Полезное учебное пособие по земельному праву (рецензия на учебное пособие Л. Д. Шейнина "Земельное право России")

ПОЛЕЗНОЕ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ ПРАВУ <*>

Ю. Г. ЖАРИКОВ

Жариков Ю. Г., доктор юридических наук, профессор.

За последние годы в России было издано несколько учебников и учебных пособий по земельному праву, принадлежащие перу разных авторов. Это явление вполне объяснимо, так как земля все больше вовлекается в рыночные отношения, возросла также актуальность (а нередко и острота) вопросов собственности и владения землей, ее государственной регистрации. Для изучающих земельное право России немалую трудность представляет положение, в соответствии с которым земельное право (как и ряд смежных с ним отраслей) далеко не устоялось. Затормозилось разделение публичных земель в натуре между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Проблематичным оказалось право частной собственности граждан на приватизированные земельные доли в сельскохозяйственном производстве. Законодатель как бы ищет решение вопросов, выдвигаемых практикой, но не всегда находит на них нужные ответы. Положение усугубляется тем, что государственная землеустроительная служба, долгое время занимавшаяся чуть ли не всем земельным комплексом страны, ныне оказалась нацеленной почти исключительно на учет, оценку и регистрацию земель и связанной с ними недвижимости. Ее авторитет как земельно-планировочного органа резко упал, ее нормативное влияние в этой области почти не чувствуется. В этих условиях помощь законодателю должна оказать наука земельного права. Авторы некоторых учебников по земельному праву, несомненно, понимают сложности, которые переживает ныне земельное хозяйство страны. Излагая действующее законодательство, они нередко указывают на отдельные его пробелы и несоответствия, предлагают возможные пути для их преодоления. В этом смысле известный интерес представляет рецензируемая работа, поскольку автор отошел от принятого метода последовательного изложения правовых норм и их комментирования, как это имеет место в ряде других учебников. Вместо этого он рассматривает скорее отдельные институты земельного права, причем делает это иногда вне зависимости от того, какое внимание уделил тому или иному институту действующий Земельный кодекс. Такой метод в некоторых случаях представляется оправданным. Например, Земельный кодекс уделяет минимальное внимание изысканиям и их правовому регулированию. Но в этой области накоплен огромный опыт работы изыскателей разного профиля, в том числе землеустроительных экспедиций; с правовой стороны этот опыт обобщен в большом массиве ведомственных (и не только) документов. Поэтому в главе "Государственное управление земельными ресурсами" автор посвящает изысканиям специальный параграф. То же относится к территориальному планированию, мелиорации и рекультивации земель, защите их от эрозии. Налоговое обложение (удобных) земель студентам-юристам обычно преподают в курсах финансового права; автор не стал избегать сложных финансовых вопросов, связанных с составлением и применением земельного кадастра, и включил их в свой курс. Довольно подробно анализируются такие важные для теории земельного права понятия, как главная вещь и принадлежность. Обычно эти понятия рассматриваются в курсах гражданского права. Однако в земельных отношениях и в земельном праве они имеют особое важное значение. Автор дает классификацию природных и рукотворных объектов, которые он считает возможным признать принадлежностью земли. С другой стороны, он предлагает считать землю (в общем случае) принадлежностью строений, исходя из того что стоимость земли существенно ниже, чем стоимость возведенного на ней строения. В связи с этим он уделяет внимание некоторым важным понятиям, связанным с оценкой недвижимости. Автор вводит и обосновывает понятие земельно-учетной единицы. Эта концепция является новой для подобных учебных пособий. Учитывая ограниченность земельных ресурсов, он предлагает узаконить концепцию многостороннего использования земель при одновременном выделении доминирующего для данного участка вида пользования. Обращаясь к написанию учебников, юристы-аграрники обычно мало внимания уделяли городским и поселковым землям, а тем более землям, "уходящим" под застройку. Между тем в этой области существуют крупные недостатки. Под строительство нередко занимают излишние площади, в том числе плодородные земли; бывает, строители создают помехи соседям, загрязняют окружающие земли, не всегда убирают мусор и благоустраивают застроенную территорию. Многие из этих недостатков стали плохой традицией со времен ускоренной индустриализации страны, когда от строителей требовали возведения производственных и других объектов как можно быстрее и любой ценой. Давно пора вернуться к этим недостаткам строительного процесса и к их возможному урегулированию с помощью права. С этих позиций следует приветствовать появление в рецензируемом труде особой главы "Земельные отношения в капитальном строительстве". Отдельный параграф в этой главе посвящен земельным (а частично также водным) правоотношениям при создании водохранилищ - вопросу, почти не затронутому в аналогичных учебных пособиях. В качестве неурегулированных отношений автор рассматривает правовой режим дворов при многоквартирных домах. Жилищные организации никаким земельным титулом в отношении этих дворов не располагают, муниципальные же органы как представители собственников - городов и поселков во внутриквартальные земельные распорядки нередко вообще не вмешиваются. Некоторой новизной отличается изложение права собственности на землю. Так, в праве владения автор различает несколько слагающих его правомочий, поскольку они могут относиться к охране владения, подготовке к использованию (но не к самому использованию), к изучению и улучшению земли. В праве распоряжения он выделяет правомочия по физическому преобразованию земли, поскольку такие действия приводят к изменению правового режима земельного участка. Автор "привязывает" право собственности на землю к фактическому пользованию ею, т. е. к экономическому отношению. Такая связь, по его мнению, естественна, ибо при отсутствия пользования теряет смысл право собственности. В этом отношении особняком стоит право публичной (государственной и муниципальной) собственности, ибо по природе этого права оно не обязательно связано с извлечением из земли каких-либо материальных благ. Что касается органов, осуществляющих право публичной собственности с целью извлечения из земли определенных выгод, то они должны иметь права и обязанности по земле, характерные в аналогичных случаях для представителей частного сектора. В учебном пособии в отличие от некоторых принятых взглядов дается трактовка публичных сервитутов - наложенных на собственника ограничений в пользование своей землей, которое служит вполне определенным общественным интересам (например, сохранению чистоты вод в водоохранных зонах). В этом смысле не будет публичным сервитутом пребывание отдыхающих в лемму; по мысли автора, такое пребывание следует относить к нетитульному пользованию государственной (или муниципальной) землей. Подобная трактовка имеет важное значение, ибо в случае законно введенного запрета или ограничения на нетитульное пользование никакая компенсация затронутым от этой меры лицам не полагается. В отношении государственной регистрации прав на землю автор отстаивает позицию, в соответствии с которой такое право должно признаваться еще до регистрации. Отсюда следует важный для практики вывод: государственная регистрация не создает право, а лишь закрепляет его. В учебном пособии кратко изложены некоторые исторические этапы права собственности на землю. Эти этапы затрагивают не только Россию до 1917 г., но и некоторые десятилетия из истории СССР. В частности, они охватывают колхозный период, который (как ни странно) недостаточно освещен в литературе в части выявления экономической и правовой природы обязательных поставок, требуемых государством от колхозов. Обращает на себя внимание структура учебного пособия. Подобные издания обычно делятся на две части: общую и специальную. Но в рецензируемом труде первая часть посвящена как бы публичной части земельного права (классификация земель, государственное управление землями страны), т. е. отношениям, регулирование которых не зависит (или мало зависит) от воли носителей земельных прав и обязанностей. Вторая же часть излагает в основном вопросы частного права, т. е. вопросы правового регулирования земельных отношений, по своей юридической природе близкого к институтам гражданского права. Рассмотрение институтов земельного права невозможно вне круга понятий земельного хозяйства. Этим понятиям в учебном пособии уделяется много внимания. По примеру других учебников автор составил предметный указатель, содержащий около 300 терминов, важных и для земельного хозяйства, и для земельного права. К этому указателю прилагается перечень названий государственных земельных и водохозяйственных организаций, а также надзорных органов. Имеется табличка принятых сокращений. Все это облегчает пользование учебным пособием, делает его похожим на справочник по теории земельного права. Автор высказывает некоторые спорные положения, касающиеся понятия "земельные отношения". По его мнению, это те же земельные отношения, но только получившие санкцию закона. По-видимому, такая трактовка является упрощенной. С другой стороны, он удачно вводит понятие "серые", т. е. неясные отношения (применительно к земле), которые нельзя отнести ни к правомерным, ни к противоправным и которые требуют нормативного урегулирования. Например, в качестве таких отношений приходится рассматривать самовольное устройство во дворах многоэтажных домов частных гаражей: некоторые из них появились достаточно давно, но вовремя "не были замечены" ни властями, ни жилищными организациями. Известно, что государственные и муниципальные органы, ведающие землей, не отличаются постоянством: время от времени происходит перекройка их функций. Некоторые органы упраздняются, другие возникают вновь. Следить за этими изменениями, понимать причины изменений и доходчиво излагать их - задача авторов соответствующих учебников. В этой части рецензируемая книга не является образцом: в некоторых случаях автор не совсем точно называет государственные органы, о которых идет речь. На эту сторону дела ему следует обратить внимание в случае переиздания учебного пособия.

Название документа