Сервитуты в российском праве: проблемы правового регулирования

СЕРВИТУТЫ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А. Н. КОПЦЕВ

Копцев А. Н., доцент кафедры гражданского права Петрозаводского государственного университета.

Сервитутное право имеет весьма древнюю историю, которая восходит непосредственно к временам римского права. Институт сервитута в Древнем Риме представлял собой достаточно развитую и многообразную в проявлениях правовую конструкцию. Впоследствии он лег в основу тех разновидностей вещных прав, которые принято называть ограниченными вещными правами, или правами на чужие вещи. Положения, установленные римским правом, усваивались и национальным правом многих более поздних государств. Несмотря на длительную правовую историю сервитутных отношений в современной России, понятие сервитута появилось только в последние десятилетия. До восстановления института частной собственности этот институт был известен в историческом аспекте. Он упоминался в учебниках по римскому праву. Рыночная экономика потребовала коренного реформирования законодательства (в первую очередь гражданского), а это "вновь подтвердило как значение многих фундаментальных понятий и принципов правового регулирования, тщательно разработанных и опробованных еще в римском праве, так и необходимость их использования в законотворческой и правоприменительной практике" <1>. -------------------------------- <1> Суханов Е. А. Предисловие к кн.: Новицкий И. Б. Римское право. М., 1993. С. 3.

Потребность в правовом регулировании сервитутных отношений и сама возможность их появления возникли вместе с признанием и законодательным закреплением права собственности граждан и юридических лиц на земельные участки. С учетом этих изменений российский законодатель в гл. 17 Гражданского кодекса, посвященной праву собственности и другим вещным правам на землю, поместил нормы, составляющие институт сервитута. Между тем российское законодательство о сервитутах все еще находится в стадии формирования, только складывается оно не свободно от пробелов и противоречий <2>. Сервитутному праву еще предстоит пережить свое возрождение в обновленном, переосмысленном виде. В последнее время данное правовое явление вызывает живой интерес исследователей. Стали появляться работы, посвященные данной проблематике <3>. -------------------------------- <2> Гражданское право. Т. 1. Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. С. 548. <3> Щенникова Л. В. Сервитуты в России: законодательство и судебная практика // Законодательство. 2002. N 4. С. 34 - 40; N 5. С. 30 - 38; Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 9 - 78 и др.

В п. 1 ст. 274 ГК РФ сервитут определяется как принадлежащее собственнику одного недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) право ограниченного пользования соседним земельным участком другого собственника. Таким образом, для сервитута характерно наличие двух земельных участков, принадлежащих разным собственникам, когда один земельный участок (служащий) служит тем или иным образом собственнику другого земельного участка (господствующего). Причем сервитут может быть установлен по отношению к соседнему земельному участку. Допускается в необходимых случаях требовать его установления и от собственника другого земельного участка - соседнего с соседним. Это следует понимать таким образом, что собственник земельного участка имеет право сервитута на любых соседних участках в необходимых случаях. Подобный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута (сервитуарием), и собственником земельного участка. Термин "сервитуарий" использовался в римском праве. Другая же сторона никак не называлась. Профессор Ю. Андреев называет ее сервитутодателем <4> - термин не очень удачен, поскольку "датель" (например, ссудодатель, арендодатель, лизингодатель) предполагается лицом, добровольно дающим что-либо, а собственник соседнего (служащего) участка зачастую и не хотел бы предоставить сервитут. Право собственности не является единственным титулом, обладание которым предоставляет возможность установить сервитут. Закон распространяет сервитутное право и на лиц, у которых господствующий участок находится не в собственности, а на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного (бессрочного) пользования. Что касается другой стороны, к которой обращаются с требованием об установлении сервитута, то к лицам, устанавливающим в своем имуществе сервитут, законодатель отнес лишь собственников земельных участков (ст. 274 ГК РФ). Субъекты других вещных прав исключены из списка возможных адресатов требования по установлению сервитута. Вероятно, такое ограничение является не вполне оправданным. -------------------------------- <4> Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 86.

Исключением из этого правила является возможность заключения договора об установлении водного или лесного частного сервитутов не с собственниками водных объектов и участков лесного фонда, а с пользователями (ч. 3 ст. 43 ВК РФ, ст. 1, 17, 21 ЛК РФ). По действующему праву сервитутом могут обременяться не только земельные участки, но и здания, сооружения и другое недвижимое имущество, "ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком" (ст. 277 ГК). Целью установления сервитута является обеспечение нужд собственника недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, в частности, для прохода и проезда через соседний земельный участок, для прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов через чужую землю, для водоснабжения и мелиорации (п. 1, 4 ст. 274 ГК РФ). Часть вторая ГК РФ конкретизировала некоторые случаи реализации сервитутного права. Статья 553 ГК РФ, определяющая права на недвижимость при продаже земельного участка, устанавливает, что если продается только земельный участок, на котором находятся какие-то здания или сооружения, другие недвижимые вещи, а сами они остаются в собственности продавца земельного участка, то этот продавец сохраняет за собой право пользования и той частью земельного участка, на котором находятся эти здания. Иными словами, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята упомянутыми недвижимыми вещами и необходима для их использования. Следовательно, критерием допустимости сервитута является экономическая целесообразность: господствующий участок должен удовлетворять свои потребности, не лишая служащий хозяйственной самостоятельности. Обременение земельного участка сервитутом, как гласит п. 2 ст. 274 ГК, не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Но установленный сервитут обременяет земельный участок, являющийся его объектом, всегда впредь до своего прекращения, независимо от того, кому принадлежит участок, т. е. следует судьбе обремененного участка. С другой стороны, сервитут увеличивает стоимость недвижимой вещи, нуждам собственника, а также лица, использующего землю на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного пользования, которой он служит. Смена ее собственника также не прекращает сервитутного права. Сервитут неразрывно связан как со своим объектом, так и с недвижимой вещью, нужды собственника которой он предназначен обеспечивать. Отчуждение сервитута отдельно от обременяемого им участка или участка, ради которого он установлен, невозможно (ст. 275 ГК РФ). В отличие от римского права в современном российском законодательстве отсутствует единый перечень сервитутных прав. Поскольку согласно ч. 2 п. 1 ст. 274 ГК РФ стороны могут предусмотреть в договоре и иные сервитуты в соответствии с гражданским законодательством. Поэтому указанный недостаток приходится восполнять путем доктринального толкования соответствующих норм, а этот путь не оптимален, так как почти у каждого ученого, который занимается данной проблематикой, сложилось свое видение этой проблемы. Нормы о сервитутах содержатся в Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ и других нормативных актах. В зависимости от оснований возникновения и целей установления сервитуты делятся в современном российском праве на публичные и частные. Впервые публичный сервитут появился в 1994 г., когда Указом Президента РФ от 2 июля 1994 г. N 1535 были утверждены Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, однако само понятие публичного сервитута они не содержали. В дальнейшем эта категория была использована природно-ресурсным, затем градостроительным, лесным, земельным законодательством. В ст. 23 ЗК РФ отмечается, что частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка в соответствии с гражданским законодательством. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Отличительными чертами публичного сервитута является отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользование которого устанавливается сервитут, и то, что установление его осуществляется с учетом общественных слушаний (однако порядок проведения таких слушаний ЗК РФ не регулирует). В связи с этим юридическая сущность публичного сервитута вызывает оживленные дискуссии среди современных российских ученых. Пока полной ясности в его понимании все еще нет. Неоднократно высказывалось суждение, что такие сервитуты не являются ограниченными вещными правами в собственном смысле слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют "пределы прав публичных и частных собственников соответствующих недвижимостей" <5>. Кроме того, из анализа Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219, можно сделать вывод о том, что в силу неопределенности правообладателей публичный сервитут может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества. Следовательно, ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву, публичные сервитуты не имеют. Но как бы там ни было, с позицией законодателя в этом вопросе приходится считаться. Такая же точка зрения законодателя разделяется и некоторыми современными авторами, которые полагают, что публичный сервитут обеспечивает интересы государства, местного самоуправления и местного населения <6>. -------------------------------- <5> Гражданское право: В 2 т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М., 2000. С. 594 - 595. <6> Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 22; Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 50 - 52; Малеина М. Н. Публичные сервитуты // Законодательство. 2004. N 4. С. 8 - 16.

Заслуживает внимания позиция Г. В. Чубукова, высказанная им относительно правовой природы публичного сервитута в российском праве. По его мнению, нельзя исключать то обстоятельство, что данный сервитут надо рассматривать не в плане ограничения права собственности на объект земельной недвижимости, а в плане расширения права собственности народов, проживающих на данной территории, на землю и иные природные объекты и ресурсы. Граждане, проживающие на данной территории, и их будущие поколения в силу естественно-исторического права (по праву рождения) являются подлинными собственниками земли и других природных объектов в местах своего проживания, поскольку природные объекты не созданы человеком, а даны всем людям как естественная основа их жизни и деятельности, что юридически подтверждено Конституцией РФ (п. 1 ст. 9) <7>. Безусловно, не могут не возникнуть вопросы: каких народов и на какой территории? Стоит отметить к тому же, что нормативные правовые акты не дают понятия "народы, проживающие на данной территории". Относятся ли граждане, проживающие на данной территории (местное население), к населению, которое фактически проживает в данной местности, или населению, зарегистрированному в данной местности, либо имеющему недвижимое имущество на каком-либо вещном праве в данной местности и т. д. -------------------------------- <7> Чубуков Г. В. Земельное право России: Учебник для студентов высших учебных заведений. М., 2003. С. 72.

Представляется неточным утверждение некоторых исследователей о том, что во многих капиталистических государствах (ФРГ, Франции, Италии, Швейцарии, США и др.) широко распространена практика введения многочисленных публичных сервитутов в общественных интересах, национальных и местных - по обеспечению национальной безопасности, здравоохранения, судоходства, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры, градостроительства и благоустройства населенных пунктов, охраны окружающей среды. В интересах публично-правовых образований устанавливается принудительное изъятие частной собственности для прокладки дорог, возведения линий электропередачи и связи, газо - и нефтепроводов, строительства общественных зданий и сооружений, транспортного сообщения с ними. Кроме того, исключается свободная эксплуатация собственниками земли и иных видов имущества, наносящего ущерб публичным интересам, причем осуществление ими строительных и многих других работ ставится в зависимость от получения специальных административных разрешений. Одной из причин установления публичных сервитутов является интенсивное осуществление государством функций самостоятельного субъекта хозяйствования, участие в различных видах производственно-коммерческой деятельности <8>. -------------------------------- <8> Гражданское и торговое право капиталистических государств. М., 1993. С. 217 - 218.

На наш взгляд, в этом утверждении смешиваются два разных понятия - сервитуты (ограниченные вещные права) и законные ограничения права собственности в пользу других собственников, в том числе государства (публичные сервитуты). Дело в том, что сервитуты устанавливаются в соответствии с нормами гражданского права, а ограничения прав собственности (публичные сервитуты) основываются на нормах административного законодательства, поэтому они лишены гражданско-правовой природы. Рассматривая проблему разграничения сервитутов и законных ограничений права собственности, нельзя не отметить, что уже и в дореволюционной российской цивилистике велась дискуссия на эту тему. Сложилось несколько точек зрения. Одни авторы считали, что ограничения прав собственности - это сервитуты (Н. Л. Дювернуа, Гольмстен). Они именовались также правом участия с выделением права участия общего и права участия частного. Закон признавал право участия общим, когда в выгодах имущества оно устанавливалось в пользу всех без изъятия; правом участия частного признавалось право, установленное в пользу какого-либо постоянного лица. В литературе право участия частного рассматривалось как синоним "права соседства" <9>. -------------------------------- <9> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 180.

Другие ученые, напротив, полагали, что это законное ограничение права собственности в пользу всех лиц или в интересах определенных лиц (Д. И. Мейер, Г. Ф. Шершеневич, Е. В. Васьковский, Д. Д. Гримм). И наконец, третья группа юристов рассматривала это право как легальный или принудительный сервитут, являющийся чем-то средним между обычными (договорными) сервитутами и ограничениями права собственности (И. Горонович). Представляется наиболее предпочтительной вторая точка зрения, которую четче всего определил Г. Ф. Шершеневич. Автор отмечал, что в отличие от сервитутов "ограничения права собственности имеют в виду только стеснение собственника из-за посторонних лиц в осуществлении его права, но не доставление посторонним лицам прав на чужую вещь" <10>. Другими словами, право участия частного хотя и устанавливает ограничение права собственности в интересах определенных лиц (соседей), но оно в противоположность сервитутам не дает соседям никаких самостоятельных прав на чужой земле, а только стесняет собственника участка в осуществлении своего права. Так, ему запрещается пристраивать кухни и печи к стене чужого дома, спускать воду на чужой двор, сметать сор на двор соседа, делать кровельный скат в воздушное пространство соседа, выводить окна и двери на соседский двор, подтоплять участки верхних по реке собственников участков устройством плотины или мельницы. Сервитут, напротив, предоставляет его субъекту право пользования чужим имуществом, выходящее за пределы принадлежащего этому лицу права собственности. Данное право может быть реализовано либо путем физического воздействия на соседний участок (проходить и проезжать через соседний земельный участок, пользоваться источником воды, находящимся на соседней земле), либо посредством запрета соседу совершать определенные действия с его землей (строить дом выше установленной высоты, засаживать тенистыми деревьями участок). Нетрудно заметить, если бы субъект подобного рода сервитутов был только собственником земельного участка, но не сервитуарием, он не мог бы запретить соседу совершать перечисленные действия, так как это выходило бы за пределы принадлежащего ему права собственности. Следовательно, предусмотренные современным российским законодательством публичные сервитуты не являются с точки зрения римского права разновидностью ограниченных вещных прав, а представляют собой лишь ограничения права собственности в силу закона (по терминологии российской дореволюционной цивилистики - это права участия общего). Они не отражают двух важных условий существования сервитутов: во-первых, наличие двух недвижимостей, принадлежащих разным собственникам, когда один земельный участок тем или иным образом служит собственнику другой земли; во-вторых, соседство этих земельных участков. Следует также иметь в виду, что сервитут по своей правовой природе предполагает не только, так сказать, стеснение прав собственника земельного участка, но и пользование данным земельным участком. Понятие "пользование" означает некие действия со стороны сервитуария. С другой стороны, ограничение права собственности на земельный участок может и не подразумевать наличия факта пользования земельным участком, обремененного в интересах неопределенного круга лиц. Допустим, если муниципальное образование устанавливает публичный сервитут для размещения межевых и геодезических знаков, то данное обстоятельство можно рассматривать, скорее, не как сервитут по своему смыслу, а как ограничение права собственности лица того земельного участка, на котором ставится геодезический знак, поскольку установление подобных знаков использование земельного участка как такового может и не подразумевать. -------------------------------- <10> Там же. С. 175.

Профессор Е. А. Суханов, анализируя положения о сервитутах и взгляды цивилистов на сервитутное право, также пришел к выводу о том, что некоторые авторы поспешили отнести публичный сервитут к ограниченным вещным правам. В обоснование этого тезиса приведены следующие аргументы: во-первых, публичные сервитуты представляют собой не отдельный вид ограниченных вещных прав, а только ограничения прав собственников соответствующих природных объектов, поскольку не имеют конкретных управомоченных лиц. Они предоставляют возможность неограниченному кругу лиц использовать названные объекты в том или ином установленном законом отношении; во-вторых, о юридическом своеобразии данного сервитута свидетельствует правило о необходимости его установления обязательно с учетом результатов общественных слушаний, что для обычного гражданско-правового института просто немыслимо; в-третьих, согласно п. 1 ст. 23 ЗК РФ "частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством", следовательно, является частноправовым институтом, тогда как все без исключения публичные сервитуты предусмотрены в нормах земельного, природно-ресурсного или административного законодательства, т. е. публичного права и потому лишены гражданско-правовой природы. Все это, по обоснованному мнению Е. А. Суханова, позволяет считать публичный сервитут не лучшим "изобретением" современного отечественного законодателя <11>. -------------------------------- <11> Суханов Е. А. Ограниченные вещные права // Ученые-юристы МГУ о современном праве / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2005. С. 189 - 190.

Сходной точки зрения придерживается А. В. Копылов, отметивший, что, во-первых, публичные сервитуты возникают только на основе прямого указания закона, т. е. в легальном, а не частноправовом (договорном) порядке. Во-вторых, устанавливаются они не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу всех лиц вообще, т. е. для обеспечения не частных, а публичных нужд. Отсюда следует, что ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву, публичные сервитуты не имеют <12>. -------------------------------- <12> Копылов А. В. Указ. соч. С. 62.

Д. В. Дождев также обращает внимание на то, что свойство сервитутного права отличает его от другого способа регулирования отношений между соседями - законодательного ограничения полномочий собственника. И делает вывод, что обременение, наложенное на земельный участок законом в пользу соседей, не наделяет их каким-либо особым вещным правом (как сервитут), но в императивной форме меняет полномочия всех собственников. Сервитутное право, напротив, "обслуживает интересы собственников конкретных имений, в диспозитивной форме указывая на возможные ограничения полномочий собственника по договору с соседом". Д. В. Дождев полагает, что сходство законных ограничений прав собственности (прав соседства) с сервитутами по цели и функциям привело к неоправданному распространению для их обозначения термина "легальный (публичный) сервитут", который давно и убедительно критикуется учеными-юристами <13>. -------------------------------- <13> Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. М., 2003. С. 448.

Итак, мы видим два основных различия во взглядах современных российских цивилистов. С одной стороны, признание существования публичного сервитута, который устанавливается не в интересах конкретного собственника недвижимости, а в интересах общества, народа в целом. С другой стороны, отрицание существования данного правового института, который рассматривается только как ограничение права собственности в силу закона. Все сказанное дает основание сделать следующие выводы. Во-первых, в Гражданском кодексе РФ пока отсутствуют общие положения о сервитутах как особой группе вещных прав. Положения гл. 17 ГК РФ, в которую входят статьи, посвященные сервитутам, не дают полного представления о сервитутном праве. Сервитуты рассредоточены по различным отраслям права, что вносит неопределенность в их общую систему. Возможно, законодателю следовало бы выделить в ГК РФ отдельный раздел, посвященный регулированию сервитутных правоотношений. Во-вторых, несмотря на перечень сервитутов, представленный законодательством РФ, отсутствует какая-либо их систематизация. Необходимо в ГК РФ как базовом законе предусмотреть развернутый перечень сервитутов. Это тем более важно, что перечень сервитутов не является исчерпывающим и сторонам надо хотя бы примерно представлять содержание устанавливаемого ими сервитута. Унифицированный подход к выделению видов сервитутов облегчит задачи других отраслей права при конструировании специфических видов сервитутов. Критерием такой классификации может быть род недвижимой вещи, обременяемой сервитутом. Резюмируя изложенное, следует отметить, что развитие сервитута в российском праве имеет важное значение для установления нормальных земельных отношений и оптимального использования земельной собственности и другой недвижимости. И для этого существует определенная правовая база. Однако законодательное регулирование сервитутов нуждается в дальнейшем совершенствовании, которое этот институт должен прежде всего получить в Гражданском кодексе РФ.

Название документа