Право собственности на леса

(Быковский В.)

("Законность", 2007, N 8)

Текст документа

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЛЕСА

В. БЫКОВСКИЙ

В. Быковский, преподаватель Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России.

С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Лесной кодекс РФ (далее - ЛК). Он содержит важные новые положения, регулирующие лесные отношения. Законом о введении в действие ЛК предусмотрен переходный период до 1 января 2008 г., в течение которого некоторые нормы Лесного кодекса РФ 1997 г. продолжают действовать, а с 1 января 2008 г. Лесной кодекс РФ 1997 г. полностью утрачивает силу. До приведения в соответствие с ЛК законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, федеральные и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЛК.

Практика применения ЛК РФ 1997 г. показала неэффективность его отдельных норм. Он не учитывал социально-экономические условия функционирования лесного сектора в условиях рыночной экономики. Необходимость принятия нового Кодекса была обусловлена также потребностью приведения лесного законодательства в соответствие со смежными отраслями законодательства (земельным, водным), содержащими отдельные нормы, регулирующие лесные отношения. В новом ЛК в отличие от прежнего сформулированы принципы лесного законодательства, отражающие комплексный подход к регулированию лесных отношений исходя из выполняемых лесами функций - экологической, социальной, экономической.

Вопрос о праве собственности на леса - центральный в новом ЛК. Единственной предусмотренной в ЛК РФ 1997 г. формой собственности на леса была федеральная. В соответствии со ст. 7 прежнего ЛК все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. При этом лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находились в федеральной собственности (ст. 19 ЛК 1997 г.). Вопрос о форме собственности на леса, произрастающие на землях городских и сельских поселений, не был решен в законодательстве. Тем самым ЛК 1997 г. по существу устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.

В новом ЛК предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8). Лесным участком признается земельный участок, границы которого определяются в соответствии с правилами ЛК (ст. 7). Следует отметить, что Законом о введении в действие Лесного кодекса РФ уточнено, что в федеральной собственности находятся земли лесного фонда (ст. 3). Однако определение объекта права собственности на леса через понятие земельного участка, исключение из Кодекса определения леса, понятия лесного фонда может привести к "выхолащиванию" сущности участков земли, на которых произрастают леса, в качестве лесных участков, выполняющих полезные функции в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. ЛК не предусматривает возможности приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Это положение согласуется с подп. 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, в соответствии с которым земельные участки из состава земель лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничены в обороте. Как гласит абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Часть 2 ст. 8 ЛК предусматривает, что формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК ввел многообразие форм собственности на леса и федеральная собственность перестала быть исключительной формой собственности на леса. Так, в п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК закреплено, что леса могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий, чего не было предусмотрено в предыдущем ЛК. В соответствии же с п. 2 ст. 95 ЗК в пределах земель указанной категории могут располагаться земельные участки частных собственников. В отличие от ЛК РФ 1997 г., в ст. 19 которого было предусмотрено, что расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, новый ЛК в п. 1 ч. 3 ст. 23, указав на возможность нахождения лесов на землях обороны и безопасности, прямо не решает вопрос о праве собственности на них. Анализ же ст. 27 Земельного кодекса не позволяет сделать однозначный вывод о том, что леса, расположенные на землях обороны и безопасности, находятся в федеральной собственности. В п. 5 ст. 27 ЗК перечисляются ограниченные в обороте земельные участки, и среди них - предоставленные для нужд обороны и безопасности, которые, как сказано в ЗК РФ, находятся в государственной и муниципальной собственности.

Следует отметить, что подавляющее большинство лесов все же находится в федеральной собственности, поскольку большинство лесов произрастает на землях лесного фонда. Введение многообразия форм собственности на леса соответствует Конституции РФ, в ч. 2 ст. 9 которой установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституция лишь допускает, а не обязывает, чтобы природные ресурсы находились в различных формах собственности. При этом в ней подчеркивается особое значение земли и других природных ресурсов, которые в соответствии со ст. 9 используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти положения следует рассматривать во взаимосвязи со ст. 72 Конституции, установившей, что природопользование, лесное законодательство, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Новый ЛК закрепил собственность на леса субъектов РФ как разновидность государственной собственности. Субъекты названы в качестве участников лесных отношений в ст. 4 ЛК. Их собственность на леса, например, прямо предусмотрена ст. 82 ЛК, в соответствии с которой к полномочиям органов государственной власти субъектов относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесными участками, находящимися в собственности субъектов Федерации. Собственность субъектов на земельные участки закрепляет ст. 18 ЗК. В их собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены субъектами Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

ЛК предусматривает также введение новой формы собственности на леса - муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками (п. 1 ч. 1 ст. 84). Собственность муниципальных образований на земельные участки также предусмотрена ЗК. В соответствии с его ст. 19 в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Муниципальные образования, как собственники лесных участков, наделены ЛК полномочиями по владению, пользованию и распоряжению лесными участками. К полномочиям органов местного самоуправления относятся также установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка в целях его аренды; осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении лесных участков и др. (ч. 1 ст. 84 ЛК). При этом перечень полномочий органов местного самоуправления не является исчерпывающим, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 2 ст. 84).

В ЛК не предусмотрена возможность передачи участков леса из земель лесного фонда в собственность субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому этим субъектам лесных отношений не могут принадлежать леса на землях лесного фонда.

К полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений относится преимущественно нормативно-правовое регулирование лесных отношений, а именно: установление правил заготовки древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов; установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности; установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; установление правил лесовосстановления и др. (ст. 81 ЛК).

К полномочиям государственных органов РФ относится также установление размера ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды, а также ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, осуществление государственной инвентаризации лесов, отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам, установление границ лесничеств, лесопарков и определение их количества, а также иные, установленные Кодексом, другими федеральными законами, полномочия.

В соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК осуществление отдельных полномочий Российская Федерация передает органам государственной власти ее субъектов. Так, в настоящее время им переданы следующие полномочия:

1) разработка и утверждение лесных планов субъектов Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

2) предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;

3) выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;

4) организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

5) ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Федерации;

6) осуществление государственного лесного контроля и надзора.

Буквальное толкование ст. 83 ЛК позволяет сделать вывод об обязательности передачи указанных полномочий субъектам РФ. В качестве исключения из этого правила предусмотрено, что осуществление указанных полномочий может не передаваться органам государственной власти субъектов Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения РФ. Перечень таких лесничеств, лесопарков и субъектов Федерации утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 83).

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. В ч. 6 ст. 83 указано, что выделенные субъектам Федерации средства не могут быть использованы на другие цели. Следовательно, эти средства носят целевой характер. Субвенции распределяются по утверждаемой Правительством РФ методике. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Федерации полномочий, а также обязательные для исполнения методические материалы и инструкции, регламентирующие осуществление таких полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ.

В ЛК предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации и вносит такие предложения при необходимости в Правительство РФ для принятия решений (ч. 9 ст. 83). Следовательно, в первоочередном порядке необходимо определить такой орган, которым, по всей вероятности, должна стать Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Кроме того, представляется, что Правительство РФ должно разработать и установить критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по осуществлению переданных им полномочий.

Название документа