Объективные и субъективные признаки административных правонарушений в области лесопользования

ОБЪЕКТИВНЫЕ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ

Т. А. ЯКОВЛЕВА

Яковлева Татьяна Афанасьевна, старший преподаватель филиала Московского института государственного управления и права в Республике Саха (Якутия).

Правильная квалификация состава административных правонарушений в области лесопользования во многом зависит от дефиниций "лесные отношения", "объекты лесных отношений", "лесопользование", "лесопользователи", "право лесопользования". Их исследование не только представляет научный интерес, но и создает теоретическую базу для решения практических задач по выявлению оснований для деликтолизации нарушения правил лесопользования.

Ключевые слова: административные правонарушения, состав административных правонарушений в области лесопользования, лесопользование.

Objective and subjective signs of administrative offenses in the field of forest exploitation T. A. Yakovleva

This article that definitions "the forest relations", "objects of the forest relations", "forest exploitation", "forest users", "the right of forest exploitation" characterize features of structure of administrative offenses for violation of the law about the wood. Are offered new treatment of the specified definitions.

Key words: administrative offenses, structure of administrative offenses in the field of forest exploitation, forest exploitation.

Административная ответственность как вид юридической ответственности наступает в результате нарушения лицами регулятивных норм различных отраслей права. Бланкетная конструкция составов административных правонарушений в области лесопользования, предусмотренных ст. 8.24, 8.25, 8.26 КоАП РФ, предполагает изучение порядка и правил использования лесов. Такие понятия, как "лесные отношения", "объекты лесных отношений", "лесопользователи", "право лесопользования", сформированные в науке лесного права как подотрасли экологического права, являются ключевыми для содержательной характеристики рассматриваемых правонарушений. Их исследование представляет не только научный интерес, но и создает теоретическую базу для решения практических задач по выявлению оснований для деликтолизации нарушения правил лесопользования, разграничению полномочий Российской Федерации и ее субъектов по установлению административной ответственности за эти деяния, их квалификации в правоприменительной практике. Суды приходят к мнению, что "неопределенность правовой природы ответственности за совершение лесонарушения, отсутствие терминологической базы, которая в данном случае имеет некоторую специфику, видовая раздробленность лесонарушений и порядка расчета неустоек также создают трудности при рассмотрении данной категории споров" <1>. Немаловажным в административной практике является вопрос квалификации правонарушений в данной области <2>. -------------------------------- <1> Обзор судебной практики рассмотрения дел по спорам, связанным с лесонарушениями: анализ и обобщение судебной практики Арбитражного суда Иркутской области: обобщение судебной практики Арбитражным судом Иркутской области от 28 мая 2007 г. // URL: http://irkutsk. arbitr. ru/ arbitr_process/arbitr_practice/ obzori/obzor_les. <2> См.: Обзор практики рассмотрения Арбитражным судом Республики Карелия дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности по статьям 8.25, 8.31 и 8.32 КоАП за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: обобщение судебной практики Арбитражным судом Республики Карелия в период с 1 января 2009 г. по 1 декабря 2009 г. // СПС "Гарант".

Основным кодифицированным федеральным законом, обладающим приоритетом в регулировании лесных отношений, и в частности лесопользования, является Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (далее - ЛК РФ). Лесной кодекс создает правовые гарантии реализации провозглашенного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду и основывается на принципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала, сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов. Еще на уровне обсуждения проекта Лесного кодекса Российской Федерации многие ученые, юристы, специалисты лесного хозяйства и лесной промышленности, граждане, кому небезразлична судьба российского леса, отрицательно высказывались по поводу принятия нового лесного закона. Многие считали достаточным введение дополнений и изменений в действовавший тогда Лесной кодекс Российской Федерации (например, А. С. Нестеркин <3>, В. Крупчак <4>, М. И. Васильева <5> и др.). ЛК РФ, как уже не раз отмечали в научных кругах, вызвал серьезные разногласия и споры, так как имеет множество отсылочных норм и в нем отсутствует понятийный аппарат, имеющий большое значение для регулирования лесопользования. Отсутствуют такие важные понятия, как "лесные отношения", "объекты лесных отношений", "лесной фонд", "лесные насаждения", "право лесопользования", "лесопользователи" и др., некоторые понятия и термины не совсем удачны, такие, как "лес", "лесной участок" <6>. -------------------------------- <3> См.: Нестеркин А. С. Проблемы новой редакции Лесного кодекса // Российская юстиция. 2005. N 4. С. 32 - 33. <4> См.: Крупчак В. Когда за деревьями леса не видать // Финансовый контроль. 2005. N 7(55). С. 72 - 77. <5> См.: Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 75 - 86. <6> См.: Зиновьева О. А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 69 - 74; Чердынцева И. И. Кодекс принят. Проблемы остаются // ЭЖ-Юрист. 2006. N 48.

В ст. 5 "Понятие о лесе" ЛК РФ говорится, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются, исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Что понимается под экологической системой и природным ресурсом? Для этого обратимся к ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) <7>: естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией; природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Под лесными ресурсами понимаются леса, пригодные для эксплуатации <8>, т. е. природный ресурс - это экономическая оценка природного объекта. -------------------------------- <7> См.: Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <8> См.: Экологический энциклопедический словарь: свыше 8 тыс. терминов / И. И. Дедю. К.: Гл. ред. МСЭ, 1989. 408 с.

Использование союза "или" дает возможность трактовать "лес" двояко в зависимости от ситуации, как будет выгодно в конкретном случае, т. е. не всегда "лес" в спорных вопросах будет пониматься как экологическая система. Такого же мнения придерживаются Д. Чураков <9>, А. Г. Певзнер, М. А. Юдин <10> и др. -------------------------------- <9> См.: Чураков Д. Новеллы в регулировании лесопользования // Законность. 2007. N 8. С. 41 - 43. <10> См.: Певзнер А. Г., Юдин М. А. Лесной кодекс: к чему приводит спешка // Законы России. 2008. N 5. С. 49 - 57.

Иного мнения С. А. Боголюбов, который считает, что предлагаемое в ЛК РФ понятие "лес" не противоречит научному и правовому представлению о нем как о единстве земли, лесной и другой растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, социальное и экономическое значение <11>. По нашему мнению, необходимо выработать иное понятие "лес" в более конкретном правовом аспекте. Общей трактовки естественной экологической системы или природного ресурса, представленного в Законе об охране окружающей среды, недостаточно. -------------------------------- <11> См.: Боголюбов С. А. Новый Лесной кодекс Российской Федерации // Хозяйство и право. 2007. N 3(362). С. 24 - 33.

Каждый компонент природной среды имеет свою специфику использования и охраны. В. К. Быковский утверждает, что правовое понятие леса должно основываться на лесоведческом понимании леса, так как в лесном законодательстве закрепляются фактически лесоведческие принципы лесопользования и управления лесами. Роль принципов как ведущих начал в законодательстве сложно переоценить <12>. Также он придерживается мнения, что содержавшееся в ЛК РФ 1997 г. определение леса было более удачным по сравнению с тем, что дает действующий ЛК РФ. Такого же мнения придерживается А. В. Мазуров. По его мнению, необходимо изменить редакцию ст. 5 ЛК РФ и "закрепить определение леса, аналогичное содержавшемуся в ЛК РФ 1997 г. (либо сходное, содержавшееся в преамбуле Основ лесного законодательства 1993 г.)" <13>. -------------------------------- <12> См.: Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 3. <13> Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". М., 2007. С. 99.

На наш взгляд, понятие "лес", раскрывающее его правовую сущность в соответствии с поставленными задачами природоохранного и природоресурсного законодательства Российской Федерации, будет более удачным в следующем изложении: "Пользование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются, исходя из понятия о лесе как о совокупности земель, древесных, кустарниковых, травянистых и других растений, микроорганизмов, биологически взаимосвязанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на окружающую среду, как о природном ресурсе и объекте ведения лесного хозяйства Российской Федерации". Данное понятие раскрывает "лес": - во-первых, как одну из категорий земель (с точки зрения земельного законодательства является частью земель Российской Федерации); - во-вторых, как часть окружающей среды в единстве со всеми произрастающими и обитающими в нем живыми организмами (с точки зрения экологического законодательства приоритетны вопросы охраны и защиты лесов перед экономической выгодой их использования); - в-третьих, как природный ресурс (с точки зрения гражданского законодательства установлен запрет на приватизацию лесных участков); - в-четвертых, как объект ведения лесного хозяйства с учетом экологической значимости лесов; - в-пятых, как объект административно-правовой охраны (с точки зрения административно-деликтного законодательства конкретизирует объект посягательства). В ЛК РФ отсутствует статья, посвященная объектам лесных отношений, хотя, исходя из самого смысла закона, можно вывести, что к объектам таких отношений отнесены: лесной фонд, лесной участок, лесные насаждения. Можно согласиться с мнением Д. Чуракова <14>, что не очень удачно введение и применение термина "лесные насаждения". По общим правилам толкования закона если в законе использованы технические или иные специальные термины, значение которых не определено законодателем, то следует придавать им тот смысл, который они имеют в соответствующих отраслях знаний. Лесонасаждения - это профессиональный термин из области лесоводства, означающий любой лес, не только саженый, но и естественный <15>. В таком смысле "лесные насаждения" и "лес" выступают как синонимы. Термин "лесные насаждения" используется при регулировании договора купли-продажи. В соответствии с ч. 4 ст. 30 ЛК РФ граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, т. е. законодатель, используя данный термин, имеет в виду только деревья. По нашему мнению, необходимо применить термин, широко используемый в лесной науке, "древостой" и отнести к нему "спелые и перестойные деревья, годные для рубки". Понятие "древостой" позволит более точно определить объект посягательства при нарушении правил заготовки гражданами древесины для собственных нужд. -------------------------------- <14> См.: Чураков Д. Указ. соч. С. 41 - 43. <15> См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. М., 1990. С. 273.

Согласно ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69, 92. И каждая статья, в свою очередь, отсылает к другим статьям закона (ст. 67 отсылает к ч. 3 ст. 23, ст. 69 - к ст. 87 и 91, а ст. 92 отсылает к ФЗ "О государственном кадастре недвижимости") <16>. Необходимо выработать понятие лесного участка в более доступной форме для понимания и восприятия. -------------------------------- <16> См.: О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

В связи с вышеизложенным предлагаем ст. 7 "Лесной участок" ЛК РФ переименовать в "Объекты лесных отношений" и отнести к ним лесной фонд, лесной участок, древостой. При определении лесного фонда вернуть термин "лесной фонд", который использовался в ст. 7 и 8 ЛК РФ 1997 г. Под лесным участком понимать участок лесного фонда РФ, имеющий проектную документацию о местоположении, границах, площади, породном составе и об иных количественных и качественных характеристиках лесной растительности, его целевом назначении, принадлежности лесничеству или лесопарку, прошедший государственный кадастровый учет лесных участков. К древостою отнести спелые и перестойные деревья, годные для рубки. Попытка ЛК РФ регулировать все лесные отношения, независимо от места произрастания лесов, приводит к возникновению несоответствий и противоречий с Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <17> и др. На наш взгляд, нет необходимости лесным законом регулировать использование, охрану, защиту и воспроизводство всех лесов, произрастающих на территории государства. Достаточно регулирование ЛК РФ лесных отношений в части лесного фонда Российской Федерации, а охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на землях иных категорий, предоставить соответствующим законам. В связи с этим предлагаем ст. 3 "Отношения, регулируемые лесным законодательством" ЛК РФ изложить в следующей редакции: -------------------------------- <17> См.: Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

"Лесное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, входящих в лесной фонд (лесные отношения). Отношения в области охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд, регулируются в соответствии с земельным, водным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации". Таким образом, использование лесов для предпринимательской деятельности и для собственных нужд граждан будет ограничено границами лесного фонда. Не возникнет проблем в определении объекта административных правонарушений в области лесопользования - общественные отношения в области использования лесных участков лесного фонда. В ЛК РФ применяется термин "использование лесов" вместо привычного "лесопользование". А. В. Мазуров <18> использует понятия "виды использования лесов" и "виды лесопользования" как синонимы. Значительная часть видов использования лесов является видами лесопользования, которые были предусмотрены ст. 80 ЛК РФ 1997 г. Действующий ЛК РФ допускает производство в лесах работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользований: для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; для осуществления религиозной деятельности. -------------------------------- <18> См.: Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". М., 2007. С. 131.

В лесной науке было принято понятие права лесопользования, под которым понимали субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта <19>. О. И. Крассов предлагал в качестве самостоятельного вида права лесопользования - право средообразующего лесопользования, в содержание которого входит регулирование лесохозяйственного процесса, осуществляемого предприятиями, ведущими лесное хозяйство <20>. Некоторые ученые определяли понятие лесопользования следующим образом: "...под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств и доходов" <21>. По мнению Г. Н. Полянской, "лесопользованием... следует признать извлечение материальных и нематериальных благ ("невесомых полезностей" - по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект. Именно поэтому законодатель говорит о лесных пользованиях, а не о пользованиях в лесу" <22>. -------------------------------- <19> См.: Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.: Юридическая литература, 1985. С. 98. <20> См.: Крассов О. И. Право лесопользования в СССР. М.: Наука, 1990. С. 30. <21> См.: Горбовой В. Ф. Лесное право. Свердловск, 1977. С. 23. <22> См.: Полянская Г. Н. Указ. соч. С. 97 - 98.

В. К. Быковский <23> предлагает все виды использования лесов классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. Такой подход мы считаем неоправданным, так как он приведет к нагромождению при классификации и систематизации видов землепользования, предусмотренных экологическим законодательством. -------------------------------- <23> См.: Быковский В. К. Указ. соч. С. 124.

В связи с изменением лесного закона необходимо пересмотреть сущность и содержание права лесопользования. Лес используется не только для извлечения полезных свойств леса и регулирования лесохозяйственного процесса, но и как определенный операционный базис и как место залегания полезных ископаемых. Поэтому считаем более приемлемым понимать под правом лесопользования право использования лесных участков в указанных в ч. 1 ст. 25 ЛК РФ целях. Такое понимание права лесопользования поможет определить объективные признаки административного правонарушения - само деяние (действие или бездействие), нарушающее предоставленное право использования лесов. В отличие от ЛК РФ 1997 г. в действующем ЛК РФ законодатель не использует термин "лесопользователи", к участникам лесных отношений относит Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждан и юридические лица. Но не всех граждан и юридические лица можно отнести к субъектам лесных правоотношений, только тех, кто задействован в этих отношения. Непосредственными субъектами, использующими лесные участки, выступают граждане и юридические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью в лесах, и граждане, использующие лесные ресурсы для собственных нужд. Необходимо ввести в оборот термин "лесопользователи" и закрепить его в действующем ЛК РФ. Предлагаем дополнить ст. 4 ЛК РФ ч. 4 в предложенной редакции: "4. Лесопользователями являются граждане и юридические лица, которым предоставлено право лесопользования - использование лесных участков в указанных в части 1 статьи 25 настоящего Кодекса целях". Законодательное уточнение субъектов лесных отношений позволит выделить особенности субъективных признаков административного правонарушения в области лесопользования. В зависимости от цели использования лесов лесопользователей можно разделить на две категории: 1) граждане и юридические лица, использующие лесные ресурсы для предпринимательской деятельности; 2) граждане, использующие лесные ресурсы для собственных нужд. Такое деление оправданно, во-первых, для правильного выбора нормы, устанавливающей административную ответственность. Правила использования лесов для предпринимательской деятельности разрабатываются органами исполнительной власти Российской Федерации. Разработка порядка и нормативов заготовки лесных ресурсов гражданами для собственных нужд предоставлена органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соответственно, и административная ответственность, предусмотренная КоАП РФ, распространяется на субъектов первой категории, административная ответственность для субъектов второй категории наступает в соответствии с КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Это важно для правоприменительной практики. Предложенные нами дефиниции "лес", "лесные отношения", "объекты лесных отношений", введение в оборот понятий "лесопользователи", "право лесопользования" позволят в полной мере отразить особенности объективных и субъективных признаков административного правонарушения в области лесопользования, правильно их квалифицировать в правоприменительной практике.

Название документа