Обоснование и особенности создания экспертно-криминалистической службы в ФПС России для обеспечения охраны биоресурсов

(Чудинов О. С., Кудинов Н. Н., Абрамова А. Б.)

("Эксперт-криминалист", 2007, N 1)

Текст документа

ОБОСНОВАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ

ЭКСПЕРТНО-КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

В ФПС РОССИИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ БИОРЕСУРСОВ

О. С. ЧУДИНОВ, Н. Н. КУДИНОВ, А. Б. АБРАМОВА

Чудинов О. С., ведущий специалист ООО "ЛогТек".

Кудинов Н. Н., вице-адмирал, член Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве России.

Абрамова А. Б., специалист по направлению ООО "ЛогТек".

Экономика России, как и любой другой страны, сильно зависит от эксплуатации и возобновляемости биологических ресурсов. В первую очередь это касается водных биоресурсов. За последнее десятилетие произошли большие изменения в перераспределении квот на их добычу как внутри России, так и во всем мире. Ситуация осложняется тем, что с каждым годом усиливается эксплуатация биоресурсов, что, в свою очередь, приводит к их быстрому сокращению, а во многих случаях - к полному исчезновению. Поэтому особое место в сложившейся ситуации занимает охрана биологических ресурсов.

Вполне очевидно, что высокая эффективность защиты биоресурсов может быть достигнута лишь в условиях комплексного подхода к решению проблемы. Полный комплекс охраны биоресурсов должен включать в себя не только оперативные мероприятия, но и экспертные исследования, способные определить биологическую принадлежность спорных организмов, а также их возможное место изъятия (вылова).

За последнее время крайне остро встал вопрос об угрозе естественным биоресурсам со стороны чужеродных организмов. Поэтому, помимо задач, связанных с идентификацией принадлежности биоресурсов, имеющих большое значение для экономики России, существуют не менее важные задачи, связанные с предотвращением биологических инвазий чужеродных видов и управления ими (с целью сведения к минимуму их последствий). Поскольку задача предотвращения биологических инвазий тесно связана с судебными разбирательствами как внутри России, так и на международной арене, то идентификация чужеродных организмов различного происхождения должна проводиться также в соответствии с требованиями к судебным экспертизам.

Фактически целью экспертных исследований как в случае предотвращения биологических инвазий, так и в случае обеспечения результативности охраны биоресурсов являются идентификация принадлежности водных организмов к той или иной таксономической группе (роду, виду, популяции), определение возможного места изъятия (вылова) биологического объекта, выявление в исследуемых образцах чужеродных биологических компонентов (в т. ч. и чужеродной ДНК), определение химических примесей и загрязнителей, указывающих на возможное место и время вылова.

Определение видовой и популяционной принадлежности биоресурсов необходимо не только для контроля промысла, но и для разрешения спорных вопросов связанных с трансграничными перемещениями как самих биоресурсов, так и продуктов их переработки.

Незаконная эксплуатация биоресурсов в любой форме (добыча, трансграничные перемещения и т. д.) квалифицируется как преступное деяние. Поскольку рассмотрение вопросов неправомочной эксплуатации биоресурсов происходит в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Уголовным и Арбитражным кодексами России, каждое судебное или административное решение должно быть подкреплено доказательной базой. А в соответствии с этими Кодексами в качестве доказательств могут выступать как материалы для исследований, собранные на месте преступления, так и заключение эксперта по результатам исследования этих материалов. Заключение эксперта может рассматриваться во всех судебных разбирательствах как доказательство (ст. 74 (гл. 10 раздел 3) УПК РФ; ст. 26.2 (гл. 26 раздел 4) КоАП РФ; ст. 64 (гл. 7 раздел 1) АПК РФ).

Фактически хорошо отлаженная экспертно-криминалистическая служба позволяет увеличить раскрываемость за счет усиления доказательной базы.

Помимо увеличения раскрываемости, всегда остро встает вопрос о сокращении сроков следственных мероприятий, поскольку простой арестованного судна или товара - вещь весьма дорогостоящая и штрафы за необоснованное задержание весьма велики. Поэтому экспертно-криминалистические мероприятия должны проводиться в максимально сжатые сроки и максимально эффективно.

В целях совершенствования системы сохранения и рационального использования морских биоресурсов Указом Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. N 90 о реализации Указа Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. N 950 на ФПС (Федеральную пограничную службу) России была возложена охрана морских биоресурсов (территориального моря (12 морских миль), исключительной экономической зоны (200 морских миль), континентального шельфа Российской Федерации, запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также переданы ФПС России функции по обеспечению охраны биологических ресурсов во внутренних морских водах, в Каспийском и Азовском морях).

Данные документы конечной своей целью подразумевают создание высокоэффективной системы противодействия варварскому расхищению водных биоресурсов России.

После реорганизации ФПС за счет введения ее в состав ФСБ РФ правопреемником полномочий, возложенных Указом Президента РФ N 950 и Постановлением Правительства РФ N 90 на основании ФЗ о ФСБ РФ от 03.04.1995 (с последней корректурой ФЗ от 07.03.2005 N 15-ФЗ), стала Федеральная служба безопасности РФ, а в частности ее структурное подразделение - пограничная служба.

Что же было сделано для реализации полномочий охраны биоресурсов?

9 августа 1999 г. в соответствии с Указом Президента был издан Приказ по ФПС России N 457, в котором утверждено Примерное положение о государственной морской инспекции регионального управления. В настоящий момент в ФСБ РФ готовиться положение о морской инспекции, которое должно заменить предыдущее, изданное ФПС в Приказе N 457 от 1999 г.

12 января 1999 г. был издан совместный Приказ ФПС РФ и Госкомрыболовства РФ N 9/7 на участие в разграничении полномочий по охране биоресурсов. Также был введен совместный Приказ от 14 ноября 2000 г. (N 319/827/30613/гс/БГ-3-11/325/172/97н/1/223/785/465/278/ОД-212) "Об утверждении Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла".

В 2005 г. было издано Постановление ФСБ РФ о порядке осуществления государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов. Фактически данное Постановление регламентирует осуществление деятельности морских инспекторов.

В настоящий момент в пограничной службе ФСБ РФ создается центр по подготовке морских специалистов (инспекторов) на базе учебного центра подготовки младших специалистов в филиале пограничной академии в Анапе. Одновременно с созданием центра активно проводятся работы по созданию береговой охраны внутри пограничной службы ФСБ РФ.

В основном все мероприятия, проводимые в ФПС, а затем и в ФСБ России, направлены на охранную деятельность, а экспертно-криминалистическая никак не регламентируется и почти ни в одном документе не отражена. Единственный документ, который пускай незначительно, но все же затрагивает вопросы видового и составного учета биоресурсов, это Приказ ФПС N 457. Согласно разделу 3, п. 17 и п. 19 этого Приказа на инспекцию возложено ведение фонда данных о состоянии морских биоресурсов, без которого невозможно не только провести какие либо экспертные исследования, но и провести оперативные мероприятия. Согласно этому Приказу были созданы региональные центры сбора и обработки информации пограничной службы (например, дальневосточный центр, камчатский и т. д.), которые и по настоящий момент выполняют эти функции.

Из-за полного отсутствия законодательного закрепления в федеральном законе возможности проведения каких-либо экспертных или учетных мероприятий, связанных с биоресурсами в ФПС РФ, необходимая функция ведения фонда данных была необоснованно раскритикована в Бюллетене N 6 (42) Счетной палаты РФ от 2001 г. "Отчет о результатах проверки использования средств федерального бюджета, выделенных в 2000 г. на содержание морской охраны Федеральной пограничной службы Российской Федерации".

Основная роль в проведении научных экспертиз, в том числе и согласно совместному Приказу ФПС РФ и Госкомрыболовства РФ N 9/7 от 12 января 1999 г., отводилась Госкомрыболовству РФ, а в настоящее время - его правопреемникам: Агентству по рыболовству и Министерству сельского хозяйства.

Схема браконьерского промысла хорошо отработана. Например, рыболовецкое судно ведет незаконный промысел в российских территориальных водах, а рефрижераторная плавбаза курсирует вдоль границы в ожидании того, чтобы забрать незаконный улов. Техническая оснащенность браконьеров позволяет заблаговременно предупреждать суда, ведущие незаконный промысел, о приближении судов ФПС, охраняющих водные биоресурсы. Поэтому большинство браконьеров успевают ускользнуть, а те, которых удается захватить, успевают сбросить улов в море или просто заявляют, что заблудились в море и случайно пересекли границу России или границу запрещенного для лова квадрата. В такой ситуации доказать, что рыболовецкая компания вела незаконный промысел, крайне сложно, к тому же плавбаза успевает уйти, а незаконный улов, собранный на ней, полностью компенсирует возможные потери компании, связанные с арестом рыболовецкого судна.

Очень распространен также и вариант проведения незаконного вылова судном-нарушителем в запрещенном квадрате с выключенной системой позиционирования, а после окончания лова судно спокойно заходит в разрешенный квадрат, включает систему позиционирования и на вопрос о том, почему его так долго не наблюдали, капитан невинно отвечает, что сам этого никак не поймет.

Оперативные подразделения, как правило, хорошо справляются с задачей задержания судна-нарушителя, но после этого наступает необходимость в сборе материалов для исследования и проведении всесторонней юридически обоснованной научной экспертизы этих материалов, позволяющей идентифицировать место вылова водного биоресурса. Такая экспертиза должна быть проведена за короткий промежуток времени. А успешность самой экспертизы зависит от нескольких факторов:

1) наличие хорошо проработанной правовой базы, четко определяющей процессуальные вопросы проведения экспертизы, а также позволяющей однозначно трактовать ее результаты, в т. ч. должны быть точно отработаны научно-обоснованный регламент и методика сбора, а также определены места сбора материалов для исследования на судне или из партии арестованного товара;

2) наличие отработанных общепризнанных методов исследования (в т. ч. при помощи баз данных видовых и популяционных признаков биоресурсов (в т. ч. и ДНК БД)), с соответствующим юридическим статусом, позволяющим максимально достоверно и надежно идентифицировать спорные биологические объекты;

3) наличие инфраструктуры, обладающей необходимыми научно-техническими возможностями, а также необходимым юридическим статусом для проведения экспертиз.

Ведомства, на которые были возложены соответствующие полномочия, должны были решить весь комплекс задач, связанных как с разработкой правовой и методической базы, так и с созданием инфраструктуры. Какова же эффективность проведенных за более чем шесть лет научных исследований и экспертно-криминалистических мероприятий, и какое усиление доказательной базы и сокращение сроков следственных мероприятий было получено? Что же сделано и что не сделано? Подразделений, имеющих статус экспертных учреждений с соответствующими научно-техническими возможностями, за этот период времени создано не было. Статус и инфраструктура существующих научно-исследовательских подразделений не соответствуют необходимым требованиям. Правовой научно обоснованной проработки методов сбора материала для исследований, а также порядка и регламента проведено не было. Широкомасштабной разработки общепризнанных методов исследований (в т. ч. и при помощи баз данных видовых и популяционных признаков биоресурсов (в т. ч. и ДНК БД)) с соответствующим юридическим статусом также не было проведено.

Таким образом, для проведения экспертно-криминалистических мероприятий, связанных с охраной биоресурсов, морские инспектора пограничной службы ФСБ России и по настоящее время вынуждены пользоваться сомнительными местами проведения экспертиз с неопределенным статусом и по сомнительным методикам. А что еще интересней, так это то, что они сами должно решать, как правильно взять материал для исследований, откуда проводить забор, при каких условиях его транспортировать, что нужно брать и т. д.

Помимо этого, "эксперты без статуса" к помощи которых вынуждены прибегать сотрудники оперативных подразделений пограничной службы России, имеют право составлять лишь научное заключение, что дает им возможность, получая весьма приличное вознаграждение за "экспертизу", практически не нести никакой ответственности. Можно предположить, что такая ситуация является благодатной почвой для образования договоренностей с обвиняемой стороной и расцвета коррупции.

Таким образом, видно, что усиления доказательной базы и уменьшения сроков оперативно-следственных мероприятий за шесть лет работы получено не было.

Аналогичная ситуация наблюдается в области экспертизы биоресурсов для подтверждения или перераспределения квот между Россией и другими сопредельными государствами. Наиболее остро стоит вопрос о перераспределении квот с Норвегией и Японией. Как правило, эксперты из Норвегии и Японии регулярно пытаются доказать то, что в прибрежных водах их государств существуют обособленные репродуктивные группировки биоресурсов, квоты на которые должны распределяться только их государствами. Периодически эти государства прощупывают прочность российской позиции в мире разными способами. Достаточно вспомнить первый в 2005 году арест российских судов недалеко от Шпицбергена, который хорошо совпал с заседанием совместной комиссии России и Норвегии по распределению квот. В этом споре, несмотря на громогласные заверения отечественной печати о добрых и дружеских намерениях Норвегии, на уступки пошла именно Россия. А это первая ласточка того, что дальнейшее, более жесткое обострение совсем рядом. А Россия и Норвегия конкурируют всегда в двух областях: минеральные ископаемые и водные биоресурсы. Недаром примеру Норвегии следует не только Япония (старый конкурент России), но даже Южная Корея, чувствуя неуверенность российской стороны в области экспертизы биоресурсов.

Ситуация с экспертизой экспортируемых продуктов переработки биоресурсов еще более неясная. Достаточно вспомнить разногласия между российскими экспортерами и экспертной службой США, контролирующей номенклатуру ввозимых из России товаров, о видовой принадлежности сырья экспортируемых пищевых продуктов переработки осетровых. В настоящее время в США разрешен ввоз икры лишь определенной номенклатуры биоресурсов. Помимо номенклатуры США потребовали полную информацию о ситуации с промыслом биоресурсов от всех стран-импортеров. Например, запрет на экспорт икры осетровых регламентирован тем, что данные виды являются редкими и исчезающими и подпадают под Конвенцию СИТЕС. В 2001 году американские эксперты (U. S. Fish & Wildlife Service, Division of Law Enforcement, Forensics Laboratory), проведя идентификацию одной из партий экспортируемой из России икры, заявленной как "икра русского осетра", нашли существенное превышение допустимого процента примеси икры сибирского осетра. Партия икры была арестована. Аналогичным образом в США за период с 2000 по 2006 годы совершались регулярные аресты партий черной икры российских экспортеров. Убытки для российских экспортеров составили много миллионов долларов, а скандал, хорошо освещенный в средствах массовой информации со стороны США, сильно подорвал престиж России как крупнейшего мирового поставщика черной икры, получаемой из естественных акваторий. Используя этот скандал, а также тот факт, что Россия давно потеряла монополию на международную поставку черной икры, экспортеры черной икры из разных стран (иранские, получающие икру из естественных акваторий, а также европейские и китайские поставщики икры осетров аквакультурного разведения) все уверенней наступают на российских экспортеров, вытесняя их с международного рынка. Следует отметить, что если бы эти партии икры подвергались всесторонней проверке перед отправкой, а еще лучше, если бы сырье до приготовления подвергалось также проверке, то таких крупных экономических и политических потерь удалось бы избежать. Парадоксальность этой ситуации заключается также в том, что в 1999 - 2001 российскими учеными, методами исследований ДНК, было показано наличие большого количества икры гибридов в икре, арестованной в США, а такие гибриды фактически не попадают под регулирование. Эксперты-криминалисты U. S. Fish & Wildlife Service в настоящее время также признают этот факт, но такое научное обоснование усиления экспортных позиций России не принято во внимание и никак не используется в России.

Аналогичным образом обстоят дела и с рядом других продуктов переработки водных ресурсов, поставляемых российскими экспортерами.

Поэтому очевидно, что на настоящий момент времени нет четко выстроенной доказательной базы для решения вопросов охраны биоресурсов из-за отсутствия высокоэффективной и времясберегающей экспертной службы, если коренным образом не изменить подход к вопросу создания экспертной службы и ее подчиненности.

При рассмотрении вопросов создания экспертно-криминалистической службы для обеспечения охраны биоресурсов целесообразно обратиться к опыту других государств, где дела охраны биоресурсов поставлены значительно лучше. Таким примером могут быть США. Охраной биоресурсов в США всегда ведало одно из старейших департаментов - Департамент природопользования (Department of Interior). До 1975 года самостоятельной экспертно-криминалистической службы в данном Департаменте не было. Вся экспертиза по природным ресурсам проводилась в основном в научных институтах США и незначительно - в лабораториях ФБР. Проблемы у специальных агентов Департамента природопользования (данный Департамент имеет четко выстроенную военизированную организационную форму) до 1979 года были абсолютно аналогичны проблемам российских морских инспекторов: не знали, куда обратиться для проведения исследований, как правильно собрать материал для этого, а у экспертов не было ответственности за проведение исследований и т. д. То есть не было четко выстроенной экспертной службы и порядка проведения экспертизы. И только в 1979 году было принято решение о создании собственной экспертной службы Департамента. С 1988 года заработало первое собственное подразделение экспертно-криминалистической службы (National Fish and Wild Life Forensic Laboratory) Департамента природопользования США. С созданием самостоятельного экспертного подразделения Департамента ситуация резко изменилась в лучшую сторону. В настоящее время данное подразделение занимается не только получением доказательной базы в делах, связанных с нарушениями охраны биоресурсов, но и активно работает в области контроля импортной продукции, а также проводит исследования в области природных биоресурсов и является головной организацией для развития многих инициативных проектов в области экспертных исследований природных ресурсов всего мира. Несмотря на большое количество собственных агентов, данное экспертное подразделение находится в тесном взаимодействии как с береговой охраной, так и с ФБР.

Аналогичное развитие событий наблюдается во всех странах, занимающихся охраной биоресурсов: Канада, Иран, Индия, Япония, Норвегия и т. д. в середине 70-х годов прошлого века столкнулись с аналогичными проблемами. И каждая из стран создали экспертную службу непосредственно внутри департамента или министерства, занимающегося охранной биоресурсов.

Успехи других стран впечатляют: например, Канада создала полную ДНК БД своих биоресурсов (водных и наземных) с точной локализацией популяций и даже отдельных родовых групп. США также стремительно развивают аналогичные исследования. Помимо собственных биоресурсов, экспертные службы других стран занимаются экспертными исследованиями биоресурсов со всего мира, а в особенности пристально - российских. Экономическая эффективность использования экспертно-криминалистической службы в США для охраны биоресурсов оценивается в 5 - 15 млрд. долларов ежегодно, и большая часть этой эффективности приходится на взаимоотношения с Россией.

Отвечая на критические замечания об отсутствии научно-исследовательских институтов рыбного хозяйства в пограничной службе ФСБ России, необходимо подчеркнуть, что на начальном этапе создания экспертной службы можно использовать накопленный мировой и российский опыт идентификации биоресурсов, по образцу криминалистических служб как внутри России (экспертно-криминалистические подразделения МВД России) так и за рубежом, например, Forensic Wild Life, US. Во всем мире широко используют методики, разработанные во многих странах, а для их внедрения совсем необязательно обладать научно-исследовательскими подразделениями широкого профиля.

Вопросы финансирования создаваемой экспертной службы можно решить несколькими путями: 1-й - непосредственно из госбюджета (на который мало надежды), 2-й (более реальный) - из штрафных средств и средств от продажи незаконного улова и орудий лова, которые поступали (до 70%: 10 - сразу и непосредственно, а 60 - по предоставленным сметным затратам) до 1999 года в ФПС, но в связи с Законом о бюджете от 1999 года, в котором говорилось о том, что все средства должны поступать напрямую в бюджет, такое финансирование было отменено. Правда, в 2002 году была предпринята небольшая попытка перераспределения средств, но так же благополучно финансирование было остановлено. 3-й путь финансирования - часть научных квотных средства.

Однако все данные мероприятия можно проводить только после закрепления необходимости создания экспертной службы на правительственном уровне.

В заключение необходимо сказать, что эффективное осуществление охраны биоресурсов пограничной службой ФСБ РФ невозможно без собственной экспертно-криминалистической службы по биоресурсам.

Название документа