Анализ состояния современного жилищного законодательства и дальнейших перспектив его развития

АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СОВРЕМЕННОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ДАЛЬНЕЙШИХ ПЕРСПЕКТИВ ЕГО РАЗВИТИЯ

С. И. СУСЛОВА

Суслова С. И., к. ю.н., доцент кафедры гражданского права и процесса Байкальского государственного университета экономики и права, г. Иркутск.

Трудно отрицать тот факт, что вопросы, связанные с жилищными правами, всегда вызывали интерес и будут обращать на себя серьезное внимание ученых и практиков в силу их социальной значимости. Вместе с тем на сегодняшний день, несмотря на не уменьшающееся количество жилищных дел в судах, следует констатировать, что период бурных обсуждений норм жилищного законодательства уже прошел. Больше четырех лет применения основного акта жилищного законодательства позволили выявить многочисленные проблемы, написано и защищено множество кандидатских диссертаций <1>, опубликовано большое количество практических пособий и бесчисленное число научных статей. Тем не менее реакция законодателя на данные обсуждения практически отсутствует. -------------------------------- <1> По нашим оценкам, в период с 2004 года защищено порядка 50 (!) кандидатских диссертаций по вопросам жилищного права. Наибольший интерес у исследователей вызывали вопросы об общем имуществе многоквартирного дома и его управлении; о договоре социального найма жилого помещения; о специализированном жилищном фонде; о статусе лиц, проживающих в принадлежащем собственнику жилом помещении; о жилищных кооперативах; о праве собственности на жилые помещения. При оценке нами защищенных диссертаций не брались во внимание темы, связанные договором долевого участия в строительстве, с ипотечным жилищным кредитованием, со сделками, направленными на отчуждение жилого помещения.

В рамках данной работы хотелось бы обсудить сложившуюся ситуацию с действующим жилищным законодательством и дальнейшие перспективы его совершенствования и развития. Жилищный кодекс стал чуть ли не последним кодифицированным источником советского периода, принять который не могли на протяжении нескольких лет. Думается, что дело не только и не столько в каких-то политических проблемах данного решения, а в первую очередь в отсутствии четкого понимания места жилищного права в системе российского права в целом и как следствие - дальнейших перспектив развития жилищного законодательства и его связи с законодательством гражданским, в частности <2>. Ярким дополнением к данной теоретической и практической дискуссии является обсуждение вопроса о месте ЖК РФ в системе отраслевых и комплексных кодексов <3>. Определяя признаки указанных кодексов и проводя их отличия между собой, в юридической литературе и здесь не нашлось места основному закону жилищного законодательства. Так, его не могут отнести ни к отраслевому, ни к комплексному кодексу, а определяют как "комплексный внутриотраслевой кодекс с элементами межотраслевой комплексности" <4>. -------------------------------- <2> Обсуждать вопрос о месте жилищного права в системе отраслей российского права в рамках данной работы мы не будем. По этому поводу существуют устоявшиеся концепции, изложенные как в учебной литературе, так и в серьезных научных работах. См., например: Свердлык Г. А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. 2007. N 4. <3> Рузанова В. Д. Отраслевые и комплексные кодексы как основа законодательной системы России: признаки и сущность // Гражданское право. 2008. N 3. <4> Там же.

Сам текст ЖК РФ содержит достаточно большое количество отсылочных норм, допускающих принятие различных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня в области жилищных отношений. На сегодняшний день можно констатировать, что большинство из запланированных актов федерального уровня уже приняты и успешно применяются. Так, наиболее продуктивная работа касается разработки постановлений Правительства РФ <5>. Вместе с тем ряд нормативно-правовых актов федерального уровня так еще и не приняты. Например, согласно ст. 32 ЖК РФ должен быть принят федеральный закон, регулирующий вопросы порядка подготовки и принятия решения об изъятии жилых помещений для государственных и муниципальных нужд. -------------------------------- <5> См., например: Постановление Правительства РФ от 21.05.2005 N 315 "Об утверждении типового договора социального найма жилого помещения"; Постановление Правительства РФ от 21.01.2006 N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями"; Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений"; Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу"; Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом"; Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам"; Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 N 491 "Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность".

Что касается внесения изменений в сам текст ЖК РФ, то действительность такова - за период действия ЖК РФ в него вносились изменения девять раз. Большинство вопросов, которые подверглись изменениям, касались полномочий органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, в 2005 году <6> к полномочиям органов местного самоуправления добавлена возможность определения порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения; в 2006 году <7> добавлена возможность устанавливать иные категории лиц, имеющих право на заключение договора социального найма из государственных жилищных фондов на уровне не только федерального закона, но и указов Президента РФ; в 2007 году <8> заменено наименование статей, регулирующих вопросы компетенции соответствующих органов, где слово "компетенция" было заменено на слово "полномочия"; в 2008 году <9> в связи с изменением структуры органов, занимающихся вопросами регистрации, учета объектов недвижимого имущества, соответствующее наименование органа внесено в текст ЖК РФ; в 2008 году <10> право принимать нормативно-правовые акты в детализацию норм ЖК РФ предоставлено не Правительству РФ, а уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. -------------------------------- <6> Изменения от 31.12.2005 N 199-ФЗ. <7> Изменения от 29.12.2006 N 250-ФЗ. <8> Изменения от 18.10.2007 N 230-ФЗ. <9> Изменения от 13.05.2008 N 66-ФЗ. <10> Изменения от 23.07.2008 N 160-ФЗ.

По существу регулируемых отношений, которые затрагивали бы конкретные жилищные права, можно выделить лишь следующие изменения ЖК РФ. Во-первых, уточнен вопрос об обеспечении жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд <11>. В данном случае законодатель урегулировал ситуацию не только сноса, но и реконструкции многоквартирного дома, что содержалось в Постановлении Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 (в ред. от 02.08.2007) "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу", но отсутствовало в тексте основного акта жилищного законодательства. Во-вторых, уточнены некоторые вопросы о порядке и условиях проведения конкурса по выбору управляющей организации и заключения с ней договора управления <12>. В-третьих, в соответствии с нормами гражданского законодательства в качестве лиц, несущих самостоятельную ответственность, названы не только полностью дееспособные лица, но и лица, ограниченные судом в дееспособности <13>. И, наконец, в-четвертых, в качестве лиц, имеющих право на осуществление расчетных операций с денежными средствами собственников и нанимателей жилых помещений названы не только банки (банковские платежные агенты), но и специальные платежные агенты <14>. -------------------------------- <11> Изменения от 18.12.2006 N 232-ФЗ. <12> Изменения от 29.12.2006 N 251-ФЗ. <13> Изменения от 24.04.2008 N 49-ФЗ. <14> Изменения от 03.06.2009 N 121-ФЗ.

Выводы, к которым можно прийти после такого общего и поверхностного анализа изменений ЖК РФ очевидны. Во-первых, данные изменения никак концептуально не меняют ситуацию в урегулированных ЖК РФ жилищных отношениях. Во-вторых, законодатель не реагирует ни на многочисленные проекты о внесении изменений в ЖК РФ, ни на постоянно высказываемые в юридической литературе предложения по его изменению и совершенствованию. В-третьих, огромный пласт спорных вопросов отдан на усмотрение судебных органов, которые давали в первые годы действия ЖК РФ многочисленные разъяснения его положений. Итак, по данным правовых систем <15>, на данный момент существует 589 законопроектов, предлагающих и обосновывающих различные изменения основного источника жилищного законодательства. Их анализ позволяет выявить несколько основных направлений, по которым предлагается совершенствование жилищного законодательства. -------------------------------- <15> Используются данные правовой системы "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" (21.06.2009).

Во-первых, обращает на себя внимание достаточно большое количество законопроектов, предлагающих уточнить (как правило, расширить) полномочия органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Очевидно, что на местах осознают потребность в принятии определенных нормативно-правовых актов из-за отсутствия должного регулирования этого вопроса на федеральном уровне. Вместе с тем большинство из этих законопроектов снимаются с рассмотрения <16>. -------------------------------- <16> Например, выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.01.2009 N 80 "О проекте Федерального закона N 432400-4 "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

Во-вторых, большинство предлагаемых изменений не связаны ни с какими финансовыми затратами со стороны федерального бюджета и направлены в первую очередь на уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения. Из многочисленных законопроектов можно отметить следующие. Например, достаточно много предложений о внесении изменений в разделы ЖК РФ, регулирующие вопросы общего имущества многоквартирного дома и управления им (в частности, о возможности присоединения части общего имущества и, как следствие, его уменьшении; об уточнении статуса органов управления ТСЖ в части включения в них членов одной семьи; о размещении рекламы на стенах многоквартирных домов). Также не прекращаются попытки изменить ситуацию в отношении бывших членов семьи собственника и защиты его интересов - предлагается уточнить редакцию ст. 31 ЖК РФ <17>. Вызывают серьезный интерес предложения о введении целого блока новых статей, посвященных жилищному фонду некоммерческого использования. В данном законопроекте поднимается вопрос, который уже невозможно игнорировать с практической точки зрения. Речь идет об обеспечении жилыми помещениями из государственных и муниципальных жилищных фондов лиц, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не относятся к категории малоимущих <18>. -------------------------------- <17> Речь идет о ситуации сохранения за бывшим членом семьи права проживания в жилом помещении собственника по решению суда. Дело в том, что ст. 31 не защищает интересы бывших членов семьи в ситуации, когда такое решение суда получено, а собственник на следующий день идет и продает жилое помещение. В соответствии с п. 5 ст. 31 такое решение суда можно тут же выбрасывать в мусорную корзину, поскольку право пользования в этом случае за бывшим членом семьи не сохраняется. Подобная ситуация постоянно происходит на практике, что подрывает авторитет судебной власти. Об этом неоднократно говорилось в юридической литературе. См., например: Карпухин Д. В. Правовое регулирование выселения бывших членов семьи собственника жилого помещения // Административное и муниципальное право. 2008. N 10; Суслова С. И. Правовое регулирование правового положения лиц, не являющихся собственниками и нанимателями жилых помещений // Жилищное право. 2006. N 12. Законопроекты предлагают сохранить за данными категориями граждан право проживать в жилом помещении на срок, определенный судом, и в случае смены собственника жилого помещения. <18> Обсуждению этой проблемы не уделяется должного внимания в юридической литературе, хотя многие представители органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления видят в создании данного фонда основной путь решения жилищных проблем в регионе. Не соглашаясь по существу со многими выдвинутыми в законопроекте предложениями, представляется, что его рассмотрение сдвинет с мертвой точки такой актуальный на практике вопрос. На страницах журнала "Жилищное право" эта проблема поднята в статье С. И. Сусловой "Доходные дома или жилые помещения, предоставляемые по договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах" (Жилищное право. 2008. N 5).

В-третьих, небольшое количество законопроектов касается увеличения гарантий социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения в период финансового кризиса. В первую очередь обращает на себя внимание законопроект, в котором предлагается снизить размер максимально допустимой доли на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи с действующего норматива в 22% до 10%. Это позволит увеличить количество лиц, которые смогут претендовать на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Естественно, что подобные изменения потребуют значительных финансовых средств, которые предлагается изыскать за счет федерального бюджета. Теперь хотелось остановиться на разъяснениях высших судебных инстанций по вопросам в области жилищных отношений. Тенденция здесь очевидна - в последние годы их становится все меньше и меньше. Качество же ряда разъяснений, которые были уже даны, также вызывает большие вопросы. Комментируя такое критическое замечание в адрес судебной власти, хотелось бы отметить несколько моментов. Во-первых, нельзя не коснуться нашумевших разъяснений, данных Постановлением Президиума Верховного Суда РФ в отношении статуса ребенка в случае развода родителей и придания ребенку статуса бывшего члена семьи <19>. Сам факт разъяснения одного и того же вопроса противоположно с временным разрывом в два года уже сам по себе не добавляет авторитета судебной власти. Очень напрашивается здесь банальная фраза: "Закон, что дышло, куда повернул, туда и вышло". Законодательство не изменилось, а одна и та же статья толкуется диаметрально противоположно. Вместе с тем вызывает здесь вопрос продуманность последнего из разъяснений, где высшая судебная инстанция не допускает теперь возможности считать ребенка бывшим членом семьи. С практической точки зрения ситуация такова. Ребенок при разводе родителей может остаться жить в жилом помещении собственника (например, папы) и не потеряет этого права даже в случае выбытия из жилого помещения. Однако, отказывая ребенку в статусе бывшего члена семьи (с точки зрения жилищного права), Верховный Суд РФ исключил для него возможность использовать механизм ч. 4 ст. 31 ЖК, дававший право требовать обеспечить бывшего члена семьи другим жилым помещением, если в отношении такого бывшего члена семьи собственником исполняются алиментные обязательства. Таким образом, получается, что ребенок (теоретически) может остаться жить в жилом помещении (что на практике маловероятно, потому что ребенок покинет жилое помещение вместе с тем из родителей, который собственником не является (как правило, мамой)) и больше не может ни на что претендовать. Сомнительность улучшения правового положения ребенка подобным разъяснением суда очевидна. -------------------------------- <19> Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23.11.2005 и Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.11.2007).

Во-вторых, совершенно нечетко высказана позиция суда в отношении обязанности бывших наймодателей (как правило, органов местного самоуправления) по капитальному ремонту жилых помещений, приватизированных гражданами <20>. Напомним, что согласно Закону "О приватизации жилищного фонда в РФ" была разрешена приватизация жилых помещений, подлежащих капитальному ремонту, с сохранением за наймодателем обязанности по его проведению <21>. Вполне конкретный вопрос, который был поставлен перед Верховным Судом о том, сохраняется ли у бывшего наймодателя - собственника жилого помещения, государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда при приватизации гражданами жилых помещений обязанность по производству капитального ремонта жилых помещений многоквартирного дома, требующих на момент приватизации капитального ремонта, получил совершенно неконкретный ответ: "Исходя из системного толкования ст. 16 вышеназванного Закона, ст. 158 ЖК РФ и ст. 210 ГК РФ, после исполнения бывшим наймодателем обязательства по капитальному ремонту жилых помещений, а также общего имущества в многоквартирном доме обязанность по производству последующих капитальных ремонтов лежит на собственниках жилых помещений, в том числе на гражданах, приватизировавших жилые помещения". -------------------------------- <20> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.08.2007). <21> Дословно текст Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 звучал следующим образом: "Приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, осуществляется в соответствии с настоящим Законом. При этом за наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда" (ст. 16).

Ни один нижестоящий суд не рискнул взять на себя ответственность и удовлетворить законные требования собственников о капитальном ремонте их домов. Создать прецедент в данной области - это поставить под угрозу все бюджеты органов местного самоуправления, которые не смогут выполнить взятые на себя обязательства и потянуть такую финансовую нагрузку. Высшая судебная власть взяла на себя эту "ответственность" и дала разъяснение сложившейся правовой ситуации. Но настолько очевидна политическая и экономическая подоплека данного разъяснения, что, по сути, право в этой ситуации превращается в элемент решения этих вопросов с явным игнорированием закрепленного в Конституции РФ права на жилище. Говоря о состоянии современного жилищного законодательства, нельзя не затронуть вопроса о формировании законодательства субъектов и органов местного самоуправления. Работу по формированию регионального жилищного законодательства большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать очень активной. По самым приблизительным подсчетам, за четыре года действия ЖК РФ ими были приняты порядка двенадцати тысяч актов в анализируемой области <22>. Принятые акты касаются практически всех вопросов, связанных с жилыми помещениями: от установления порядка представления интересов муниципальных образований при голосовании на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме до регулирования вопросов переустройства и перепланировки жилого помещения. Практически все субъекты РФ и органы местного самоуправления разработали акты о порядке и условиях признания граждан малоимущими, о порядке постановки на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, о размере учетной нормы площади и нормы предоставления, о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. И если в большинстве случаев принятые акты отвечают требованиям действующего законодательства, то некоторые из них отменяются именно в связи с несоответствием ст. 13 и 14 ЖК РФ: органы государственной власти и органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий и принимают акты по вопросам, которые не относятся к их компетенции. Вместе с тем в юридической литературе стали активно обсуждать как содержание соответствующих актов регионального уровня <23>, так и саму возможность и правомерность позиции ЖК РФ, давшего возможность органам местного самоуправления принимать какие-либо акты в области жилищных отношений <24>. -------------------------------- <22> По данным системы "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство". <23> См., например: Шешко Г. Ф. Жилищный кодекс Российской Федерации в системе жилищного законодательства: к вопросу реализации его положений в жилищных актах // Жилищное право. 2009. N 5. С. 24 - 36. <24> Литовкин В. Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства. Диспропорции обеспечительной функции постсоветского жилищного законодательства // Жилищное право. 2008. N 2, 4, 5, 6.

В целом систему жилищного законодательства следует признать практически сформированной. Большинство актов как федерального, так и регионального уровня уже принято. В настоящее время остается надеяться на качество такого регулирования, поскольку количественные параметры (в первую очередь на уровне субъектов и органов местного самоуправления) уже превышены. Одновременно с этим хотелось бы, чтобы законодатель реагировал на те многочисленные предложения по совершенствованию жилищного законодательства, которые постоянно обсуждаются и аргументируются в юридической литературе.

Название документа