Сравнительно-правовой анализ конституционных основ права государственной собственности на землю в Приднестровье

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В ПРИДНЕСТРОВЬЕ <*>

А. В. КАЛЯКИНА

Калякина Анна Валерьевна, старший преподаватель кафедры трудового и экологического права Приднестровского государственного университета имени Т. Г. Шевченко (г. Тирасполь).

Автор анализирует практику становления регламентов конституционных основ права собственности на землю в ПМР, база которых - законодательство СССР, России, нормы международного права.

Ключевые слова: Конституция ПМР, право собственности на землю.

The author analyses the practice of formation of regulations of constitutional fundamentals of the right of ownership to land in the MTR, the basis for which consists of the legislation of the USSR, Russia and norms of the international law.

Key words: Constitution of the MTR, right of ownership to land.

Построение социально ориентированной рыночной экономики и гражданского общества в целом в немалой степени зависит от векторной направленности реформирования земельно-имущественных направлений. В этой связи представляет определенный научно-практический интерес проведение сравнительно-правового анализа развития и современного состояния института права государственной собственности на землю в Российской Федерации, где на основе конституционных норм была проведена радикальная реформа вещных прав на землю, и в ПМР, где конституционно сохранено право исключительной собственности государства на землю. В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края и области, города Москва и Санкт-Петербург, признанные субъектами Российской Федерации, стали обладателями права государственной собственности на землю. Одновременно начала разрабатываться и претворяться в жизнь радикальная экономическая реформа, основу которой составила идея крупномасштабной денационализации государственной собственности. Важнейшей частью экономических преобразований стала земельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная реформа коснулась аграрного сектора и сельскохозяйственных земель. В этой области законодательство начало развиваться по пути капитализации сельского хозяйства и реставрации отношений частной собственности на землю. В дальнейшем негосударственные формы собственности вошли в практику земельных отношений применительно к другим категориям земель, и содержание земельной реформы расширилось мероприятиями по созданию муниципальной собственности, определению правового режима и разграничению государственной собственности. Право государственной собственности на землю в Российской Федерации закреплено в Конституции Российской Федерации, согласно ст. 9 которой земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии с п. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. государственной собственностью признаются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, земли муниципальных образований исключаются из состава земель, относящихся к государственной собственности. Конституция ПМР, принятая на всенародном референдуме в 1995 г., в ст. 5 называет землю, как и другие природные ресурсы, в качестве объекта исключительной собственности государства. Аналогичную норму содержат Гражданский кодекс ПМР (п. 2 ст. 230 и п. 1 ст. 277) и Земельный кодекс ПМР (п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 19). Однако п. 1 ст. 279 Гражданского кодекса ПМР называет еще одну форму собственности - муниципальную. Эта норма, по существу, получила свое развитие в Указах Президента ПМР от 5 января 2012 г. N 2 "Об утверждении Перечня земель ПМР, отнесенных к ведению республиканских органов государственной власти и ведению местных органов власти" и от 24 января 2012 г. N 37 "О разграничении полномочий между республиканскими органами государственной власти и местными органами власти в области регулирования земельных отношений". В Российской Федерации муниципальная собственность на землю впервые была определена Законом РФ от 06.07.1991 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Разграничение же государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю". Указанный Закон регулирует отношения, связанные с возникновением права собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки; определяет основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у названных субъектов возникает право собственности; устанавливает порядок разграничения государственной собственности на землю, а также порядок разрешения споров в данной сфере. Таким образом, данный Закон подразделяет государственную собственность на землю в России на собственность Российской Федерации (федеральную), собственность субъектов Российской Федерации (субъектную) и собственность муниципальных образований (муниципальную), что, по сути, противоречит ст. 9 Конституции Российской Федерации и ст. ст. 16 и 19 Земельного кодекса Российской Федерации. Необходимо отметить, что с развитием права государственной собственности в Российской Федерации непосредственно связана проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности, т. е. по субъектному составу. В то же время проблема эта осложняется неоднозначным толкованием содержания объекта права государственной собственности на землю. С одной стороны, в качестве объекта выступают земельные участки, подлежащие приватизации, не изъятые из гражданского оборота, а с другой стороны - земельные участки, не подлежащие приватизации, изъятые из гражданского оборота и носящие строго "публичный" характер. В отношении земель, находящихся в гражданском обороте, представляется, что субъекты права государственной собственности на землю осуществляют все правомочия, входящие в "триаду" правомочий собственника <1>. На каждом уровне (федеральном и субъектном) правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления <2>, т. е. содержание этих правомочий приближается к содержанию гражданско-правовых, имущественных правомочий собственника. При этом особое внимание при регулировании этих отношений должно уделяться закреплению в нормативных актах обязанностей субъектов права государственной собственности. -------------------------------- <1> Щелоков В. В. Новые правила приватизации земельных участков и строений. Справочник землепользователя. СПб., 2006. С. 23. <2> Управление земельными ресурсами: Учебно-методическое пособие / Под ред. д. э.н., проф. Л. И. Кошкина. М., 2004. С. 90.

Имущество же второго вида существует практически во всех государствах. Оно используется исключительно в интересах народа или для обслуживания специфических нужд государства. Такое имущество функционирует в особом правовом режиме, отличном от обычного режима права собственности, и считается народным достоянием или же рассматривается в качестве отдельной разновидности объектов права государственной собственности, называемой исключительной собственностью государства <3>. -------------------------------- <3> Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 143.

В отношении этих земель, носящих строго "публичный" характер, субъекты права государственной собственности на землю, осуществляя гражданско-правовые правомочия владения и пользования, должны законом быть ограничены при реализации правомочия распоряжения - в части возможности определения юридической судьбы этих земель путем изменения их состояния или назначения (в форме уничтожения или отчуждения). Например, в ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации содержится перечень изъятых из оборота земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности объектами. В отношении указанных земель правомочие распоряжения, по-видимому, во многом будет сходно с тем правомочием распоряжения землей, которое в теории советского земельного права понималось как установление, изменение либо прекращение правоотношений по поводу земли как объекта права, причем без какой-либо перемены субъекта права на землю <4>. -------------------------------- <4> Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 37.

Строго "публичный" характер этих земель порождает необходимость развития в настоящее время совершенно нового института земельного права - института права публичной собственности на землю. В ПМР к таким землям относятся земельные участки, перечисленные в п. 3 ст. 21 Земельного кодекса ПМР, которые запрещается передавать в землепользование гражданам и юридическим лицам негосударственной формы собственности. В условиях сохранения в ПМР исключительного характера права собственности на землю, на наш взгляд, более целесообразно исходить из классификации прав, которые государство, как единственный собственник, может передать субъектам земельных правоотношений (в зависимости от объекта этих отношений), нежели из деления всей государственной земельной собственности на республиканскую и муниципальную. Деление на государственную и муниципальную собственность, на наш взгляд, актуально именно в условиях России, где земельные отношения строятся на принципе плюрализма форм собственности на землю и где тем не менее возникает масса проблем с разграничением этих форм собственности и их нормативным закреплением. Так, право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ. Основанием государственной регистрации права собственности являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю <5>. -------------------------------- <5> Оглоблина О. М., Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Собственность и иные права на земельные участки в Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2006. С. 51.

Таким образом, положение о том, что право собственности соответствующих субъектов возникает с момента государственной регистрации этого права, фактически ставит государственную и муниципальную собственность вне закона до тех пор, пока это право не будет зарегистрировано. Такое же жесткое положение о государственной регистрации права собственности, в т. ч. государственной формы собственности, как основания его возникновения, содержится и в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Иначе говоря, до этого момента также вряд ли можно признать распорядительные действия с земельными участками со стороны государства (например, передача в частную собственность, в пользование земельных участков и т. д.) легитимными. Более того, для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю занимает достаточно длительное время и не завершено еще до сих пор. В связи с этим представляется возможным считать, что, пока государственная собственность не разграничена между соответствующими субъектами, на нее распространяется право общей, неразграниченной государственной собственности с особым правовым режимом <6>. -------------------------------- <6> Краснова И. О. Элементарный курс земельного права. М., 2003. С. 71.

Во-первых, эти земли потенциально являются объектом разграничения прав собственности. Во-вторых, согласно ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации право государственной собственности возникает "автоматически" по отношению ко всем земельным участкам, не находящимся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, но не с момента государственной регистрации права. Поэтому до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Управление же федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и субъектов Российской Федерации, хотя пока в большинстве случаев принцип раздельного управления практически не реализуется <7>. -------------------------------- <7> Земельные участки: основания и порядок приобретения / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2006. С. 54.

В связи с этим Федеральным законом от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (п. 10 ст. 3) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. В отличие от этого право федеральной собственности на землю и право собственности субъектов Российской Федерации возникает на основании признания их таковыми федеральными законами, при разграничении государственной собственности на землю либо в порядке приобретения земель в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации соответственно. В последнем случае речь идет о порядке изъятия (выкупа) земель для государственных нужд и порядке конфискации земель. При этом право собственности субъектов Российской Федерации на сельскохозяйственные угодья возникает также в порядке изъятия земель в государственную собственность, т. е. обязательного отчуждения земель, установленного Законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Именно поэтому, учитывая всю сложность и длительность процедуры разграничения отдельных видов государственной собственности на землю, в условиях ограниченных земельных ресурсов ПМР представляется наиболее правильным не деление государственной собственности на виды в зависимости от субъектов права государственной собственности на землю (поскольку именно с отказа от единого и единственного субъекта права государственной собственности на землю в лице Советского государства в период перестройки и начались процессы разгосударствления и приватизации земель), а деление права исключительной государственной собственности на землю в зависимости от прав, которые государство делегирует субъектам правоотношений.

Название документа