К вопросу об ответственности за "земельные правонарушения"

К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА "ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ"

М. Ю. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Михаил Юрьевич Юрист с многолетним опытом практической и научной работы. Специалист по гражданскому и предпринимательскому праву, кандидат юридических наук. Издатель, индивидуальный предприниматель. Родился 30 ноября 1958 г. в г. Москве. В 1981 г. окончил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор более 300 книг, брошюр и статей по проблемам гражданского, предпринимательского, земельного и трудового права, организации управления, обеспечения законности.

Виды юридической ответственности, применяемой за правонарушения в области охраны и использования земель, перечислены в ст. 74 - 76 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. (далее - Кодекс). Согласно п. 1 ст. 74 Кодекса лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Деяние, обозначенное как "земельное правонарушение", служит согласно ст. 75 и 76 Кодекса также основанием привлечения виновных лиц к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Представляется, что понятие "земельное правонарушение", которым оперирует Кодекс, не укладывается в рамки типологии правонарушений, давно выработанной как юридической наукой, так и нормотворческой и правоприменительной практикой. Как известно, в зависимости от объекта правонарушения и степени причиненного им вреда различаются правонарушения: гражданские (деликты), административные, дисциплинарные, уголовные (преступления). Следует также учитывать, что выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, само по себе не означает, что земельно-правовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана правовых отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права - в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения. Что же касается так называемого "земельного правонарушения", то на практике под ним можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам. В зависимости от того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное отношение, "земельное правонарушение" может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение <1>. -------------------------------- <1> См. подроб.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2007.

Подтверждением сказанного являются положения п. 1 ст. 74 Кодекса, в которых, естественно, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содержатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации. Административная ответственность, как известно, применяется за правонарушения, составы которых определены в КоАП РФ. Административные правонарушения, связанные с использованием и охраной земель, различаются, в частности, в зависимости от объекта посягательства. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ. Среди административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования можно выделить, например, порчу земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ. К числу административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель гл. 10 КоАП РФ относит, в частности, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10). Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262). Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса (обязанность устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ими вред). Статья 75 Кодекса упоминает о дисциплинарной ответственности за "земельные правонарушения", которая должна наступать в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения работниками своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. Напомним, что ЗК РСФСР 1991 г. не содержал норм о дисциплинарной ответственности работников, что представляется оправданным. С нашей точки зрения, ст. 75 в ее нынешней редакции вряд ли уместна и в Кодексе. Во-первых, Кодекс как основополагающий правовой акт в системе земельного законодательства имеет целью регулирование земельных отношений, т. е. отношений по использованию и охране земель (ст. 3 Кодекса). Совершенно очевидно, что отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, не являются земельными отношениями. Поэтому нормы данной статьи выходят за пределы правового регулирования, определенные самим Кодексом в ст. 3. Во-вторых, дисциплинарная ответственность как вид юридической ответственности является категорией трудового права и означает ответственность работников за совершенные ими дисциплинарные правонарушения (проступки). При этом согласно ст. 192 ТК РФ дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей <2>. Дисциплинарный (должностной) проступок может выражаться, например, в нарушении правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов администрации, технических правил и т. п. Поэтому принципиально неверно говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение "земельных правонарушений". -------------------------------- <2> См. подроб.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2002 - 2005. С. 525 и далее.

Приведенные рассуждения адресованы, скорее, законодателю и лицам, изучающим земельное право, чем правоприменительной практике. Представляется весьма актуальным радикальное изменение редакции ст. 75 Кодекса с целью приведения ее в соответствие с давно сформировавшимися юридическими категориями. Исключение данной статьи из текста Кодекса также было бы вполне оправданно: она не обладает качествами правового регулятора соответствующих общественных отношений, так как нормы гражданского, административного, трудового и уголовного права применяются к правонарушителям и без дополнительных "указаний" земельно-правовых норм. Внесение изменений в данную статью (или исключение ее из текста Кодекса) целесообразно еще и потому, что нынешняя ее редакция, на наш взгляд, может серьезно дезориентировать учащихся и правоприменительную практику. В качестве иллюстрации более точного подхода к регулированию отношений юридической ответственности можно отметить то, что, например, новый Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. в гл. 13, регулирующей ответственность за нарушения лесного законодательства при помощи правовых норм, подобных тем, которые содержатся в ст. 74 и 76 Кодекса, не содержит правил о дисциплинарной ответственности за такого рода нарушения <3>. -------------------------------- <3> См. подроб.: Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2007.

На практике следует исходить из того, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении работодателем на работника, виновного в совершении дисциплинарного проступка, одного из дисциплинарных взысканий, предусмотренных трудовым законодательством. Трудовым законодательством определяются основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и виды налагаемых взысканий. В соответствии со ст. 192 ТК РФ работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также другие дисциплинарные взыскания. При этом не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Порядок применения дисциплинарных взысканий определен в ст. 193 ТК РФ. Гражданско-правовая ответственность в форме возмещения вреда, причиненного "земельными" правонарушениями, предусмотрена ст. 76 Кодекса. Обязанность возместить причиненный вред п. 1 данной статьи возлагает на юридических лиц и граждан, совершивших соответствующие правонарушения. Таким образом, здесь находит подтверждение общий гражданско-правовой принцип полного возмещения вреда лицом, причинившим вред. Возмещение вреда производится по правилам, установленным статьями гл. 59 ГК РФ. Обязательства вследствие причинения вреда в юридической литературе условно называют деликтными. Особенность таких обязательств состоит в том, что они являются внедоговорными, их субъекты - кредитор (потерпевший) и должник (причинитель вреда), - как правило, не состоят в договорных отношениях. Для наступления деликтной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего: наступление вреда; противоправность поведения причинителя вреда; причинную связь между первыми двумя элементами; вину причинителя вреда. Понятие "вред", использованное в ст. 1064 ГК РФ, означает материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего и (или) умалении нематериального блага (жизнь, здоровье человека и т. п.). По общему правилу указанной статьи объем возмещения вреда должен быть полным. Вред возмещается либо в натуре (предоставляется вещь того же рода и качества, исправляются повреждения вещи и т. п.), либо в виде компенсации убытков, включающих реальный ущерб и упущенную выгоду <4>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006 (издание пятое, исправленное и дополненное с использованием судебно-арбитражной практики). ------------------------------------------------------------------ <4> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. 4-е изд., испр. и доп., с использованием судебно-арбитражной практики. М.: Юрид. фирма "Контракт"; Инфра-М, 2003. С. 789, 790.

В случаях причинения вреда, указанных в п. 2 и 3 ст. 76 Кодекса, вред подлежит возмещению в натуре. Например, лица, самовольно занявшие земельные участки, обязаны возвратить их соответствующим собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам. Если деликт имеет место в форме самовольного занятия земельных участков, то правонарушитель не вправе рассчитывать на возмещение затрат, произведенных им за время незаконного пользования земельным участком <5>. -------------------------------- <5> См. подроб.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2007.

Название документа