О правовом статусе островов водохранилищ Российской Федерации

О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ОСТРОВОВ ВОДОХРАНИЛИЩ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. В. ИВАНОВ, Б. Р. ГРИГОРЬЯН, В. А. БОЙКО, К. В. БАРШЕВА, А. А. МАРАСОВ

Иванов Д. В., заведующий отделом биогеохимии Института экологии природных систем Академии наук Республики Татарстан, кандидат биологических наук.

Григорьян Б. Р., доцент кафедры почвоведения и агрохимии Казанского государственного университета, кандидат биологических наук.

Бойко В. А., ведущий научный сотрудник Института экологии природных систем Академии наук Республики Татарстан, доктор биологических наук.

Баршева К. В., учащаяся юридического лицея N 159 г. Казани.

Марасов А. А., аспирант Института экологии природных систем Академии наук Республики Татарстан.

В России эксплуатируется более 2 тыс. водохранилищ. Крупнейшие из них - комплексного назначения, но созданы они в первую очередь ради энергоснабжения страны. Сооружение водохранилищ внесло существенные изменения в сток рек, среди которых Волга - крупнейшая река в Европе. Эти изменения повлекли за собой трансформацию условий развития наземных и водных экосистем, структуры хозяйственного землепользования и связанных с ним экономических и социальных факторов развития регионов <1>. Сооружение водохранилищ сопровождалось потерей сотен тысяч гектаров плодородных земель, подтоплением и разрушением берегов, изменением качества речных вод. Под водой оказались огромные массивы поймы и надпойменных террас. Сохранились отдельные, наиболее высокие участки суши в виде островов, разбросанных по акватории водохранилищ. Только в акватории Куйбышевского водохранилища при нормальном подпорном уровне насчитывается около 800 островов <2>. -------------------------------- <1> См.: Эдельштейн К. К. Водохранилища России: экологические проблемы, пути их решения. М.: Геос, 1998. <2> См.: Экологические системы островов Куйбышевского водохранилища. Казанский район переменного подпора / Под ред. В. А. Бойко. Казань: Издательство "Фэн", 2002.

Островные экосистемы ввиду их специфичности и относительной молодости остаются наименее изученными природно-антропогенными образованиями. Они функционируют в режиме географической изоляции и являются природными резерватами генофонда растительного и животного мира. Острова и их мелководные зоны, покрытые зарослями водной растительности, играют важную роль в самоочищении водоема от загрязняющих веществ. В хозяйственном отношении они представляют собой высокопродуктивные природные комплексы, перспективные для потребительских и рекреационных нужд населения <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же.

Хозяйственное использование островов ограниченно. Это связано с тем, что все оставшиеся после затопления сухопутные участки в акватории были исключены из государственного земельного кадастра и фактически не имеют правовой, а значит, и экономической защиты. В первую очередь проблемы, связанные с неопределенным правовым статусом, возникают на рекреационных островах, занятых дачными поселениями. Не вызывает сомнений, что стратегия рационального использования островов должна строиться на правовой и экономической основах. Научное обоснование роли островов в экосистеме водохранилища в основном разработано, чего нельзя сказать о законодательной базе. При анализе нормативных правовых актов и научной литературы, касающейся речных островных территорий, был выявлен широкий спектр проблем, требующих обсуждения и решения.

Проблема 1 - терминологическая

Земли, занятые водными объектами (в том числе водохранилищами), а также земли водоохранных зон водных объектов, согласно п. 1 ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации <4>, относятся к землям водного фонда. Отмечается (п. 4), что порядок использования и охраны земель водного фонда определяется названным Кодексом и водным законодательством. При этом в Водном кодексе РФ 1995 г. <5> не было ни одного упоминания термина "остров". Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются в нем (ст. 7) как "единый водный объект". -------------------------------- <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <5> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. Утратил силу в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

В Водном кодексе РФ 2006 г. была впервые обозначена возможность использования водных объектов для размещения искусственных островов (ст. 11) <6>. Однако и этот явный законодательный прогресс пока не добавил ясности в решение проблемы островных территорий. Дело в том, что под термином "искусственные острова" можно понимать как намытые гидротехническим способом участки суши в акватории водоема, так и острова водохранилищ, искусственно образованные затоплением поймы и надпойменных террас. Практическое применение законодательной нормы требует развернутого комментария и трактовки термина "искусственный остров". -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

В российском законодательстве в отличие от законодательства стран Западной Европы (Голландия, Финляндия и др.) и США существует понятие "водоохранная зона". Согласно ст. 1 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404 (далее - Положение) <7>, водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям водохранилищ, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Очевидно, что речь в данных статьях идет только о береговой зоне водного объекта, но не о самой акватории. Поскольку острова расположены непосредственно в акватории водохранилища, то, следуя букве закона, они не могут быть частью водоохранной зоны водного объекта. -------------------------------- <7> См.: Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404 // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

Проблема 2 - правовая

Не способствует правовой охране островов и то, что земли, занятые водными объектами, принадлежат к разным категориям, предусмотренным Земельным кодексом РФ 2001 г., и имеют разное целевое назначение. Это: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Современные тенденции в российском законотворчестве ставят под сомнение и существование водоохранных зон, так как "водоохранными должны быть не зоны, а действия общества" (Р. Хамитов, руководитель Росводресурсов), потому что узкая полоса вдоль берега не может защитить водоем от сбросов сточных вод. Обоснования важного экологического значения островов в акваториях водохранилищ были учтены Государственным Советом Республики Татарстан при принятии в 1999 г. Водного кодекса Республики Татарстан <8>. В ст. 72 Водного кодекса Республики Татарстан первоначально было установлено, что "земельные участки в водоохранных зонах, в том числе и на островах, предоставляются исключительно для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений...". В 2001 г. при приведении республиканского законодательства в соответствие с российским названная статья была изменена и сформулирована в настоящее время следующим образом: "Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются физическим и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством...". Таким образом, острова "исчезли" из Водного кодекса Татарстана. -------------------------------- <8> См.: Водный кодекс Республики Татарстан от 16 июня 1999 г. N 2221 // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1999. N 9.

Интересно, что в США собственник участка, примыкающего к озеру (водоему), приобретает право на любые необследованные острова, т. е. на острова, на которые не составлена карта <9>. -------------------------------- <9> См.: Крассов О. И. Природные ресурсы России. М.: Издательство "Дело", 2002.

Проблема 3 - географическая

Значительное число островов расположено в непосредственной близости от береговой зоны водохранилищ, на расстоянии 50 - 100 м. В результате строительства земляной дамбы от берега остров превращается в полуостров (рис. 1 - не приводится).

Рис. 1. Фрагмент карты-лоции Куйбышевского водохранилища в районе пос. Зеленый Бор <10>

Рисунок не приводится.

В связи с этим возникает вопрос, становится ли территория такого острова территорией, примыкающей к акватории водохранилища, а следовательно, частью водоохранной зоны, если при этом географическое положение объекта абсолютно не изменяется.

Проблема 4 - генетическая

Острова водохранилищ имеют различное происхождение (генезис): 1) естественные острова речных долин; 2) затопленные фрагменты речной поймы; 3) затопленные фрагменты надпойменных террас. Острова-останцы надпойменных террас отличаются большой площадью и значительными высотными отметками. На таких островах могут быть расположены населенные пункты с закрепленным правом собственности на землю. В качестве примера приведем исторический остров-град Свияжск, расположенный в устье р. Свияги (правый приток р. Волги). Город построен в XVI в. царем Иваном Грозным, а в остров превратился только после создания водохранилища (рис. 2, 3 - не приводятся).

Рис. 2. Стадии образования останцевого острова Свияжск <11>

Рисунок не приводится.

Рис. 3. Остров Свияжск (гравюра XVIII в.)

Рисунок не приводится.

В отношении земель острова действуют нормы земельного права; земельные участки оформляются в собственность; функционируют органы исполнительной власти и т. д. Получается, что отличие одного острова от другого определяется его высотой (генезисом) или наличием на нем населенного пункта? Но эти вопросы не регламентированы ни Земельным, ни Водным кодексами Российской Федерации, ни другими нормативными правовыми актами.

Проблема 5 - природоохранная

Острова представляют собой уникальные островки биологического разнообразия в бассейнах рек. Здесь обитают редкие и исчезающие виды животных и растений, в том числе занесенные в Красную книгу РФ. Экологически острова интегрированы в водоем и участвуют в процессах самоочищения. Ряд островов и прилегающих мелководий водохранилищ России включен в список водно-болотных угодий, охраняемых Рамсарской конвенцией (1971 г.). Например, на островах Куйбышевского водохранилища воспроизводится около 40% водоплавающей дичи, поэтому они требуют особого режима использования и охраны. Неопределенный правовой статус островов приводит к тому, что их биологические природные ресурсы используются экстенсивно, что губительно отражается как на островных экосистемах, так и на водной экосистеме водоема. Один из островов Куйбышевского водохранилища - Лопатинский - служит приемником сточных вод целлюлозно-бумажного комбината г. Волжска с 1938 г. Сточные воды комбината, содержащие целлюлозу, фенолы и другие токсичные органические вещества, поступают непосредственно в Волгу, ухудшая качество вод на протяжении десятков километров вниз по течению <12>. Это в корне противоречит принципам российского водного законодательства, так как "в пределах водоохранных зон запрещается размещение... накопителей сточных вод" <13>. -------------------------------- <12> См.: Государственный доклад о состоянии природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Татарстан в 2001 году. Казань, 2002. <13> Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.

Как показали проведенное обследование островов, расположенных в акватории водохранилища у г. Казани, и опросы жителей, большинство из них используют на своих участках органические и минеральные удобрения; туалеты не изолированы. Фильтрующиеся стоки, содержащие биогенные элементы, оказывают негативное влияние на качество вод, особенно в застойных мелководных зонах, окаймляющих острова. Только собственник земли потенциально заинтересован в том, чтобы контролировать эту площадь и не допускать вредных для водного объекта действий. Для этого в российском законодательстве закреплен соответствующий правовой механизм <14>: "На расположенных в пределах водоохранных зон дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов". Таким образом, восстановление права собственности на острова может во многом решить природоохранную проблему. -------------------------------- <14> См.: Там же.

Проблема 6 - социально-экономическая

Одна из проблем для людей, использующих острова для отдыха, - отсутствие у них прав на возмещение возможного ущерба, наносимого их домам и культурным насаждениям опасными природными явлениями, например наводнениями. Одна из целей водного законодательства - предотвращение или ликвидация вредного воздействия вод. Государство обязано принимать все меры для предотвращения затопления территорий, находящихся в зоне воздействия водохранилища, разрушения берегов, а в случае чрезвычайных ситуаций (наводнение, загрязнение и т. д.) проводить ликвидацию последствий с выплатой компенсаций за материальный ущерб собственникам земель, находящихся в зоне чрезвычайных ситуаций. Однако затопить при колебании уровня водоема может и остров, и береговую зону, но при этом собственники дачных участков в пределах водоохранных зон водохранилищ имеют право на защиту и материальную компенсацию ущерба, а жители островных территорий - нет. Известно, что при создании водохранилища рассчитывается площадь, покрываемая водой при подъеме уровня до проектной отметки. В границах этой зоны проводится выселение жителей из населенных пунктов, вырубка лесов, другие подготовительные мероприятия. Существующие в акватории рек и вновь образуемые острова могли рассматриваться как объекты, существование которых имеет временный характер, а поэтому на них не должны распространяться нормы земельного права. Принцип: "Нет объекта - нет проблем". По нашему мнению, государство искусственно, при помощи законодательных норм, оградило себя от социальных и экономических обязательств за острова как за территории, используемые населением для удовлетворения своих потребностей. Таким образом, установление (или, точнее, восстановление) правового статуса островов водохранилищ позволит решить широкий круг задач: - на уровне Российской Федерации - установление правового механизма использования и охраны земельных и биологических ресурсов островов, так как "главная проблема российской воды - в правах собственности на нее" (Р. Хамитов); - на уровне регионов - эффективное управление водными, земельными и биологическими ресурсами водохранилищ и островных территорий; дополнительные поступления средств в местные бюджеты, которые можно направлять на решение природоохранных проблем региона; - для граждан - получение права собственности на земельные участки и расположенную на них недвижимость; стимул не допускать загрязнения и захламления островов и прилегающей акватории водного объекта; улучшение санитарного состояния территорий; - для экосистем - улучшение экологического состояния водных объектов и экосистем островов; улучшение качества вод водохранилищ; сохранение биологического разнообразия объектов растительного и животного мира и их воспроизводство. Для этого мы предлагаем реализовать комплекс мер и предложений. 1. С целью сохранения островных экосистем для природы и людей необходимо законодательное признание островов частью водоохранных зон водных объектов, внесение соответствующих изменений и дополнений в водное и земельное законодательство РФ. 2. Границы водоохранных зон, а также режим их использования обычно устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов. С учетом географической изоляции можно не ограничивать размер водоохранной зоны и принимать за нее весь остров. 3. Осуществить топогеодезическую съемку островов. В земельный кадастр включать пойменные и террасовые острова, средний гипсометрический уровень которых выше уровня водохранилища не менее чем на 1 м. Это исключит проблемы с затоплением островов и исками о возмещении ущерба собственников земли и строений. Для компенсации материального ущерба собственникам земли на островах в случае возникновения чрезвычайных природных и техногенных ситуаций (наводнения и др.) ввести обязательное страхование земельных участков и строений. 4. Организовать постоянный контроль над санитарным состоянием освоенных под дачные поселения территорий. Обязать владельцев земельных участков, дачные кооперативы осуществлять мероприятия по охране островов и прилегающей акватории от загрязнения, захламления и истощения. 5. Установить специальный режим использования биологических ресурсов островов, что будет содействовать бережному отношению землепользователей к этим экологически важным элементам водохранилищ и положительно отразится на экологической обстановке в их акваториях. 6. Наиболее ценные в природоохранном отношении острова необходимо резервировать под особо охраняемые природные территории - заповедники и заказники. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища вошли в состав учрежденных в 2000 - 2001 гг. государственных природных комплексных заказников регионального (Республика Татарстан) значения: "Свияжский", "Спасский" и "Чистые луга". 7. Местным природоохранным органам совместно с научными организациями создавать экологические паспорта островов, включающие сведения об их географическом положении, состоянии почвенного покрова, растительного и животного мира, хозяйственном использовании и рекреационной нагрузке, рекомендуемом режиме охраны.

Название документа