходимость обеспечения экологических беженцев работой, и их занятость во многом будет зависеть от рационального использования сельскохозяйственных земель. Следовательно, серьезное возрастание социальной, экономической и политической значимости земель сельскохозяйственного назначения России в ближайшее время является очевидным. Это говорит о том, что общество должно приложить максимум усилий для того, чтобы, во-первых, сохранить значительные площади данных земель в государственной собственности, во-вторых, защитить эти земли от возможного воздействия негативных факторов на их плодородие, осуществить мероприятия по массовому возвращению в сельскохозяйственный оборот выбывших земель, окультуриванию их деградированной части, поиску и введению в оборот новых массивов пахотопригодных земель.

Между тем, помимо воздействия глобального потепления, большой вред состоянию земель сельскохозяйственного назначения России наносит антропогенная деятельность, которая выражается в обвальных процессах эрозии и опустынивания, закисления и заболачивания, загрязнения и засоления, истощения, уплотнения, зарастания лесом и сорной растительностью и других негативных проявлениях. Воздействие техногенной деятельности на сельскохозяйственные земли при низкой эффективности государственного управления землепользованием в Российской Федерации столь велико, что их деградация начинает отчетливо приобретать необратимый характер

В этих условиях становится очевидным поиск нетрадиционных способов эффективной защиты земель сельскохозяйственного назначения. Одним из перспективных путей, показавших свою эффективность в обеспечении сохранности плодородия пахотных земель в развитых странах, является земельный аудит. Поскольку Российская Федерация вступила на путь строительства демократического общества, внешний земельный аудит является важнейшей составляющей общегосударственного управления земельным фондом, так как соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются правами управления земельными ресурсами через своих избирателей. В условиях сокращения в РФ штата органов государственного земельного контроля и диверсификации их деятельности не в пользу охраны земель, особую значимость с учетом международного опыта может приобрести инициативная деятельность хозяйствующих субъектов, занимающаяся земельным аудитом, т. е. поиском путей снижения негативного воздействия на земли деятельности человека. Земельный аудит для нашей страны является новой формой аудита и поэтому нуждается в разработке концептуальных основ, правовых, методических и организационных ориентиров. Введение земельного аудита в стране позволит:

- сохранить и повысить плодородие земель, ввести в оборот заброшенные сельскохозяйственные угодья, а следовательно, и увеличить валовые сборы урожаев сельскохозяйственной продукции;

- смягчить или вовсе устранить экологический, информационный и коммерческий риски при реализации хозяйственных решений;

- рекомендовать эффективные адаптивные способы использования земель;

- обеспечить благоприятное качество окружающей среды;

- гармонизировать земельно-экологические и экономические интересы общества;

- обеспечить занятость сельского населения;

- превратиться из страны, ввозящей продовольствие, в страну, вывозящую его;

- снизить заболеваемость и смертность населения, повысить его продолжительность жизни и трудоспособность, что явится следствием замены захимиченного и генно-модифицированного зарубежного продовольствия на экологически чистое отечественное;

- способствовать развитию земельного менеджмента;

- повысить земельную культуру и культуру сельского предпринимательства в соответствии с международными стандартами;

- установить экологический "диагноз" сельскохозяйственного предприятия, способность земельных ресурсов и всей экосистемы к самоочищению и уменьшению загрязнения почв и всей окружающей среды.

Процесс глобализации в экономической среде, ориентированный на формирование в мире единого экономического пространства, предполагает ужесточение земельного законодательства, унификацию требований и стандартов в области производства и реализации сельскохозяйственной продукции, выработку единой инвестиционной политики по отношению к сельским товаропроизводителям. Земельный аудит направлен на защиту интересов отечественных земледельцев, снижение риска сельскохозяйственной деятельности для окружающей среды и здоровья людей и на ускорение реализации мер по сохранению плодородия сельскохозяйственных земель.

На наш взгляд, земельный аудит и земельный контроль - есть две неотъемлемые составляющие единой системы проверки соблюдения земельного и иного действующего законодательства в сфере охраны и использования земельных ресурсов. Если при земельном аудите изучается качественное и количественное состояние земель и оценивается эффективность системы управления земельным фондом, то при земельном контроле проверяется действенность земельной политики, контролируется результативность земельного аудита и мероприятий по реализации предписаний аудита.

Земельный аудит можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком - это выявление соответствия фактических характеристик состояния земель требованиям земельного, экологического и иного законодательства, нормативам, стандартам и т. д. В широком - один из эффективных инструментов управления земельным фондом, базирующийся на комплексном и системном подходе в оценке экономической эффективности и экологического состояния сельхозпредприятия.

Земельный аудит в зависимости от источника инициирования делится на два вида - добровольный и обязательный. Добровольный проводится по волеизъявлению сельских товаропроизводителей. Обязательный земельный аудит может проводиться по решению соответствующих органов государственной власти (суд, землеохранные и иные природоохранные органы) в случаях, если:

- затрагиваются интересы продовольственной, экологической и иной безопасности государства;

- реализуются требования международных обязательств государства;

- осуществляется приватизация или реструктуризация сельскохозяйственного предприятия;

- реализуется процедура банкротства сельскохозяйственного предприятия;

- осуществляется экологическое страхование сельскохозяйственного производства;

- разрабатываются инвестиционные проекты и программы.

Таким образом, земельно-правовой аудит будет служить важным инструментом обеспечения продовольственной и экологической безопасности страны, способствующим сбору информации о характере использования сельскохозяйственных земель, эффективности освоения выделяемых на охрану земель государственных средств, что будет положительно отражаться на результативности функционирования земельной собственности и повышении эффективности сельскохозяйственного производства Российской Федерации.

Название документа