О правах застройщика на чужой земельный участок в современном российском законодательстве

О ПРАВАХ ЗАСТРОЙЩИКА НА ЧУЖОЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Е. В. ЕЛЬНИКОВА

Ельникова Елена Васильевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Курского государственного технического университета.

Устойчивость прав собственников построенных на не принадлежащих им земельных участках объектов недвижимости во многом зависит от наличия и вида прав в отношении таковых земельных участков. В соответствии с п. 1 ст. 263 ГК РФ "Застройка земельного участка" собственник земельного участка вправе не только самостоятельно возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, но и разрешать строительство на своем участке другим лицам. Лица, осуществившие постройку, могут приобрести право собственности на нее, следовательно, и возможность распоряжаться ею по своему усмотрению, лишь при условии, что постройка не будет признана самовольной. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Одним из необходимых условий, отсутствие которого является основанием для признания постройки самовольной, считается наличие у застройщика того или иного права на расположенный под объектом земельный участок. Таким образом, для того чтобы созданная постройка приобрела режим объекта гражданского оборота, необходимо определить и закрепить в установленном законом порядке правовой титул в отношении того земельного участка, который она занимает. В законодательстве России сформулировано легальное определение самовольной постройки. Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ ею признаются жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Более того, самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, в соответствии со ст. 7.1 КоАП РФ влечет административную ответственность в виде наложения штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ, на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ, на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ. В пункте 3 ст. 222 ГК РФ содержится норма, предусматривающая возможность легализации самовольной постройки в судебном порядке путем признания права собственности на нее за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, если сохранение постройки не нарушает права и интересы других лиц либо не создает угрозу жизни и здоровью граждан (что устанавливается заключением строительно-технической экспертизы), при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Как отмечают И. Д. Кузьмина и В. И. Луконкина, к числу лиц, интересы которых должны учитываться при решении вопроса о возможности сохранения самовольной постройки, могут быть отнесены обладатели сервитута - права ограниченного пользования чужим земельным участком или иной недвижимостью; обладатели вещных прав на соседний земельный участок и прочие лица, интересы которых будут нарушены сохранением самовольной постройки <1>. -------------------------------- <1> Кузьмина И. Д., Луконкина В. И. Правовой режим самовольной постройки // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. N 11. С. 134.

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом не только за осуществившим ее лицом, но и за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК). Таким образом, потенциальный собственник самовольной постройки, не осуществлявший ее возведение, должен иметь вещное право на соответствующий земельный участок. "Лица, обладающие иными правами на земельный участок (правом аренды, сервитутом и пр.), могут защищать свои законные интересы от их нарушения владельцем самовольной постройки, используя общие правовые средства защиты, например, восстановление положения, существующего до нарушения права, возмещение убытков и прочие, соответствующие содержанию их права и характеру нарушения (см. ст. 12, 301, 304 и др. ГК РФ)" <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 132.

В определении самовольной постройки конкретно не прописаны правовые титулы в отношении земельного участка, отведенного для соответствующей цели в установленном законодательством порядке, что теоретически позволяет допустить возможность установления как вещных, так и обязательственных прав, поскольку никаких легальных изъятий из перечня позитивных прав на земельный участок определение не предусматривает. В российском праве к возможным вещным правам лиц, не являющихся собственниками земельного участка, относят право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а также сервитуты. Анализ правовых норм, закрепляющих основания возникновения названных видов вещных прав, приводит к выводу, что объектами права пожизненного (наследуемого) владения являются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а субъектами - только граждане. Следовательно, законодательство в принципе не допускает возможность передачи земельного участка на этом праве, во-первых, юридическим лицам, во-вторых, тех земельных участков, которые находятся в частной собственности юридических и физических лиц. Кроме того, согласно п. 1 ст. 21 Земельного кодекса РФ после введения его в действие предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. Установлен также запрет на распоряжение такими земельными участками, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Таким образом, российское законодательство практически исключает возможность возникновения у застройщика права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, расположенный под зданием, сооружением. Еще один вид вещного права - право постоянного (бессрочного) пользования является более широким по субъектному и объектному признакам. Так, ст. 264 ГК РФ предусматривает возможность предоставления собственниками земельных участков другим лицам (как физическим, так и юридическим) в постоянное или срочное пользование. При предоставлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, требуется решение государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК РФ). После вступления в силу Земельного кодекса РФ круг субъектов, предоставление которым земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования допускается законом, значительно сократился. Так, не предоставляются земельные участки на этом праве гражданам и юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 20 ЗК РФ). Что касается сервитута, то требовать предоставления права ограниченного пользования земельным участком согласно п. 1 ст. 274 ГК РФ можно лишь от собственника соседнего земельного участка, но не того, на котором расположено строение. В силу отсутствия в законе четкого указания конкретных видов прав на земельный участок под самовольной постройкой представляется, что такое строение может размещаться на земельных участках, закрепленных не только на том или ином вещном праве, но и предоставленных в аренду либо в безвозмездное срочное пользование. В безвозмездное срочное пользование находящиеся в собственности граждан и юридических лиц земельные участки могут предоставляться на основании договора иным гражданам и юридическим лицам на любой срок без каких-то ограничений, в то время как принадлежащие на праве собственности государству или муниципальным образованиям земельные участки могут предоставляться на срок не более чем один год и только весьма ограниченному кругу юридических лиц, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ. Принимая во внимание то обстоятельство, что большая часть земель все еще находится в публичной собственности, для большинства юридических лиц (прежде всего - коммерческих) наиболее распространенным видом права на земельный участок под строением будет пользование по договору аренды. Анализ арбитражной практики показывает, что сегодня единообразный подход к вопросу о возможности предоставления земельного участка под самовольной постройкой на том или ином праве, не имеющем вещно-правовой природы, пока еще не сформировался. В одном из судебных постановлений отмечалось, что истцу предоставлен участок на основании договора краткосрочной аренды, тогда как право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, у которого земельный участок находится в собственности, пожизненно наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании (п. 3 ст. 222 ГК РФ). Следовательно, в данном случае за истцом не может быть признано право собственности на основании того, что ему в установленном порядке предоставлен участок под возведенную постройку <3>. Подобное толкование п. 3 ст. 222 ГК РФ представляется ошибочным, поскольку в указанном пункте соответствующей статьи речь идет не о лице, осуществившем постройку, а об ином субъекте, которому на том или ином вещном праве принадлежит земельный участок, где осуществлена постройка. -------------------------------- <3> Постановление ФАС Московского округа от 15 мая 2000 г. по делу N КГ-А40/1890-00.

В других судебных постановлениях, напротив, заключение договора аренды земельного участка квалифицируется как предоставление его в установленном порядке, что может выступать в качестве основания признания права собственности на размещенную на нем самовольную постройку <4>. Так, ООО "ПКП "Белсар" обратилось в суд с иском о признании права собственности на основании ст. 222 ГК РФ на возведенный пристрой. В соответствии с п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано за истцом, осуществившим постройку, при условии, что этому лицу под возведенную постройку будет предоставлен земельный участок. Согласно договору земельный участок был предоставлен ООО "ПКП "Белсар" в аренду сроком до 31 декабря 2042 г. Суд первой инстанции удовлетворил обоснованное требование истца, апелляционная и кассационная инстанции оставили данное решение в силе <5>. -------------------------------- <4> Постановление ФАС Поволжского округа от 28.07.2005 по делу N А12-7430/04-С7; Постановление ФАС Поволжского округа от 02.08.2004 по делу N А55-1007/04-2; Постановление ФАС Поволжского округа от 05.12.2003 по делу N А57-6567/03-4; Постановление ФАС Поволжского округа от 02.09.1999 по делу N А06-588у-4к/99; решение Арбитражного Суда Московской области от 17.11.2004 по делу N А41-К1-10634/04; решение Арбитражного Суда Московской области от 30.11.2004 по делу N А41-К1-11288/04. <5> Постановление ФАС Поволжского округа от 04.08.2005 по делу N А55-16827/04-14.

При предоставлении земельного участка в аренду, субаренду, срочное пользование важное значение имеет соблюдение установленного законодательством требования государственной регистрации договора аренды земельного участка, заключенного на срок не менее одного года (п. 2 ст. 26 Земельного кодекса РФ). В случае неисполнения требования государственной регистрации в установленных законом случаях договор признается незаключенным, что исключает наличие у застройщика правового титула в отношении земельного участка и тем самым предопределяет самовольность постройки. Так, Арбитражный суд Самарской области удовлетворил иск ООО "СТЭК" о признании права собственности на самовольную постройку - автомобильную стоянку. Удовлетворяя иск, арбитражный суд исходил из того, что на земельном участке, находящемся у истца в арендном пользовании по договору аренды с дополнительным соглашением, на его собственные денежные средства построена автостоянка. Постановлением апелляционной инстанции решение было отменено, истцу в иске отказано. Отменяя решение, апелляционная инстанция руководствовалась ст. 433 (п. 3), ст. 130 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми по причине отсутствия государственной регистрации права аренды на земельный участок в установленном законом порядке договор аренды с дополнительным соглашением является незаключенным, и поэтому следует считать, что самовольная постройка произведена истцом на не принадлежащем ему земельном участке. Арбитражный суд кассационной инстанции оставил в силе постановление апелляционной инстанции <6>. -------------------------------- <6> Постановление ФАС Поволжского округа от 14.02.2006 по делу N А55-4426/05-14.

Таким образом, действующие ныне нормы российского законодательства практически исключают возможность приобретения ограниченных вещных прав на чужой земельный участок собственником строения и допускают лишь установление в отношении такого земельного участка аренды или безвозмездного срочного пользования, обязательственных по своей природе. Вряд ли можно говорить об устойчивости таких прав прежде всего в силу их срочного характера. Прекращение договора аренды земельного участка в результате истечения срока его действия имеет негативные последствия прежде всего для собственника размещенных на земельном участке зданий, сооружений. Законодательство не содержит норм, которые обязывали бы собственника земельного участка заключить новый договор аренды (или безвозмездного срочного пользования). Собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет лишь преимущественное право покупки или аренды земельного участка либо исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков (п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Последствия утраты собственником недвижимости права пользования земельным участком определены в ст. 272 ГК РФ, действие которой распространяется и на случаи прекращения договора аренды земельного участка, поскольку под "правом пользования" следует понимать не только право постоянного (бессрочного) пользования, но и право пожизненного наследуемого владения, и аренду земельного участка. При прекращении права пользования земельным участком права на недвижимость определяются в соответствии с соглашением между собственником участка и собственником соответствующего недвижимого имущества. При отсутствии или недостижении такого соглашения по требованию собственника земельного участка или расположенного на нем объекта недвижимости последствия прекращения права пользования земельным участком определяются судом. Собственник земельного участка вправе требовать по суду, чтобы собственник недвижимости после прекращения права пользования участком освободил его от недвижимости и привел участок в первоначальное состояние (п. 2 ст. 272 ГК РФ). Суд вправе признать право собственника недвижимости на приобретение в собственность расположенного под ним земельного участка или право собственника земельного участка на приобретение оставшейся на нем недвижимости либо установить условия пользования земельным участком собственником недвижимости на новый срок (п. 2 ст. 272 ГК РФ). При этом "свобода усмотрения суда практически не ограничена" <7>, что отнюдь не способствует защите интересов собственников строительных объектов. -------------------------------- <7> Попов М. Комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. N 7. С. 19.

Признание права собственности на самовольную постройку имеет весьма важное значение для собственника, поскольку предопределяет возникновение у него преимущественного права покупки или аренды земельного участка либо исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды (п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Особенности правового регулирования отношений, возникающих в связи с приватизацией земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости, заслуживают отдельного рассмотрения. Статья 36 ЗК РФ выделяет в отдельную группу граждан и юридических лиц, имеющих объекты недвижимости на праве собственности, и устанавливает для них "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды", если такие земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности. Поскольку условием предоставления исключительного права является наличие права собственности на объекты недвижимости, из круга юридических лиц, наделенных этим правом, исключаются те из них, которые в силу закона не могут иметь объекты недвижимости в собственности (государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе казенные, учреждения). Как указано в п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", исключительность предоставляемого ст. 36 ЗК РФ права следует понимать в том смысле, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием. В связи с этим установленный п. 1 ст. 5 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" <8> запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не превышает 25%, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ред. от 17.04.2006) // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Следует также обратить внимание и на то, что если п. 1 ст. 36 ЗК РФ предоставляет исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды собственникам расположенных на них объектов недвижимости, то п. 3 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает обязанность собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, взять в аренду либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом ни сроки исполнения такой обязанности, ни санкции за неисполнение не установлены, что лишает ее практической значимости. Иной подход законодателя имеет место в отношении установления обязанности юридических лиц, за исключением указанных в ст. 20 ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2008 г. Проект Федерального закона N 347961-4 предусматривает расширение оснований применения административной ответственности <9>. Так, в ст. 7.1 КоАП РФ предлагается внести дополнение о том, что невыполнение требований о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком влечет наложение административного штрафа на юридических лиц и граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в размере от двухсот до тысячи МРОТ. -------------------------------- <9> Проект N 347961-4 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" (внесен Правительством РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

Отсутствие в формулировке п. 1 ст. 36 ЗК РФ четкого указания на возможность выбора предоставляемого исключительного права собственником объекта недвижимости породило немало вопросов по поводу того, кому принадлежит возможность выбора права на земельный участок, оформляемого в соответствии со ст. 36 ЗК РФ, - собственнику расположенного на участке объекта недвижимости или органу государственной власти или местного самоуправления. Как правило, собственники объектов недвижимости обращаются в уполномоченные органы с заявлениями о предоставлении им земельных участков в собственность. Для органов же государственной власти и местного самоуправления, как показывает практика, наиболее предпочтительным вариантом оформления правоотношений по использованию земельного участка является аренда, поскольку доходы от использования государственного или муниципального имущества (в том числе посредством сдачи его в аренду) являются одним из источников формирования соответствующих бюджетов. Рассматриваемая проблема отчасти получила освещение в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <10>. Согласно п. 4 данного Постановления в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. При этом следует учитывать, что ответчиком по такому иску является собственник земельного участка (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченного органа. -------------------------------- <10> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 5.

Следует обратить внимание на то, что приведенными разъяснениями, как указано в абз. 1 п. 4 Постановления, необходимо руководствоваться при "разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или с приобретением их в собственность на основании правил статьи 36 ЗК РФ", т. е. сфера действия данных разъяснений ограничена указанной категорией споров, однако, как считает С. М. Синицына, выводы, сформулированные в п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11, могут быть применены во всех случаях оформления прав собственниками зданий, строений, сооружений согласно правилам ст. 36 ЗК РФ <11>. На наш взгляд, более широкая трактовка сферы действия п. 4 Постановления следует из абз. 5, устанавливающего, что "названные обстоятельства должны приниматься судами во внимание также при разрешении споров по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка". -------------------------------- <11> Синицына С. М. Вопросы применения статьи 36 Земельного кодекса РФ // Арбитражная практика. 2005. N 10.

Несмотря на принятие вышеуказанного Постановления Пленума ВАС РФ, содержащего четкие разъяснения по вопросу о праве собственников объектов недвижимости самостоятельно определять вид права на расположенный под ними земельный участок, приходится с сожалением констатировать, что практика отказа органов государственной или муниципальной власти от предоставления земельных участков в собственность таким субъектам все еще имеет место. Так, администрация г. Коломны отказала ООО "Старт" в предоставлении в собственность за плату земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему на праве собственности технологический комплекс - автостоянка. Полагая, что такой отказ неправомерен, ООО "Старт" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным бездействия муниципального образования (администрация г. Коломны), а также об обязании администрации г. Коломны подготовить проект договора купли-продажи земельного участка не позднее двух недель с момента вступления в законную силу решения суда. Суд первой инстанции, отказывая ООО "Старт" в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что сооружения в виде автостоянки являются объектами некапитального строительства с пониженным уровнем ответственности, а также из того, что за обществом имеется задолженность по арендной плате испрашиваемого земельного участка. Арбитражный апелляционный суд отменил решение по делу, принимая во внимание следующие обстоятельства. Из материалов дела следует, что между ООО "Старт" и администрацией г. Коломны был заключен договор аренды земельного участка для осуществления предпринимательской деятельности (автостоянка), п. 2.1 которого предусматривал право арендатора возводить на указанном участке строения и сооружения. Право собственности ООО "Старт" на технологический комплекс-автостоянку зарегистрировано. Согласно п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Отказ администрации от заключения договора купли-продажи является незаконным. Суд постановил обязать администрацию г. Коломны направить в адрес ООО "Старт" проект договора купли-продажи земельного участка <12>. -------------------------------- <12> Постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 6 - 8 декабря 2006 г. по делу N А41-К2-13865/06.

Представляется, что наличие того или иного вещного, а не обязательственного права на чужой земельный участок в большей степени соответствует интересам собственника размещенного на нем строения. Таким образом, для обеспечения стабильности прав собственников строений требуется внесение корректив в российское законодательство.

Название документа