Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах: новая редакция Водного кодекса РФ

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И ЛЕСОВ В ВОДООХРАННЫХ ЗОНАХ: НОВАЯ РЕДАКЦИЯ ВОДНОГО КОДЕКСА РФ

В. В. ДМИТРИЕВ

Дмитриев Владимир Владимирович Адвокат Адвокатской палаты Санкт-Петербурга, действующий в форме адвокатского кабинета. Специалист в области коммерческого права. Родился 9 ноября 1978 г. Образование высшее юридическое - в 2000 г. окончил СПбГУ. Автор публикации "Субсидиарная ответственность государственных и муниципальных образований по обязательствам государственных и муниципальных учреждений в связи с введением в действие Бюджетного кодекса РФ".

Как известно, имеется большое число судебных споров, связанных с применением ст. 112 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ, согласно которой "земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда", и ст. 113 ВК РФ, устанавливающей тот же порядок предоставления в пользование лесов водоохранных зон.

Обращались в суды, как правило, прокуроры, которые настаивали на том, что принятию государственным или муниципальным органом решения о предоставлении участка на любом праве должно предшествовать согласование с территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов (далее - Росводресурсы), а при отсутствии такого согласования - требовали признать недействительным акт о предоставлении участка, ничтожным заключенный на его основе договор и применить последствия его ничтожности (например, в виде возврата участка в государственную собственность). Такие требования выдвигались несмотря на вышеуказанную редакцию ст. 112 и 113 ВК РФ, отсутствие иных нормативных правовых актов (далее - НПА), регулирующих порядок получения согласования, необходимый момент его получения, указывающих на лицо, которое должно обращаться за согласованием. В ряде случаев суды поддерживали позицию прокурора <1>, иногда позиция прокурора и других заявителей не поддерживалась <2>. -------------------------------- <1> Например, решения Арбитражного суда Псковской области от 14 ноября 2006 г. по делам N А52-3373/2006 и N А52-3374/2006; кассационные определения Верховного суда Республики Карелия от 4 августа 2006 г. по делу N 33-2045/2006 и от 22 сентября 2006 г. по делу N 33-2457/2006. <2> Например, решения Арбитражного суда Псковской области от 16 января 2007 г. по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. по делу N Ф04-9536/2004, Поволжского округа от 1 июня 2006 г. по делу N А57-17441/05-16, Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N Ф08-248/2006.

Введение в действие с 1 января 2007 г. новой редакции ВК РФ (от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ), существенно либерализовавшей правовой режим водоохранных зон, не поставило точку в продолжающихся спорах. С учетом противоречивой судебно-арбитражной практики, однозначной позиции территориальных органов Росводресурсов и прокуратуры, экономически понятного стремления частных лиц пройти все инстанции, возможного возникновения новых споров при обнаружении "нарушений" при предоставлении участков представляется, что этот вопрос имеет интерес. Также представляется, что отрицательная для получателей участков практика возникла из-за недостаточно активной роли последних в представлении доказательств, особенно в сфере действия территориального органа Росводресурсов по Санкт-Петербургу, Ленинградской, Калининградской, Новгородской, Псковской областям, Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления (далее - НЛВБУ). Вопрос подведомственности. Думается, что оспаривание ненормативного правового акта о предоставлении участка неподведомственно арбитражному суду, даже если получателем участка является коммерческая организация. Примером прекращения производства по делу по нижеуказанным основаниям является, например, Определение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 декабря 2006 г. по делу N А56-36208/2006. Как известно, согласно ст. 2, 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В равной степени в соответствии со ст. 52 и 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному НПА и нарушает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В то же время прокуроры ссылаются на ст. 111 ВК РФ 1995 г., согласно которой водоохранные зоны водных объектов устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. При этом указывают на нарушение прав неопределенного круга лиц (организаций и жителей близлежащих территорий), которые согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" имеют право на благоприятную окружающую среду и на чистую воду. Очевидно, что речь идет о защите сугубо экологических (неимущественных) прав и интересов. Заметим, что даже в органах прокуратуры нет единого подхода к вопросу о подведомственности такой категории споров. Так, прокурор Советского района г. Новосибирска обратился в суд общей юрисдикции, который отказал ему в принятии искового заявления за неподведомственностью. Исковое заявление было принято к производству только после удовлетворения Верховным Судом РФ представления заместителя Генерального прокурора РФ <3>. -------------------------------- <3> Из практики прокурорского надзора по гражданским делам (Редакционный материал) // Законность. 2007. N 2.

Другое дело - практика судов общей юрисдикции для получателей участков отрицательна, что легко объяснимо разными состязательными возможностями физических лиц и прокуратуры с территориальными органами Росводресурсов. В результате, в частности, судами Республики Карелия вообще не рассматривался НПА самого НЛВБУ, регулирующий порядок согласования предоставления земельных участков, думается, принципиально меняющий выводы по данным спорам. Сущность согласования. Для принятия обоснованного решения необходимо понять сущность согласования водоохранным органом предоставления участка. Как уже указывалось, по мнению прокуратуры и территориальных органов Росводресурсов, согласование является предварительным, т. е. должно проводиться до предоставления участка не только фактически, но и до принятия решения о предоставлении. Таким образом, территориальный орган Росводресурсов может лишь проверить соответствие заявляемой в проекте акта о предоставлении участка цели его использования ограничениям по использованию участков в водоохранной зоне, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах (далее - Положение о водоохранных зонах) (утверждено Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404), в связи с чем речь идет сугубо о правовой проверке (нормоконтроле). Получение участка с согласованием или при его отсутствии не дает права на его фактическое использование. До этого необходимо согласовать с территориальным органом Росводресурсов проект водопользования (о чем указывается в самом решении о согласовании) и провести государственную экологическую экспертизу. Территориальные органы Росводресурсов обладают не распорядительными полномочиями по отношению к участку, а исключительно контрольными по соблюдению природоохранного законодательства. Уяснив сущность согласования, можно сделать следующие выводы. 1. При смене правового титула (например, с аренды на собственность), при неизменности цели использования участка, указываемой в акте о предоставлении, обращаться за согласованием в территориальный орган Росводресурсов не нужно (например, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 марта 2004 г. по делу N Ф04/1611-173/А75-2004). Кроме того, иное толкование не способствует и стабильности гражданского оборота. Прежнее право на участок не подлежит автоматическому возобновлению при признании ничтожным договора о предоставлении на новом праве. В результате владелец участка может полностью лишиться любых прав на него. Так, в деле N А52-3373/2006, рассмотренном Арбитражным судом Псковской области, правопредшественник коммерческой организации - участника процесса с советских времен владел земельным участком, на котором была построена заводская база отдыха. Впоследствии произошло переоформление прав на участок в долгосрочную аренду на 49 лет, далее участок ему был продан, при этом договор аренды расторгнут по взаимному соглашению. Прокурор по заявлению НЛВБУ просил признать недействительным постановление муниципального образования о продаже земельного участка, ссылаясь на отсутствие предварительного согласования с НЛВБУ. 2. При отсутствии согласования суд компетентен проверить, соответствует ли предполагаемая цель использования участка ограничениям, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах. Кроме того, из содержания ст. 112 ВК РФ следует, что при отсутствии иных НПА, регулирующих порядок согласования, его момент, указывающих на лицо, должное обращаться за согласованием, она регулирует отношения между органами государственной и муниципальной власти, уполномоченными на распоряжение земельными участками, и органами Росводресурсов, а граждане или юридические лица участниками этих отношений не являются. Следовательно, для целей государственной регистрации сделки наличие согласования с органом Росводресурсов не имеет правового значения и не влияет на форму и содержание договора купли-продажи земельного участка (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа по аналогичному делу от 28 октября 2004 г. N Ф09-713/04ГК). Ссылка на ст. 132 ВК РФ как основание признания недействительными ненормативного акта о предоставлении земельного участка и договора купли-продажи необоснованна. Статья 132 ВК РФ не содержит перечень сделок, подлежащих признанию недействительными. Следовательно, данную статью необходимо применять в контексте с другими статьями Кодекса. Положения ВК РФ к недействительным сделкам относят такие сделки, как самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы, самовольное водопользование и т. п. (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. N Ф04-9536/2004(7849-А45-9)(8875-А45-9); комментарий к ст. 132 ВК РФ <4>). -------------------------------- <4> Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова.

Таким образом, даже если признать необходимость предварительного согласования, то издание акта о предоставлении участка без него - это не более чем сугубо формальное нарушение, по сути, процедуры издания правового акта, которое носит устранимый характер (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N Ф08-248/2006). Этот вывод еще более очевиден при оспаривании итогов конкурса о предоставлении участка, учитывая ст. 449 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ: "Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица". Причем заявитель должен доказать его проведение с существенными и неустранимыми нарушениями правил, установленных законом (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 мая 2004 г.). Кроме того, в лесном законодательстве, регламентирующем порядок проведения лесных конкурсов, не указано об обязанности согласовывать их проведение с водоохранным органом. Например, по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренным Арбитражным судом Псковской области, оспаривались итоги лесного конкурса по предоставлению в аренду на 49 лет для рекреационных целей участков леса водоохраной зоны. По мнению прокурора и НЛВБУ, выставление участков леса на конкурс должно было быть предварительно согласовано с НЛВБУ. Арбитражный суд Псковской области в удовлетворении заявления отказал. Возможность отмены ("отзыва") самим органом своего согласования. Учитывая, что территориальный орган Росводресурсов контролирует соблюдение водного законодательства на территории нескольких субъектов Российской Федерации, в которых находятся его отделы, проводящие согласование по своему субъекту Российской Федерации на основании положений о них, утвержденных территориальным органом, возможно расхождение взглядов на согласование конкретного участка между территориальным органом и его отделом по субъекту Российской Федерации. Так, в делах N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренных Арбитражным судом Псковской области, отдел водных ресурсов по Псковской области согласовал предоставление участков леса, а впоследствии их "отозвал" в связи с возражением НЛВБУ по этому поводу. Отзыв согласований был мотивирован представлением заявителем неполного пакета документов согласно Регламенту рассмотрения материалов по согласованию предоставления (закрепления границ) земельных участков, расположенных в водоохранных зонах водных объектов, гражданам и юридическим лицам и по согласованию режима их использования в зоне деятельности НЛВБУ, утвержденному Приказом НЛВБУ от 3 июня 2005 г. N 164 (далее - Регламент) (об отсутствии юридической силы Регламента см. ниже). По мнению прокурора, "отзыв" согласований означал их отсутствие. Суд с этим не согласился, поддержав следующую позицию получателя участка леса. В силу ст. 24 ВК РФ 1995 г. "органы государственной власти участвуют в водных отношениях в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Подобное положение полностью соответствует теории права о том, что государственный орган вправе осуществлять деятельность, только отнесенную к его компетенции соответствующим НПА. В положениях о территориальных органах Росводресурсов, положениях об отделах водных ресурсов в субъектах Российской Федерации, например в Положении об отделе водных ресурсов по Псковской области, утвержденном Приказом НЛВБУ от 21 февраля 2005 г. N 50, в Положении о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282, не установлены основания (возможность) отмены выданного ранее согласования и не определен порядок такой отмены, не предусмотрено полномочие отменять ранее выданные согласования. Вывод о неправомерности отмены самим государственным органом выданного ранее разрешения при отсутствии такого полномочия и процедуры в НПА, определяющих его компетенцию, подтверждается сложившейся арбитражной практикой (например, Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 мая 2004 г. по делу N А79-2531/2003-СК1-2432; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 октября 2006 г. по делу N А26-2581/2006-216). Особенности согласования предоставления участков на территории деятельности НЛВБУ. Так как ст. 112 и 113 ВК РФ - единственные источники правового регулирования по данному вопросу, не заполняющие ряд пробелов (порядок получения согласования, необходимый момент его получения; лицо, должное обращаться за согласованием), НЛВБУ предприняло попытку собственного правового регулирования, утвердив приказом Регламент, извлечения из которого были размещены для открытого доступа на интернет-сайте НЛВБУ. Из Регламента очевидно, что согласование проводится после предоставления земельного участка и что за согласованием обязана обратиться организация - получатель земельного участка, а не государственный или муниципальный орган, намеревающийся предоставить земельный участок. Так, по п. 2.1 Регламента для согласования представляется "письмо от организации (заявление от физического лица)... с просьбой о согласовании отвода или границ участка с указанием целевого назначения (для... базы отдыха)". К письму подлежит приложению в том числе "постановление (решение) районной администрации о предоставлении земельного участка с указанием целевого назначения". В ходе судебных разбирательств в Арбитражном суде Псковской области НЛВБУ пыталось обосновать, что Регламент посвящен регулированию как получения согласования предоставления земельного участка, так и режима его использования, т. е. разным видам согласования. Поэтому конкретный перечень требуемых по Регламенту прилагаемых к заявлению о согласовании документов зависит от того, запрашивается ли согласование предоставления земельного участка или согласование режима его использования. В то же время такое толкование собственного Регламента не соответствует ВК РФ 1995 г. и ведомственным НПА Росводресурсов. Согласно отмененному 25 октября 2006 г. Приказу Росводресурсов от 17 апреля 2006 г. N 80 полномочия его территориальных органов, основанные на ВК РФ и Положении о водоохранных зонах, заключаются исключительно в согласовании предоставления земельных участков. То же - в сменившем его Приказе Росводресурсов от 25 октября 2006 г. N 227. Режим использования земельных участков в водоохранных зонах прямо прописан в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах. Таким образом, отдельного согласования режима использования земельного участка, кроме согласования его предоставления, не существовало. Более того, на основании п. 8 Положения о водоохранных зонах территориальные органы Росводресурсов сами обязаны обращаться к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации за установлением режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос на приграничных территориях, предварительно согласовав свое предложение с органами Федеральной пограничной службы России, а также со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Юридическая сила Регламента для третьих лиц. Регламент не является обязательным к исполнению третьими лицами. В силу п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009) (далее - Правила) структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать НПА. Такие НПА применяться не могут, как не вступившие в силу (п. 19 Правил). Указанный запрет содержится также в п. 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов: "Федеральное агентство водных ресурсов не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ". Таким образом, при отказе в согласовании по мотиву непредставления полного пакета документов, требуемых Регламентом, суд должен сам проверить соответствие указанной в акте о предоставлении участка цели его использования закрепленным в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах ограничениям и не применять отказ в согласовании (ст. 12 ГК РФ). Изменения в правовом режиме водоохранных зон в ВК РФ 2006 г. Как известно, с вступлением в силу новой редакции ВК РФ произошла существенная либерализация водного законодательства. Так, размер водоохраной зоны уменьшен до 50 метров, прибрежной защитной полосы - до 30 - 50 метров (за исключением водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное назначение); значительно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, разрешено возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось); отсутствует обязанность согласовывать с водоохранным органом предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне. К правовому регулированию участков, договоры и (или) права на которые зарегистрированы в 2007 г., новый ВК РФ подлежит применению согласно его Вводному закону (например, ст. 32 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ). Возникает вопрос о судьбе участков, которые были предоставлены и права на которые были зарегистрированы без согласования с водоохранным органом до 2007 г., в том числе тех, что вышли за пределы водоохранных зон в их нынешнем правовом регулировании. Думается, что вступление в силу новой редакции ВК РФ должно повлиять на принятие (сохранение) положительных для получателей участков судебных актов. Представляется, что при разрешении таких споров суды, осознавая изменение в правовом регулировании в пользу получателей участков, должны не ограничиваться исключительно формальным применением закона с точки зрения его введения в действие, а учитывать общепринятые принципы права: возможности или невозможности принятием судебного акта восстановления нарушенных прав, стабильности гражданского оборота, процессуальной экономии. Хотя сугубо формально дела об оспаривании ненормативного правового акта о предоставлении участка, признании договора ничтожным и применении последствий ничтожности договора различны, очевидно, что решение по первому делу предопределит решение по второму и, по крайней мере, повлечет за собой череду новых дел по третьему (при перепродаже участка третьим лицам, среди которых могут быть добросовестные приобретатели). Учитывая вышеизложенное, представляется, что принятие решения судом после 1 января 2007 г. о признании недействительным ненормативного акта о предоставлении участка или также о применении последствий ничтожной сделки не будет обоснованным, как не соответствующее принципам права в условиях изменения правового регулирования предмета спора.

Название документа