Проблемы оформления земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан (на примере г. Челябинска)

ПРОБЛЕМЫ ОФОРМЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ЗЕМЕЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, НАХОДЯЩИХСЯ В ФАКТИЧЕСКОМ ПОЛЬЗОВАНИИ ГРАЖДАН (НА ПРИМЕРЕ Г. ЧЕЛЯБИНСКА)

Н. Е. АМЕЛИНА

Амелина Н. Е., заместитель начальника правового отдела администрации Центрального района г. Челябинска, соискатель ученой степени кандидата юридических наук кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Южно-Уральского государственного университета ЮУрГУ (г. Челябинск)

Актуальным в нашей повседневной жизни является оформление земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан с расположенными на них строениями, приобретенными ими в результате сделок. Согласно ст. 29 ЗК РФ <1> предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом на предоставление соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ. -------------------------------- <1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

В соответствии со ст. 11 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления. В городе Челябинске предоставление земельных участков гражданам в собственность или аренду для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства относится к компетенции районных администраций в городе. Полномочия районных администраций на оформление земельных участков данной категории делегированы и закреплены нормативными правовыми актами Челябинской городской Думы <2>. -------------------------------- <2> См., например: решение Челябинской городской Думы от 24 августа 1999 г. N 41/7 "О регулировании земельных отношений в городе Челябинске" // Вечерний Челябинск. 1999. 2 сентября; Положение об администрации района в городе Челябинске, утвержденное решением Челябинской городской Думы от 22 ноября 2005 г. N 8/38 // Вечерний Челябинск. 2005. 30 ноября.

В данном случае ведется работа по оформлению земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан, под существующими постройками (индивидуальными жилыми домами). Районные администрации руководствуются Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <3> (далее - Вводный закон), закрепляющими право граждан на предоставление (получение) земельных участков (в собственность или аренду) из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также местными нормативными правовыми актами, закрепляющими полномочия районных администраций на предоставление земельных участков, как правило, из земель поселений. При этом учитывается Правовое зонирование территории города Челябинска <4>, разработанное в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5>, Градостроительным кодексом Российской Федерации <6>, Генеральным планом города Челябинска <7>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148. <4> См.: Правовое зонирование территории города Челябинска, утвержденное решением Челябинской городской Думы от 27 апреля 2004 г. N 36/8 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы второго созыва. 2004. Вып. N 8 (27 апреля). <5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <6> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. <7> Генеральный план города Челябинска, утвержденный решением Челябинской городской Думы от 30 декабря 2003 г. N 32/3 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы второго созыва. 2003. Вып. N 5 (30 декабря).

Согласно Постановлению главы города Челябинска от 22 сентября 1994 г. N 1037-п "О приватизации земельных участков индивидуального жилого фонда города Челябинска" <8> принятие решений о приватизации земельных участков индивидуального жилого фонда возложено на районные администрации, подготовка документов по передаче в собственность или в аренду земельных участков на основании утвержденной градостроительной документации - на Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска (ГУАиГ). -------------------------------- <8> Вечерний Челябинск. 1994. 31 ноября.

На практике оформление документов на предоставление земельных участков, находящихся в фактическом пользовании граждан, осуществляется таким образом. Гражданин обращается в районную администрацию с заявлением о предоставлении бесплатно в собственность земельного участка, имеющегося у него в фактическом пользовании, с расположенным на нем жилым домом, приобретенным в результате сделки до 1 июля 1990 г., но который не был надлежаще оформлен и зарегистрирован (на основании п. 4 ст. 3 Вводного закона, ст. 36 ЗК РФ <9>). Администрация района, рассмотрев поступившее заявление, направляет его в ГУАиГ в соответствии с Временным порядком оформления документов о предоставлении земельных участков для эксплуатации, строительства, проектирования и реконструкции объектов на территории города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 29 мая 2006 г. N 13/3 <10>. -------------------------------- <9> До вступления в силу (до 1 сентября 2006 г.) Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881) основанием для получения земельного участка бесплатно в собственность являлся п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ. <10> Вечерний Челябинск. 2006. 5 июня.

ГУАиГ дает заключение о соответствии испрашиваемого земельного участка Правовому зонированию территории города с указанием на возможность предоставления либо невозможность предоставления земельного участка - в случае несоответствия его расположения территориальному зонированию. Следует учесть, что законодатель, принимая нормы, закрепляющие право гражданина при определенных условиях (сделка с жилым домом до 1 июля 1990 г.) бесплатно приобрести земельный участок в собственность, не уточняет и не регламентирует, в какой территориальной зоне может либо должен находиться испрашиваемый земельный участок и будет ли он соответствовать зонированию той или иной территории. В то же время в ст. 83 ЗК РФ закреплено, что порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Законодатель установил, что правила землепользования и застройки (зонирование) территорий является нормативным документом, подлежит обязательному применению при использовании земель поселений. Кроме того, Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 35), Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 85) указаны территориальные зоны земель поселений и регламентирован вид их использования, то есть определен их правовой режим. Анализ норм (ЗК РФ, Вводного закона), закрепляющих право граждан на бесплатное приобретение земельных участков в собственность, норм (ЗК РФ, ГрК РФ), устанавливающих виды территориальных зон и порядок их использования, позволяет сделать вывод о том, что законодателем создано внутреннее противоречие на федеральном уровне в регулировании правовых отношений, связанных с землепользованием. Судебная практика последних лет, с момента принятия Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 г., свидетельствует о том, что в большинстве случаев районные суды при рассмотрении исковых заявлений граждан к органам местного самоуправления (районным администрациям) при наличии заключения ГУАиГ о невозможности предоставления в собственность земельного участка в связи с несоответствием его расположения Правовому зонированию территории, удовлетворяют требования о признании права собственности на земельные участки (по основаниям п. 5 ст. 20 ЗК РФ <11>, ст. 36 ЗК РФ, п. 4 ст. 3 Вводного закона). Как правило, решение суда об удовлетворении иска о признании права собственности на земельный участок мотивировано тем, что согласно ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, ведения личного подсобного хозяйства и др., за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК РФ), установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом суду не представляются доказательства того, что спорный земельный участок изъят из оборота либо он зарезервирован для государственных и муниципальных нужд. -------------------------------- <11> Пункт 5 ст. 20 ЗК РФ: "Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается". Данный пункт ст. 20 ЗК РФ утратил силу с 1 сентября 2006 г. на основании Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ и заменен в п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148) на ст. 36 ЗК РФ, согласно которой "граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами".

Действительно, ст. 85 ЗК РФ устанавливает перечень объектов, которые могут быть расположены на определенной категории земель, но в то же время данная норма не предусматривает ограничений на приватизацию земельных участков, занятых принадлежащими гражданам индивидуальными жилыми домами, расположенными, например, в общественно-деловой зоне, зоне, имеющей историко-культурное значение, и др. В п. 4 ст. 85 ЗК РФ определены случаи, при которых земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон. Одним из таких случаев является то, что виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Доказательства обратного также не представляются в судебное заседание. При таких обстоятельствах суд не находит оснований для отказа в удовлетворении заявленных исковых требований. Показательным в этом плане является пример рассмотрения искового заявления Тяпкина В. С. Тяпкин В. С. обратился в районную администрацию г. Челябинска с заявлением об оформлении в собственность (бесплатно) земельного участка, расположенного в пос. Мелькомбинат-2 г. Челябинска, на котором расположен жилой дом, приобретенный им по договору купли-продажи в 1989 г. ГУАиГ дает заключение о том, что в соответствии со Схемой правового зонирования территории г. Челябинска указанный земельный участок расположен в зоне А.4.1.3 - парки, скверы, бульвары. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ парки, скверы, бульвары - это земли общего пользования и приватизации (отчуждению) не подлежат. Таким образом, согласно ЗК РФ земельные участки названной территориальной зоны не предназначены для эксплуатации индивидуальных жилых домов, в связи с чем оформить данный земельный участок не представляется возможным. Получив отказ администрации района, Тяпкин В. С. обратился в суд с иском о признании права собственности на земельный участок по указанному адресу. Суд, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что иск Тяпкина В. С. подлежит удовлетворению. Правовое зонирование территории (правила землепользования и застройки), определяющее территориальные зоны и устанавливающее правовой режим земельных участков, не может являться ограничением для получения (оформления, признания) гражданами земельных участков в собственность по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством (ст. 36 ЗК РФ, п. 4 ст. 3 Вводного закона). Правовое зонирование территории города Челябинска утверждено решением Челябинской городской Думы в 2004 г. (ранее - в 2002 г.), а Земельный кодекс Российской Федерации принят и вступил в силу в 2001 г. и обладает большей юридической силой, чем нормативные правовые акты органов местного самоуправления, и право гражданина на предоставление земельного участка является первичным. Необходимо учесть вступившие с 1 сентября 2006 г. изменения <12>, внесенные в ЗК РФ и Вводный закон, призванные упростить порядок приобретения (оформления) земельных участков, находящихся в фактическом пользовании граждан, но не зарегистрированных надлежащим образом, с расположенными на них жилыми домами, приобретенными ими до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР" <13> (до 1 июля 1990 г.). -------------------------------- <12> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <13> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

Принимая Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, законодатель преследовал цель упростить и облегчить оформление прав граждан на земельные участки. Изменения, внесенные в законодательные акты, регламентирующие приобретение в собственность земельных участков гражданами и оформление ими права собственности на эти земельные участки, носят комплексный характер и направлены на упрощение процедур регистрации земельных участков, предоставленных гражданам для ведения дачного и подсобного хозяйства, огородничества, садоводства и индивидуального строительства, а также зданий и сооружений, расположенных на таких земельных участках. Думается, что судебных споров, связанных с оформлением земельных участков данной категории, станет меньше, но они будут иметь место. Граждане в данном случае также будут обращаться с заявлениями о предоставлении земельных участков в районные администрации, например перед обращением в суды с исками о признании права собственности на самовольные строения <14>, а ГУАиГ будет давать заключения о соответствии расположения земельного участка Правовому зонированию территории города. -------------------------------- <14> В силу ст. 222 ГК РФ (с изменениями, вступившими в силу с 1 сентября 2006 г., - ФЗ от 30.06.2006 N 93-ФЗ) право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка.

Проанализировав приведенные выше нормы гражданского, земельного законодательства и законодательства в области градостроительства, учитывая сложившуюся судебную практику по разрешению споров о признании права собственности на земельные участки в связи с отказом органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков гражданам, следует согласиться с выводами, изложенными в решениях районных судов о том, что акты органов местного самоуправления не должны препятствовать реализации прав граждан на предоставление (получение) земельных участков бесплатно в собственность.

Название документа