Развитие кадастров в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях

РАЗВИТИЕ КАДАСТРОВ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

В. Н. СИДОРЕНКО

Сидоренко В. Н., доцент кафедры экономики природопользования экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, кандидат физико-математических наук.

Использование экономических инструментов в природопользовании в настоящее время невозможно представить без достоверной и регулярно обновляемой информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, большая часть из которой хранится в соответствующих кадастрах и реестрах. В современной России эти кадастры и реестры уже функционируют или создаются на основе действующего федерального и регионально законодательства, анализ которого был проведен автором по состоянию на март 2007 г. Анализ федерального законодательства (в узком смысле, т. е. когда рассматриваются только законы) в этой сфере показал, что ведение таких кадастров (реестров) предусмотрено: 1) ст. 70 Земельного кодекса РФ <1> (государственный земельный кадастр, представляющий собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки) и Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" <2> (государственный земельный кадастр согласно ст. 12 содержит сведения о: земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий муниципальных образований; землях и границах субъектов Российской Федерации; землях и границах Российской Федерации. К основным документам государственного земельного кадастра, согласно п. 2 ст. 13, относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). В Едином государственном реестре земель, согласно п. 2 ст. 14, содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками), на базе государственного земельного кадастра в настоящее время создается единый кадастр объектов недвижимости; -------------------------------- <1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <2> Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

2) ст. 12 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <3> (Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащий информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях. Неотъемлемой частью ЕГРП являются дела, включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов); -------------------------------- <3> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

2) ст. 54 Градостроительного кодекса РФ <4> (государственный градостроительный кадастр, ведущийся на основе государственного земельного кадастра и представляющий собой государственную информационную систему сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости, а именно включающий в себя топографо-геодезические и картографические материалы; сведения об экологическом, инженерно-геологическом, о сейсмическом, гидрологическом состоянии территорий; сведения об объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и о благоустройстве территорий; сведения о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке; сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон); -------------------------------- <4> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. Утратил силу.

3) ст. 30, 31 Закона РФ "О недрах" <5> (государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, который должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых; баланс запасов полезных ископаемых, который должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации); -------------------------------- <5> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

4) ст. 31 Водного кодекса РФ <6> (государственный водный реестр, представляющий собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах. В государственный водный реестр включаются документированные сведения: 1) о бассейновых округах; 2) о речных бассейнах; 3) о водохозяйственных участках; 4) о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях; 5) о водохозяйственных системах; 6) об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении; 7) о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; 8) о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с особыми условиями их использования; 9) о решениях о предоставлении водных объектов в пользование; 10) о договорах водопользования; 11) об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами (ст. 79 ранее действовавшего Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ был предусмотрен государственный водный кадастр, представляющий собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях); -------------------------------- <6> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

5) ст. 91 Лесного кодекса РФ <7> (государственный лесной реестр, представляющий собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. В государственном лесном реестре содержится документированная информация: 1) о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса; 2) о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; 3) о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; 4) об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; 5) о лесных участках; 6) о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; 7) об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов; 8) о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам (ранее действовала ст. 68 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ, предусматривавшая государственный лесной кадастр, содержащий сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда); -------------------------------- <7> Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

6) ст. 4 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <8> (государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, включающий в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности); -------------------------------- <8> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

7) ст. 14 Федерального закона "О животном мире" <9> (государственный кадастр объектов животного мира, содержащий совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные); -------------------------------- <9> Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

8) ст. 20 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <10> (государственный кадастр отходов, включающий в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов). -------------------------------- <10> Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

Что же касается государственного кадастра вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, то в настоящее время действующим законодательством он (пока) не предусмотрен, хотя и существует Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" <11>, в гл. IV которого говорится о необходимости государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, а сведения о них накапливаются в "едином государственном фонде данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении", а также постепенно создаются кадастр антропогенных выбросов и стоков парниковых газов и регистр результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов предприятий и организаций. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Порядок ведения тех или иных кадастров (реестров) в общем виде, как правило, устанавливается постановлениями Правительства РФ, а детали регулируются ведомственными нормативно-правовыми актами (приказами и распоряжениями). Анализ регионального законодательства показал, что ведение и использование сведений вышеупомянутых кадастров (реестров) предусмотрено законами следующих субъектов Российской Федерации: 1) государственный земельный кадастр - предусмотрен во всех субъектах Российской Федерации; 2) Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним - предусмотрен в 67% субъектов Российской Федерации; 3) государственный градостроительный кадастр - предусмотрен в 80% субъектов Российской Федерации; 4) государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, баланс запасов полезных ископаемых - предусмотрен в 51% субъектов Российской Федерации; 5) государственный водный реестр (кадастр) - предусмотрен в 33% (88%) субъектов Российской Федерации; 6) государственный лесной реестр (кадастр) - предусмотрен в 31% (77%) субъектов Российской Федерации; 7) государственный кадастр особо охраняемых природных территорий - предусмотрен в 57% субъектов Российской Федерации; 8) государственный кадастр объектов животного мира - предусмотрен в 44% субъектов Российской Федерации; 9) государственный кадастр отходов - предусмотрен в 40% субъектов Российской Федерации; 10) государственный кадастр вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников - предусмотрен в 20% субъектов Российской Федерации. Следует еще раз отметить, что анализ проводился только на уровне законов, а не подзаконных актов, в которых упоминание тех или иных кадастров (реестров) встречается намного чаще. В целом в современной России, так же как и за рубежом, кадастры/реестры в сфере использования природных ресурсов развиты лучше, нежели кадастры/реестры в сфере охраны окружающей среды, которые стали развиваться только с середины 1990-х годов. Кроме того, практика показывает, что быстрее всего развиваются те кадастры, в которых учитываются объекты, не находящиеся в государственной собственности. Кроме того, опыт развития кадастров/реестров природных ресурсов в России за последние несколько лет показывает (на примере водных и лесных ресурсов), что предпочтение отдается созданию и развитию реестров, которые по сравнению с кадастрами содержат в себе меньший объем документируемых сведений. Кроме того, в последние годы более открытым стал доступ к правовым и экономическим характеристикам объектов кадастрового/реестрового учета. Что же касается прочих количественных характеристик объектов кадастрового/реестрового учета, то здесь остаются серьезные режимные ограничения (особенно для государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного лесного реестра/кадастра).

Название документа